張明陽(yáng)

摘要：以當(dāng)前橫向科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，分析所面臨的問(wèn)題。深入剖析目前橫向科研經(jīng)費(fèi)亂象的原因，總結(jié)出加強(qiáng)橫向課題預(yù)算評(píng)估，加入合理的智力報(bào)償開支項(xiàng)目；規(guī)范橫向課題日常管理，設(shè)置符合橫向課題規(guī)律的開支規(guī)則；組織橫向課題結(jié)項(xiàng)決算審核的對(duì)策，從而推動(dòng)我國(guó)科研機(jī)構(gòu)橫向科研經(jīng)費(fèi)的科學(xué)與精細(xì)化管理。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費(fèi)，橫向課題，問(wèn)題，對(duì)策

隨著我國(guó)創(chuàng)新型國(guó)家的建設(shè)，科研工作在政府部門和社會(huì)各界都受到前所未有的重視，科研經(jīng)費(fèi)的投入也逐漸增多。橫向課題相對(duì)由同級(jí)或上級(jí)財(cái)政部門提供資金支持立項(xiàng)的縱向課題而言，是指科研機(jī)構(gòu)為企事業(yè)單位、各級(jí)地方政府、社會(huì)團(tuán)體等提供技術(shù)性勞務(wù)服務(wù)而接受對(duì)方委托立項(xiàng)，經(jīng)費(fèi)由課題委托方提供的課題，承接橫向課題有助于科研機(jī)構(gòu)擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)來(lái)源、提高對(duì)外影響力與知名度、更好地服務(wù)地方政府決策。然而，橫向課題的經(jīng)費(fèi)缺乏財(cái)政部門的監(jiān)管，容易引發(fā)管理方面的問(wèn)題。

一、橫向課題經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題

（一）課題立項(xiàng)流程不完善，課題預(yù)算不實(shí)

科研機(jī)構(gòu)為促進(jìn)科研工作服務(wù)市場(chǎng)，接收更多的課題任務(wù)，將自身的生產(chǎn)力完全釋放出來(lái)，橫向課題多由科研課題組自行與課題委托單位對(duì)接并協(xié)商服務(wù)內(nèi)容，而委托單位根據(jù)課題組的經(jīng)費(fèi)需求協(xié)商后將科研經(jīng)費(fèi)劃撥給科研機(jī)構(gòu)，由課題組管理并使用。在進(jìn)行立項(xiàng)課題購(gòu)買的過(guò)程中并沒(méi)有實(shí)施科學(xué)的預(yù)算工作，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)的評(píng)審團(tuán)隊(duì)去判斷所立課題是否科學(xué)，對(duì)于購(gòu)買課題的經(jīng)費(fèi)，在預(yù)算工作方面存在較大的漏洞，這是當(dāng)前橫向課題經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題之一。

橫向課題任務(wù)多由科研課題組自行承接，但科研機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立法人在簽訂服務(wù)合同時(shí)負(fù)有法律責(zé)任，因此科研機(jī)構(gòu)通過(guò)抽取管理費(fèi)而將橫向課題的相關(guān)事宜全權(quán)委托給課題組，不符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則。科研課題組對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的期望是越多越好，因而在競(jìng)爭(zhēng)不完全的情況下，課題組將盡可能向委托方申請(qǐng)課題資金，即便經(jīng)費(fèi)數(shù)量已經(jīng)大大超出了課題完成所需要的實(shí)際成本。而由于自身智力報(bào)償沒(méi)有得到補(bǔ)償，科研人員面對(duì)超量的經(jīng)費(fèi)，就會(huì)進(jìn)行大量重復(fù)、浪費(fèi)的開支，甚至變相的套取課題經(jīng)費(fèi)，造成違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象頻發(fā)。

