史立剛 陳妍
摘要:目前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍然存在補(bǔ)貼力度不足、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不夠細(xì)致等問題,仍需要繼續(xù)完善和調(diào)整細(xì)化政策。文章對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果和存在問題進(jìn)行研究,從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基本概念、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問題以及解決措施四個(gè)方面進(jìn)行探討分析。
關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策;補(bǔ)貼力度;政策結(jié)構(gòu)
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是世界上很多國(guó)家為了保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。由于我國(guó)國(guó)情、補(bǔ)貼水準(zhǔn)、人口變動(dòng)、耕地面積及環(huán)境等因素與他國(guó)相差甚遠(yuǎn),所以我國(guó)應(yīng)根據(jù)自身情況通過合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策,推動(dòng)農(nóng)民收入水平的穩(wěn)定提高;通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,全面貫徹強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)原則;加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè),全面深化農(nóng)村改革。同時(shí),在我國(guó)加入WTO以后,農(nóng)業(yè)政策的制定面臨各方面的調(diào)整,因?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展不僅需要解決自身發(fā)展方面存在的問題,還需要讓自身具備足夠的能力面對(duì)來自國(guó)際的競(jìng)爭(zhēng)力。因此,針對(duì)目前農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題,應(yīng)該從如何改進(jìn)目前已有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策,使其更能符合我國(guó)國(guó)情,切實(shí)推動(dòng)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展,解決好“三農(nóng)”問題,保證農(nóng)民增收和保護(hù)環(huán)境等方面進(jìn)行研究分析。
一、文獻(xiàn)綜述
(一)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效應(yīng)評(píng)估
作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體,廣大農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的滿意度是衡量農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效果的最核心指標(biāo)。有研究結(jié)果表明:通過農(nóng)戶滿意度的影響因素的分析,發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)不同農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策滿意度的影響因素不完全相同,但家庭勞動(dòng)力總數(shù)、人均承包地面積和距縣城交通距離對(duì)四項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策滿意度均有著相同的顯著影響。
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)戶增加農(nóng)業(yè)投入具有顯著的激勵(lì)效應(yīng),但對(duì)不同農(nóng)業(yè)要素投入具有差異化的影響,農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并未激勵(lì)家庭成員增加自有勞動(dòng)供給,但顯著提高了農(nóng)戶雇傭勞動(dòng)力的概率、農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用以及化肥、農(nóng)藥等要素(為主)的投入。當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策具有顯著的激勵(lì)效應(yīng),雖然也具有促進(jìn)農(nóng)戶消費(fèi)的財(cái)富效應(yīng),但該效應(yīng)低于激勵(lì)效應(yīng)。
(二)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施情況及問題
各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、提高主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、促進(jìn)農(nóng)民增收、和對(duì)東農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面發(fā)揮了重要作用。
目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策依然存在一些問題。中國(guó)農(nóng)業(yè)受到有限的可耕地、不合理的邊界結(jié)構(gòu)、低效率、和資金不足的阻礙。提高農(nóng)民收入和改善國(guó)家糧食安全已成為中國(guó)政府的首要任務(wù)之一。侯石安(2013)指出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策因?yàn)楦鞯貐^(qū)域差異性以及政策配套設(shè)施的不同而存在的一系列問題。黃漢權(quán)等人(2016)提出綠箱政策不足;補(bǔ)貼偏重普通農(nóng)戶,對(duì)專業(yè)大戶、合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體補(bǔ)貼不足;最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策會(huì)扭曲市場(chǎng)機(jī)制。周怡岑等人(2017)指出財(cái)政部門對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的支持力不足,使農(nóng)民增收速度也十分緩慢。
二、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀
(一)補(bǔ)貼對(duì)象
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的對(duì)象主要為:新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)民以及承擔(dān)項(xiàng)目任務(wù)的單位或個(gè)人。其中,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(包括農(nóng)業(yè)企業(yè),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,職業(yè)農(nóng)民,家庭農(nóng)場(chǎng)等)是今年補(bǔ)貼的重點(diǎn)對(duì)象。
