劉師常

[摘 要] 研究采用文獻調(diào)查的方法，以“網(wǎng)格化管理”為關鍵詞，利用中國知網(wǎng)期刊數(shù)據(jù)庫作為檢索工具，對網(wǎng)格化管理的理論發(fā)展歷程、實踐應用領域、利弊探討以及未來的研究議題進行梳理與總結，全面介紹了網(wǎng)格化管理的研究現(xiàn)狀，回答了什么是網(wǎng)格化管理，網(wǎng)格化管理模式的應用對我國有何現(xiàn)實意義。

[關鍵詞] 社會治理；網(wǎng)格化管理；文獻綜述

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 07. 078

[中圖分類號] G271 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）07- 0186- 03

1 引 言

網(wǎng)格一詞最早出現(xiàn)在20世紀90年代中期，作為一種網(wǎng)格技術應用在計算機領域中，將互聯(lián)網(wǎng)上的資源通過多種媒介融合在了一個資源共享平臺。網(wǎng)格化管理則是將網(wǎng)格理念植入社會治理領域，是基層社會治理創(chuàng)新之舉。隨著網(wǎng)格化管理理論研究的深入，這種新的治理理念在高度擴散中也開始暴露出局限性，不僅沒有表現(xiàn)其原本的精細化與部門聯(lián)動等特征，反而帶來了不可預期的強化管控效果，壓縮了自治空間。這一現(xiàn)實情況不得不引起反思，網(wǎng)格化管理對社會治理是否確有助益。至此，必須要分析何為網(wǎng)格化管理，網(wǎng)格化管理的研究現(xiàn)狀以及未來網(wǎng)格化管理應該如何發(fā)展。

2 國外研究現(xiàn)狀

筆者以Gird Management（網(wǎng)格管理）為關鍵詞在外文數(shù)據(jù)庫進行檢索，發(fā)現(xiàn)檢索結果多以Grid（電網(wǎng)）為主，將“網(wǎng)格化”與“管理”結合的應用理論罕有提及。對此，國內(nèi)學者的論述中，較為一致的觀點認為，網(wǎng)格化管理是具有中國特色的理論成果。而在國外，與網(wǎng)格化管理聯(lián)系較為密切的，主要包括社區(qū)信息化、網(wǎng)絡化治理以及無縫隙政府理論等。

社區(qū)信息化。城市管理網(wǎng)格的基礎就是區(qū)域信息化，在西方，社區(qū)信息化的研究主要是地理信息系統(tǒng)（GIS）、移動技術、衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）的應用。美國學者考夫曼在GIS技術的基礎上提出了社區(qū)場域理論。荷蘭學者范戴克認為，城市管理水平的改善和提高必須依托于現(xiàn)代計算機技術的運用。

網(wǎng)絡化治理。斯蒂芬·戈德史密斯在《網(wǎng)絡化治理——公共部門的新形態(tài)》一書中提出了政府與社會組織共同參與社區(qū)管理的新模式。在這個模式中，借助了技術等相關措施以實現(xiàn)各個網(wǎng)絡之間的溝通合作，將網(wǎng)絡中的主體充分調(diào)動起來，實現(xiàn)社區(qū)治理全員參與。如利用威斯康星州公私合辦的工作網(wǎng)格，讓簽單公民直接享受大部分社區(qū)服務，以縮短行政程序。

無縫隙政府理論。無縫隙的管理流程變革首先體現(xiàn)在圍繞過程和結果，提供整合式的服務運作方式上，它改變了以往政府長期來按照職能和部門來進行運作的方式。圍繞過程和結果來運作，首先解決的問題是如何打破部門、層級以及職能的邊界，解決部門機構的協(xié)調(diào)和整合問題。因此，無縫隙政府運作的核心是協(xié)調(diào)和整合。

3 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

在我國，網(wǎng)格化管理實踐早于網(wǎng)格化管理理論研究。筆者將近年來我國學者對網(wǎng)格化管理的研究大致分為了三個階段，網(wǎng)格化管理概念研究階段、多領域應用階段、利弊分析階段。