（二）經(jīng)費(fèi)管理制度不健全，報(bào)銷手續(xù)不規(guī)范

科研機(jī)構(gòu)必須通過(guò)承接更多的橫向課題的方式來(lái)釋放自身的生產(chǎn)力，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收入，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)收。通過(guò)這種方式幫助科研機(jī)構(gòu)獲得更多的研究經(jīng)費(fèi)，開展更多的課題。一般情況下，科研機(jī)構(gòu)所承接的橫向課題數(shù)量越多，其在市場(chǎng)上的知名度也就越高。由此可見，承接橫向課題對(duì)于科研機(jī)構(gòu)的重要性。作為科研機(jī)構(gòu)的一員，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地參與到橫向課題承接中，而作為機(jī)構(gòu)本身而言，則應(yīng)當(dāng)重視橫向課題的管理工作，為課題組的人員留出更多的發(fā)揮空間。目前大部分科研機(jī)構(gòu)下屬的財(cái)務(wù)部門對(duì)于橫向課題經(jīng)費(fèi)的管理作用僅僅表現(xiàn)在監(jiān)督和控制方面，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)該筆經(jīng)費(fèi)合理性的監(jiān)管，很多科研人員都會(huì)捏造報(bào)銷事項(xiàng)，增加了課題的成本。

（三）課題項(xiàng)目缺乏內(nèi)部控制和決算審核

橫向課題在實(shí)施過(guò)程中缺乏內(nèi)部控制流程，結(jié)項(xiàng)只需要符合委托方的要求，沒(méi)有專業(yè)的課題結(jié)項(xiàng)評(píng)審，容易產(chǎn)生管理上的漏洞。課題通常履行服務(wù)合同中的應(yīng)盡義務(wù)就能夠結(jié)項(xiàng)，委托方獲得相應(yīng)的服務(wù)后通常不組織結(jié)項(xiàng)審核，經(jīng)費(fèi)在使用之后可能出現(xiàn)剩余的情況，通常剩余的經(jīng)費(fèi)都會(huì)由課題組繼續(xù)使用。顯然，剩余的經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)用于課題組的科研領(lǐng)域，由于橫向課題組成員在經(jīng)費(fèi)尾款未到賬的情況下需對(duì)科研開支進(jìn)行墊支，這就使得結(jié)余后的資金不會(huì)納入機(jī)構(gòu)整體經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌范圍內(nèi)，這是導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)報(bào)銷不合理的主要原因所在，部分科研人員可能將自身生活支出作為報(bào)銷項(xiàng)目，致使課題項(xiàng)目的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)未能夠得到合理使用。

二、橫向課題經(jīng)費(fèi)管理存在問(wèn)題的成因剖析

當(dāng)前科研橫向課題經(jīng)費(fèi)存在問(wèn)題，主要由兩大矛盾引起：一是科研人員從科研經(jīng)費(fèi)中支取勞務(wù)報(bào)酬有利于調(diào)動(dòng)科研的積極性，而根據(jù)現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理規(guī)定，沒(méi)有明確在職科研人員可以從橫向科研經(jīng)費(fèi)中支取勞務(wù)報(bào)酬；二是科研機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理相對(duì)剛性，而橫向科研課題有著高度不確定性。

（一）橫向科研經(jīng)費(fèi)用途存在根本分歧

目前針對(duì)橫向經(jīng)費(fèi)管理亂象，各部門所表現(xiàn)出的態(tài)度不一，政府部門更加注重對(duì)于課題經(jīng)費(fèi)的管理工作，監(jiān)管部門強(qiáng)調(diào)嚴(yán)懲在橫向課題經(jīng)費(fèi)管理使用過(guò)程中的違規(guī)違紀(jì)甚至犯罪，新聞媒體和社會(huì)大眾對(duì)橫向科研經(jīng)費(fèi)持保留態(tài)度，認(rèn)為這是科研人員變相創(chuàng)收的手段。在這種高壓態(tài)勢(shì)下，科研人員承接橫向科研課題的積極性有所下降。造成這一現(xiàn)象的根本原因在于對(duì)科研經(jīng)費(fèi)應(yīng)該用于“人”還是用于“物”存在根本分歧。

