史立剛　陳妍

摘要：目前我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍然存在補(bǔ)貼力度不足、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不夠細(xì)致等問(wèn)題，仍需要繼續(xù)完善和調(diào)整細(xì)化政策。文章對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果和存在問(wèn)題進(jìn)行研究，從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基本概念、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施效果、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題以及解決措施四個(gè)方面進(jìn)行探討分析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策；補(bǔ)貼力度；政策結(jié)構(gòu)

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是世界上很多國(guó)家為了保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的通行做法。由于我國(guó)國(guó)情、補(bǔ)貼水準(zhǔn)、人口變動(dòng)、耕地面積及環(huán)境等因素與他國(guó)相差甚遠(yuǎn)，所以我國(guó)應(yīng)根據(jù)自身情況通過(guò)合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策，推動(dòng)農(nóng)民收入水平的穩(wěn)定提高；通過(guò)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全面貫徹強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)原則；加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革。同時(shí)，在我國(guó)加入WTO以后，農(nóng)業(yè)政策的制定面臨各方面的調(diào)整，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展不僅需要解決自身發(fā)展方面存在的問(wèn)題，還需要讓自身具備足夠的能力面對(duì)來(lái)自國(guó)際的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，針對(duì)目前農(nóng)業(yè)的發(fā)展問(wèn)題，應(yīng)該從如何改進(jìn)目前已有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，使其更能符合我國(guó)國(guó)情，切實(shí)推動(dòng)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，保證農(nóng)民增收和保護(hù)環(huán)境等方面進(jìn)行研究分析。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效應(yīng)評(píng)估

作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，廣大農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的滿意度是衡量農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效果的最核心指標(biāo)。有研究結(jié)果表明：通過(guò)農(nóng)戶滿意度的影響因素的分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶對(duì)不同農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策滿意度的影響因素不完全相同，但家庭勞動(dòng)力總數(shù)、人均承包地面積和距縣城交通距離對(duì)四項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策滿意度均有著相同的顯著影響。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)戶增加農(nóng)業(yè)投入具有顯著的激勵(lì)效應(yīng)，但對(duì)不同農(nóng)業(yè)要素投入具有差異化的影響，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼并未激勵(lì)家庭成員增加自有勞動(dòng)供給，但顯著提高了農(nóng)戶雇傭勞動(dòng)力的概率、農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用以及化肥、農(nóng)藥等要素（為主）的投入。當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策具有顯著的激勵(lì)效應(yīng)，雖然也具有促進(jìn)農(nóng)戶消費(fèi)的財(cái)富效應(yīng)，但該效應(yīng)低于激勵(lì)效應(yīng)。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施情況及問(wèn)題

各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、提高主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、促進(jìn)農(nóng)民增收、和對(duì)東農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面發(fā)揮了重要作用。

目前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策依然存在一些問(wèn)題。中國(guó)農(nóng)業(yè)受到有限的可耕地、不合理的邊界結(jié)構(gòu)、低效率、和資金不足的阻礙。提高農(nóng)民收入和改善國(guó)家糧食安全已成為中國(guó)政府的首要任務(wù)之一。侯石安（2013）指出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策因?yàn)楦鞯貐^(qū)域差異性以及政策配套設(shè)施的不同而存在的一系列問(wèn)題。黃漢權(quán)等人（2016）提出綠箱政策不足；補(bǔ)貼偏重普通農(nóng)戶，對(duì)專業(yè)大戶、合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體補(bǔ)貼不足；最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策會(huì)扭曲市場(chǎng)機(jī)制。周怡岑等人（2017）指出財(cái)政部門對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的支持力不足，使農(nóng)民增收速度也十分緩慢。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀

（一）補(bǔ)貼對(duì)象

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的對(duì)象主要為：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)民以及承擔(dān)項(xiàng)目任務(wù)的單位或個(gè)人。其中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體（包括農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，職業(yè)農(nóng)民，家庭農(nóng)場(chǎng)等）是今年補(bǔ)貼的重點(diǎn)對(duì)象。