(二)補(bǔ)貼形式
今年所采用的補(bǔ)貼形式主要有八種,分別為:直接補(bǔ)助、貼息、政府購買服務(wù)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、擔(dān)保補(bǔ)助、資產(chǎn)折股量化、設(shè)立基金。具體補(bǔ)貼形式和標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)財(cái)政部門商農(nóng)業(yè)主管部門確定。
(三)明確規(guī)定不能領(lǐng)取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的情況
1. 將農(nóng)田用于從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng);
2. 通過騙取套取、虛報(bào)冒領(lǐng)等方式來擠占挪用補(bǔ)貼;
3. 未經(jīng)批準(zhǔn)允許擅自更改農(nóng)業(yè)基本農(nóng)田用地用途(例如改作建設(shè)用地等);
4. 大范圍棄耕,導(dǎo)致土地拋荒達(dá)到3年以上;
5. 耕種過程中造成地力喪失、環(huán)境嚴(yán)重污染。
(四)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施成效
1. 農(nóng)業(yè)扶貧補(bǔ)貼:扶貧效果良好
作為優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)、補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板的重要舉措之一的農(nóng)業(yè)扶貧工作,一直都是農(nóng)業(yè)部工作的重點(diǎn)方面。在農(nóng)業(yè)部積極調(diào)動(dòng)國(guó)家農(nóng)業(yè)主要力量推進(jìn)扶貧工作的情況下,農(nóng)業(yè)扶貧取得了良好的進(jìn)展(如圖1所示)。
2. 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展補(bǔ)貼:收入穩(wěn)定上升
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組的總收入持續(xù)增長(zhǎng),總支出基本穩(wěn)定在4千萬上下??偸杖朐?016年首次高于4000萬;經(jīng)營(yíng)收入維持在1500萬以下。經(jīng)營(yíng)收入和發(fā)包及上交收入的變化不大,補(bǔ)助收入近幾年都有所增加,也就是說總收入的增加較大程度上是由于國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,即國(guó)家補(bǔ)貼大部分直接變成了農(nóng)民收入。
3. 農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼:農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展
以往農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中,未曾過多關(guān)注農(nóng)業(yè)資源的使用浪費(fèi)以及面源、肥料污染等,導(dǎo)致環(huán)境污染加重,耕田可能已經(jīng)遭到了一定污染和破壞。在目前的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中,為了著重強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展,增加了農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼。通過采取一定的補(bǔ)貼激勵(lì),大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展,讓農(nóng)民了解畜禽糞污的資源化利用、果菜茶有機(jī)肥替代化肥、東北地區(qū)秸稈處理等綠色生產(chǎn)方式,減少資源浪費(fèi)和農(nóng)業(yè)污染。
三、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的問題分析
(一)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)業(yè)小戶的積極性提升作用不大
2015年調(diào)整補(bǔ)貼,取消了過去農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的普惠制,將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資源向種地大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等一些規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地的新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜,原先每戶可得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之中,有百分之二十的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼另外補(bǔ)貼給了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者,也就是說對(duì)于小戶來說農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼比原先少了,更加打擊了農(nóng)業(yè)小戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的積極性。
(二)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收方面存在不足
農(nóng)民總收入的增加較大程度上是由于國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,即國(guó)家補(bǔ)貼大部分直接變成了農(nóng)民收入,但未能轉(zhuǎn)化成促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金。農(nóng)民的收入雖然在增長(zhǎng),但是大部分都與補(bǔ)貼相關(guān),補(bǔ)貼調(diào)整會(huì)直接影響到收入的變化。因?yàn)檠a(bǔ)貼未能做到通過農(nóng)業(yè)活動(dòng)來促進(jìn)持續(xù)增收,所以農(nóng)民收入雖然在增長(zhǎng)但是仍然與城鎮(zhèn)收入相差甚遠(yuǎn)。
(三)培育農(nóng)民補(bǔ)貼不足導(dǎo)致人力資源缺失
由于農(nóng)民收入不能夠很好的提高農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)方面的積極性,培育職業(yè)農(nóng)民的補(bǔ)貼不足,無法提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)活動(dòng)的積極性,農(nóng)民更多的愿意去外出務(wù)工,這就導(dǎo)致農(nóng)村缺少參與農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力和相應(yīng)的技術(shù)人才。由于農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展,急需新型職業(yè)農(nóng)民。新型職業(yè)農(nóng)民培育需要大量的人力財(cái)力來支持,但相關(guān)補(bǔ)貼資金不足,難以及時(shí)到位。職業(yè)農(nóng)民的收入全來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),農(nóng)業(yè)又容易受到環(huán)境、氣候等因素的影響,這導(dǎo)致農(nóng)民的收入變化較大,也會(huì)使農(nóng)民對(duì)于職業(yè)農(nóng)民的抵觸之情增加。