積極推動(dòng)科研工作面向市場(chǎng)符合我國(guó)科研機(jī)構(gòu)未來(lái)的改革和發(fā)展方向，而政府部門雖然逐漸改變科研領(lǐng)域“重物不重人”的思想偏見，但在人才到位的情況下，通常認(rèn)為只要物質(zhì)硬件條件再投入到位，對(duì)經(jīng)費(fèi)開支提供保障，就會(huì)產(chǎn)出高質(zhì)量的科研成果，忽視了科研工作者的主觀能動(dòng)性對(duì)科研工作質(zhì)量產(chǎn)生的影響。從普通科研人員的視角分析，承接橫向課題雖然能夠獲得科研經(jīng)費(fèi)，但這類課題屬于額外的科研任務(wù)，除了提高自身在行業(yè)內(nèi)的知名度與市場(chǎng)認(rèn)可外，對(duì)現(xiàn)行體制下的個(gè)人發(fā)展如職稱評(píng)聘、崗位定級(jí)等并無(wú)多大的助益，而科研人員為了完成橫向科研任務(wù)需要花費(fèi)額外的時(shí)間和精力。經(jīng)費(fèi)管理制度中對(duì)于預(yù)算開支的相關(guān)規(guī)定僅僅只有勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)兩項(xiàng)，并且明確規(guī)定兩項(xiàng)支出不能和科研機(jī)構(gòu)內(nèi)部的科研團(tuán)隊(duì)人員有聯(lián)系，一些為科研工作貢獻(xiàn)較大的科研人員未能夠得到應(yīng)有的報(bào)酬，科研人員承接橫向課題任務(wù)的積極性受到嚴(yán)重的打擊。

（二）橫向科研經(jīng)費(fèi)管理制度亟須改革

當(dāng)前所出臺(tái)的關(guān)于橫向科研經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)政策存在一定的缺陷，最為直觀的表現(xiàn)在于和實(shí)際需求相脫離，這就使得很多科研人員在付出艱辛勞作之后，未能得到應(yīng)有的酬勞。目前科研經(jīng)費(fèi)的使用范疇較為固定，所包含的項(xiàng)目主要包括“設(shè)備費(fèi)”“調(diào)研費(fèi)”“差旅費(fèi)”“會(huì)議費(fèi)”“資料費(fèi)”及少量的“專家咨詢費(fèi)”和“勞務(wù)費(fèi)”等，而在實(shí)際科研過(guò)程中，包含經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目會(huì)更多，當(dāng)前的制度中卻沒(méi)有明確的表述。橫向科研經(jīng)費(fèi)由于委托主體與委托方式的多樣性，在經(jīng)費(fèi)的使用上也需要更加靈活，例如按委托方要求為了數(shù)據(jù)保密需要配置專用電腦、為了深入調(diào)研需要遠(yuǎn)赴境外、采集數(shù)據(jù)做問(wèn)卷調(diào)查需要派發(fā)少量小禮品等，部分經(jīng)費(fèi)的使用雖然也是為了滿足科研工作的需求，卻需要突破現(xiàn)有的科研管理有關(guān)規(guī)定。這就迫使科研人員為了彌補(bǔ)這部分費(fèi)用，虛假列支符合規(guī)定的報(bào)銷票據(jù)套取經(jīng)費(fèi)。

隨著我國(guó)整體科技水平的增長(zhǎng)，科研經(jīng)費(fèi)的數(shù)額也在不斷增加，但是，關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)的制度卻沒(méi)有跟上發(fā)展的速度，未能實(shí)現(xiàn)匹配。過(guò)于教條化的制度使得執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)格格不入的情況。同時(shí)，關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)的管理問(wèn)題也越發(fā)的突出，綜上所述，可以概括當(dāng)前國(guó)內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)管理的主要問(wèn)題集中在制度和管理兩方面。制度的缺失以及管理的缺席讓整個(gè)科研經(jīng)費(fèi)管理工作亂象叢生。