（二）補(bǔ)貼形式

今年所采用的補(bǔ)貼形式主要有八種，分別為：直接補(bǔ)助、貼息、政府購(gòu)買服務(wù)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、擔(dān)保補(bǔ)助、資產(chǎn)折股量化、設(shè)立基金。具體補(bǔ)貼形式和標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)財(cái)政部門商農(nóng)業(yè)主管部門確定。

（三）明確規(guī)定不能領(lǐng)取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的情況

1. 將農(nóng)田用于從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)；

2. 通過(guò)騙取套取、虛報(bào)冒領(lǐng)等方式來(lái)擠占挪用補(bǔ)貼；

3. 未經(jīng)批準(zhǔn)允許擅自更改農(nóng)業(yè)基本農(nóng)田用地用途（例如改作建設(shè)用地等）；

4. 大范圍棄耕，導(dǎo)致土地拋荒達(dá)到3年以上；

5. 耕種過(guò)程中造成地力喪失、環(huán)境嚴(yán)重污染。

（四）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的實(shí)施成效

1. 農(nóng)業(yè)扶貧補(bǔ)貼：扶貧效果良好

作為優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)、補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短板的重要舉措之一的農(nóng)業(yè)扶貧工作，一直都是農(nóng)業(yè)部工作的重點(diǎn)方面。在農(nóng)業(yè)部積極調(diào)動(dòng)國(guó)家農(nóng)業(yè)主要力量推進(jìn)扶貧工作的情況下，農(nóng)業(yè)扶貧取得了良好的進(jìn)展（如圖1所示）。

2. 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展補(bǔ)貼：收入穩(wěn)定上升

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組的總收入持續(xù)增長(zhǎng)，總支出基本穩(wěn)定在4千萬(wàn)上下?？偸杖朐?016年首次高于4000萬(wàn)；經(jīng)營(yíng)收入維持在1500萬(wàn)以下。經(jīng)營(yíng)收入和發(fā)包及上交收入的變化不大，補(bǔ)助收入近幾年都有所增加，也就是說(shuō)總收入的增加較大程度上是由于國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，即國(guó)家補(bǔ)貼大部分直接變成了農(nóng)民收入。

3. 農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼：農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展

以往農(nóng)業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，未曾過(guò)多關(guān)注農(nóng)業(yè)資源的使用浪費(fèi)以及面源、肥料污染等，導(dǎo)致環(huán)境污染加重，耕田可能已經(jīng)遭到了一定污染和破壞。在目前的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，為了著重強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展，增加了農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼。通過(guò)采取一定的補(bǔ)貼激勵(lì)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展，讓農(nóng)民了解畜禽糞污的資源化利用、果菜茶有機(jī)肥替代化肥、東北地區(qū)秸稈處理等綠色生產(chǎn)方式，減少資源浪費(fèi)和農(nóng)業(yè)污染。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的問(wèn)題分析

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)業(yè)小戶的積極性提升作用不大

2015年調(diào)整補(bǔ)貼，取消了過(guò)去農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的普惠制，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資源向種地大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等一些規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地的新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，原先每戶可得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼之中，有百分之二十的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼另外補(bǔ)貼給了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者，也就是說(shuō)對(duì)于小戶來(lái)說(shuō)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼比原先少了，更加打擊了農(nóng)業(yè)小戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的積極性。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收方面存在不足

農(nóng)民總收入的增加較大程度上是由于國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，即國(guó)家補(bǔ)貼大部分直接變成了農(nóng)民收入，但未能轉(zhuǎn)化成促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金。農(nóng)民的收入雖然在增長(zhǎng)，但是大部分都與補(bǔ)貼相關(guān)，補(bǔ)貼調(diào)整會(huì)直接影響到收入的變化。因?yàn)檠a(bǔ)貼未能做到通過(guò)農(nóng)業(yè)活動(dòng)來(lái)促進(jìn)持續(xù)增收，所以農(nóng)民收入雖然在增長(zhǎng)但是仍然與城鎮(zhèn)收入相差甚遠(yuǎn)。