(四)農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)貼政策了解不深,難以提高積極性
近年來,農(nóng)業(yè)部以協(xié)同推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)信息化為主線,以“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為抓手,推動(dòng)信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化全面融合。但是,信息化雖然是必然趨勢(shì),但是一般農(nóng)戶,特別是對(duì)于農(nóng)業(yè)收入并不是自身收入的主體部分的農(nóng)戶來說,就不會(huì)花費(fèi)太多精力經(jīng)常去網(wǎng)絡(luò)上關(guān)注農(nóng)業(yè)信息。
四、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的完善對(duì)策
(一)加大補(bǔ)貼力度,注重小戶發(fā)展
將農(nóng)業(yè)小戶聯(lián)入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè),可以通過多種途徑。比如:聯(lián)耕聯(lián)種;參與土地流轉(zhuǎn);農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)可幫助農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)種植上時(shí)間等方面的束縛,可以放心選擇從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的二、三產(chǎn)業(yè)或者其他方面的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度,推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,使小戶也能享受大戶的待遇,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。
(二)優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu),促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收
優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的側(cè)重點(diǎn),由原先廣而散的情況,調(diào)整到側(cè)重主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)上面,在確定了主導(dǎo)、特色產(chǎn)業(yè)的情況下,再來發(fā)展多方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn),例如擴(kuò)大林牧漁生產(chǎn)比重。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼側(cè)重主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),加快主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度,引導(dǎo)農(nóng)民優(yōu)化糧食種植結(jié)構(gòu),擴(kuò)大糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的種植產(chǎn)區(qū),保證糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量;側(cè)重特色產(chǎn)業(yè),提升特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)水平,制定優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃,重點(diǎn)培育相應(yīng)區(qū)域產(chǎn)區(qū)。
(三)加大培育農(nóng)民方面的補(bǔ)貼力度
通過政策支持、資金支持、完善公共服務(wù)等,吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新,激發(fā)他們創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱情。近幾年農(nóng)民工總量仍在增長(zhǎng),也就是大部分農(nóng)村人口仍更樂意從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)。所以先要將農(nóng)民工吸引回村,參與建設(shè)。完善農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新支持政策,鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè),將創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策覆蓋到從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的創(chuàng)業(yè)農(nóng)民,鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、發(fā)家致富。在農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼之中,加入對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的培訓(xùn)補(bǔ)貼。
(四)加大對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)村的投入
農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展前景較大。但是就目前而言,農(nóng)村居民使用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的占比不高,在50%以下。要做到互聯(lián)網(wǎng)與農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)相結(jié)合,需要建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施,保證互聯(lián)網(wǎng)下鄉(xiāng)的技術(shù)支持;增加科學(xué)技術(shù)推廣的補(bǔ)貼,促進(jìn)相關(guān)推廣服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展;需要指導(dǎo)農(nóng)村居民學(xué)習(xí)接觸更多的科技產(chǎn)品,了解相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái);可通過初期降低相關(guān)費(fèi)用吸引農(nóng)村居民參與互聯(lián)網(wǎng);需要拓寬互聯(lián)網(wǎng)用途。
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(作者單位:南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院)