（三）我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的成本意識(shí)缺乏

科研機(jī)構(gòu)在從事科研課題時(shí)，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要為一些科研資助機(jī)構(gòu)，由科研資助機(jī)構(gòu)承擔(dān)科研過(guò)程中所產(chǎn)生的成本費(fèi)用。針對(duì)科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)實(shí)施預(yù)算和決算，必須建立在真實(shí)有效的成本基礎(chǔ)之上。科研成本主要由直接和間接兩個(gè)部分構(gòu)成，而直接成本又包括直接發(fā)生和直接分配兩項(xiàng)，間接成本通常是在科研過(guò)程中與科研行為相關(guān)的所產(chǎn)生的成本，例如科研項(xiàng)目需要使用的設(shè)施占用或是管理所產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)，都屬于間接成本。兩種成本的預(yù)算工作分別由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和科研資助機(jī)構(gòu)完成，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)直接成本的預(yù)算，而科研機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)后者。對(duì)國(guó)內(nèi)科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制分析可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)大部分科研機(jī)構(gòu)在管理科研項(xiàng)目成本時(shí)并沒(méi)有明確提出成本的組成內(nèi)容以及劃分具體的屬性，較為粗略統(tǒng)籌科，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。無(wú)法對(duì)成本形成具體的概念，就難以開展科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的全面系統(tǒng)化核算。

三、完善橫向課題經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策

我國(guó)政府高度重視科研機(jī)構(gòu)對(duì)于橫向課題經(jīng)費(fèi)管理工作的展開，早在2016年7月就推出《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，明確指出應(yīng)自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費(fèi)。由此可見，科研機(jī)構(gòu)必須重新建立橫向課題經(jīng)費(fèi)管理制度，確保經(jīng)費(fèi)管理工作落實(shí)到位。

（一）加強(qiáng)橫向課題預(yù)算評(píng)估，加入合理的智力報(bào)償開支項(xiàng)目

針對(duì)橫向課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算工作必須建立在項(xiàng)目真實(shí)性基礎(chǔ)上，因此，科研機(jī)構(gòu)與合作方簽定合同時(shí)，必須對(duì)課題進(jìn)行科學(xué)的論證，證明其真實(shí)性及可操作性，對(duì)課題的預(yù)算進(jìn)行評(píng)估，防止利用課題項(xiàng)目套取經(jīng)費(fèi)或轉(zhuǎn)移資金的行為。對(duì)于符合科研標(biāo)準(zhǔn)的橫向課題項(xiàng)目，在不影響橫向經(jīng)費(fèi)整體預(yù)算的條件下從經(jīng)費(fèi)總量中安排一定比例的間接費(fèi)用，作為對(duì)課題組成員的額外報(bào)酬性補(bǔ)償，以此調(diào)動(dòng)課題組成員更有效率和更高質(zhì)量的執(zhí)行好委托合同；部分課題立項(xiàng)存在不真實(shí)的可能性，或是預(yù)算出現(xiàn)虛報(bào)情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適度的甄別，防范科研機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)委托部門劃撥的科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格管控，防止利用課題經(jīng)費(fèi)套取資金的違規(guī)違法行為發(fā)生。重視科研人員付出的勞務(wù)得到應(yīng)有的報(bào)償，在管理制度中以合法的形式增加該項(xiàng)內(nèi)容，同時(shí)，嚴(yán)格審核課題項(xiàng)目中成本支出項(xiàng)目，杜絕虛報(bào)經(jīng)費(fèi)。