（三）培育農(nóng)民補(bǔ)貼不足導(dǎo)致人力資源缺失

由于農(nóng)民收入不能夠很好的提高農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)方面的積極性，培育職業(yè)農(nóng)民的補(bǔ)貼不足，無(wú)法提高農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)活動(dòng)的積極性，農(nóng)民更多的愿意去外出務(wù)工，這就導(dǎo)致農(nóng)村缺少參與農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力和相應(yīng)的技術(shù)人才。由于農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，急需新型職業(yè)農(nóng)民。新型職業(yè)農(nóng)民培育需要大量的人力財(cái)力來(lái)支持，但相關(guān)補(bǔ)貼資金不足，難以及時(shí)到位。職業(yè)農(nóng)民的收入全來(lái)自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)又容易受到環(huán)境、氣候等因素的影響，這導(dǎo)致農(nóng)民的收入變化較大，也會(huì)使農(nóng)民對(duì)于職業(yè)農(nóng)民的抵觸之情增加。

（四）農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)貼政策了解不深，難以提高積極性

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)部以協(xié)同推進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)信息化為主線，以“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為抓手，推動(dòng)信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化全面融合。但是，信息化雖然是必然趨勢(shì)，但是一般農(nóng)戶，特別是對(duì)于農(nóng)業(yè)收入并不是自身收入的主體部分的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，就不會(huì)花費(fèi)太多精力經(jīng)常去網(wǎng)絡(luò)上關(guān)注農(nóng)業(yè)信息。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的完善對(duì)策

（一）加大補(bǔ)貼力度，注重小戶發(fā)展

將農(nóng)業(yè)小戶聯(lián)入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，可以通過(guò)多種途徑。比如：聯(lián)耕聯(lián)種；參與土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管等方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)可幫助農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)種植上時(shí)間等方面的束縛，可以放心選擇從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的二、三產(chǎn)業(yè)或者其他方面的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度，推動(dòng)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，使小戶也能享受大戶的待遇，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收

優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的側(cè)重點(diǎn)，由原先廣而散的情況，調(diào)整到側(cè)重主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)上面，在確定了主導(dǎo)、特色產(chǎn)業(yè)的情況下，再來(lái)發(fā)展多方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，例如擴(kuò)大林牧漁生產(chǎn)比重。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼側(cè)重主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，引導(dǎo)農(nóng)民優(yōu)化糧食種植結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的種植產(chǎn)區(qū)，保證糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量；側(cè)重特色產(chǎn)業(yè)，提升特色產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)水平，制定優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)培育相應(yīng)區(qū)域產(chǎn)區(qū)。

（三）加大培育農(nóng)民方面的補(bǔ)貼力度

通過(guò)政策支持、資金支持、完善公共服務(wù)等，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，激發(fā)他們創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新熱情。近幾年農(nóng)民工總量仍在增長(zhǎng)，也就是大部分農(nóng)村人口仍更樂(lè)意從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)。所以先要將農(nóng)民工吸引回村，參與建設(shè)。完善農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新支持政策，鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，將創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策覆蓋到從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的創(chuàng)業(yè)農(nóng)民，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、發(fā)家致富。在農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼之中，加入對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的培訓(xùn)補(bǔ)貼。

（四）加大對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)村的投入

農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展前景較大。但是就目前而言，農(nóng)村居民使用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的占比不高，在50%以下。要做到互聯(lián)網(wǎng)與農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)相結(jié)合，需要建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，保證互聯(lián)網(wǎng)下鄉(xiāng)的技術(shù)支持；增加科學(xué)技術(shù)推廣的補(bǔ)貼，促進(jìn)相關(guān)推廣服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展；需要指導(dǎo)農(nóng)村居民學(xué)習(xí)接觸更多的科技產(chǎn)品，了解相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；可通過(guò)初期降低相關(guān)費(fèi)用吸引農(nóng)村居民參與互聯(lián)網(wǎng)；需要拓寬互聯(lián)網(wǎng)用途。

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（作者單位：南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）