（二）規(guī)范橫向課題日常管理，設(shè)置符合橫向課題規(guī)律的開支規(guī)則

橫向課題的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷規(guī)則通常較為寬松，為了進(jìn)一步落實(shí)橫向課題經(jīng)費(fèi)管理工作，就應(yīng)當(dāng)在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷規(guī)則方面進(jìn)行完善。橫向課題的經(jīng)費(fèi)報(bào)銷應(yīng)當(dāng)依照真實(shí)性和相關(guān)性的原則進(jìn)行，報(bào)銷項(xiàng)目必須和科研項(xiàng)目有關(guān)，才能夠通過(guò)審核。

為了適應(yīng)橫向課題研究?jī)?nèi)容存在的不確定性，更有效的把科研經(jīng)費(fèi)用活，應(yīng)該在原有的科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定上尋求一定的突破，確保管理制度和橫向課題經(jīng)費(fèi)使用實(shí)際情況相符合，針對(duì)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的手續(xù)和方式進(jìn)行規(guī)范化管理。對(duì)橫向課題調(diào)研需要開支的出國(guó)（境）費(fèi)用，應(yīng)在核實(shí)其真實(shí)性后從科研機(jī)構(gòu)每年定額定量的因公出國(guó)（境）費(fèi)用中予以扣除，另行核算；對(duì)進(jìn)行研究需要購(gòu)買的設(shè)備等在防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的前提下，盡量做到靈活開支，滿足科研人員合理的工作需求。橫向課題經(jīng)費(fèi)的開支應(yīng)符合“真實(shí)第一，效率優(yōu)先”的原則，對(duì)合理的開支內(nèi)容放寬束縛，讓科研人員的工作能夠“松綁”。

（三）組織橫向課題結(jié)項(xiàng)決算審核

科研機(jī)構(gòu)必須對(duì)自身所負(fù)責(zé)的橫向課題質(zhì)量負(fù)責(zé)，在課題結(jié)項(xiàng)時(shí)進(jìn)行必要的質(zhì)量檢驗(yàn)。質(zhì)量檢驗(yàn)流程首先是出具課題結(jié)項(xiàng)證明，該證明由課題組長(zhǎng)負(fù)責(zé)，經(jīng)由科研管理部門進(jìn)行登記、審核。管理部門接收結(jié)項(xiàng)證明之后，按照委托方所給出的要求對(duì)科研成果進(jìn)行質(zhì)量審核，同時(shí)審核科研過(guò)程中對(duì)于經(jīng)費(fèi)的使用情況。部分課題項(xiàng)目和未來(lái)的發(fā)展規(guī)劃有關(guān)，管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)成果進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，通過(guò)回訪的方式監(jiān)督科研成果。

科研機(jī)構(gòu)配合委托單位對(duì)橫向課題經(jīng)費(fèi)進(jìn)行決算審核，比照預(yù)算表核查經(jīng)費(fèi)使用的預(yù)決算偏差值大小，抽樣審計(jì)異常的支出事項(xiàng)。如經(jīng)費(fèi)剩余較多，由科研機(jī)構(gòu)與課題組協(xié)商繼續(xù)安排給課題組進(jìn)行其他科研項(xiàng)目使用還是收歸科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)大盤重新分配。對(duì)橫向課題的經(jīng)費(fèi)劃轉(zhuǎn)由委托單位依據(jù)合同進(jìn)行，如果發(fā)現(xiàn)課題組在完成科研項(xiàng)目之后，委托方未及時(shí)交割尾款，管理部門需要對(duì)科研情況進(jìn)行審核，科研機(jī)構(gòu)按照合同規(guī)定有權(quán)向委托方索要款項(xiàng)，也可以通過(guò)法律的形式維護(hù)利益。

四、結(jié)論

橫向科研經(jīng)費(fèi)的管理隨著經(jīng)費(fèi)的增加所面臨的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜。大力助推我國(guó)科研管理體制工作以及激發(fā)科研工作者的創(chuàng)新動(dòng)力，都需要改革橫向科研經(jīng)費(fèi)管理制度，這對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)科技興國(guó)的目標(biāo)有著積極的意義。

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（作者單位：福建社會(huì)科學(xué)院）