3.1 概念研究階段

在我國，網(wǎng)格化管理的實踐早于理論研究，2003年，北京市工商學會就網(wǎng)格化管理應用在工商區(qū)域管理上帶來的變化進行了研究探討，但沒有引起較大反響。直到2004年，北京東城區(qū)以創(chuàng)新思路將網(wǎng)格化管理運用于社會治理領域，才引起學界對于網(wǎng)格化管理的關注。起初，學界對網(wǎng)格化管理的研究停留在概念研究階段。

鄭士源（2005）對網(wǎng)格化進行了歸納，他認為網(wǎng)格化管理是借助計算機技術將管理對象按標準進行網(wǎng)格劃分，以信息技術實現(xiàn)網(wǎng)格間的信息共享，最終優(yōu)化整體管理效率的一種方式。陳云（2007）從資源共享視角出發(fā)，認為網(wǎng)格化管理的核心內(nèi)涵是將各種資源有效配置，為資源需求者提供透明的整體服務以提高管理效率的手段。宛天巍等（2007）提出網(wǎng)格化管理應是社會經(jīng)濟的“管理的網(wǎng)格化”，其目的是為了提供一種“透在”的服務。

國內(nèi)學者對網(wǎng)格化概念的理解大同小異，筆者經(jīng)過總結，概括出國內(nèi)學者對網(wǎng)格化管理認知較為一致的觀點：網(wǎng)格化管理是一種將管理對象進行單位劃分，并以此作為責任單位工作載體和平臺，實施扁平化精細化多元化和長效化服務管理的一種社會治理方式。

3.2 多領域應用階段

隨著網(wǎng)格化管理在國內(nèi)的研究不斷深入，網(wǎng)格化管理模式在社會治理方面應用更加深入，并在不同領域都有了相關的拓展延伸。近年來，網(wǎng)格化管理的相關研究已經(jīng)不再局限于概念研究，而是向多領域擴展應用，呈現(xiàn)出“百花齊放”的趨勢。

3.2.1 城市網(wǎng)格化管理

城市網(wǎng)格化管理是將城市管理區(qū)進行網(wǎng)格劃分，利用信息技術與網(wǎng)格協(xié)調(diào)機制將各網(wǎng)格內(nèi)的巡警、城管、環(huán)衛(wèi)人員之間的聯(lián)系、協(xié)作等內(nèi)容以制度的形式固定下來，形成新的城市管理體系。

北京東城區(qū)最早運用城市網(wǎng)格化管理，打造了萬米單元網(wǎng)格化管理模式，把城市管理對象作為城市部件管理，運用地理編碼技術，將城市部件按照地理坐標定位在網(wǎng)格上，通過網(wǎng)格化城市信息管理平臺對其進行管理，同時還引入雙軸心的城市管理體制與科學的監(jiān)督體系，以提高管理效率，實現(xiàn)城市管理的信息化、人性化、法制化和透明化。

筆者結合北京東城、湖南永州等地做法，總結了城市網(wǎng)格化管理的三方面內(nèi)容：單元網(wǎng)格管理法、城市部件管理法、兩個軸心的城市管理體制，再造城市管理流程。

王喜等（2007）認為城市網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢在于實現(xiàn)了城市管理部門監(jiān)督與指揮職能的分離，明確各單位的責任，促進城市的粗放式管理向精細化管理的轉變，有利于構建城市管理的長效機制。

3.2.2 消防安全網(wǎng)格化管理

消防安全網(wǎng)格化管理是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎，以街區(qū)為基本單元劃分網(wǎng)格，建立常態(tài)的火災隱患發(fā)現(xiàn)機制和查處機制，形成橫向到邊，縱向到底的消防管理網(wǎng)絡。

安徽省消防隊結合網(wǎng)格化管理機制與數(shù)字信息化技術開發(fā)了一套基于任務驅(qū)動和消息流動的消防安全網(wǎng)格化管理工作體系，以多層次與多級別為運行架構，記錄了任務派發(fā)、實時推送，信息流轉的合理閉環(huán)。

王健林（2014）提出實施消防安全網(wǎng)格化管理有利于提高動態(tài)消防的監(jiān)督能力，增強消防安全的控制力度，減少盲點，實現(xiàn)消防可視化。孫旭莉（2014）也提出消防監(jiān)管工作還存在漏洞，需要進一步加強工作機制建設，通過細化火災管控網(wǎng)格來明確管理人員的責任意識。

3.2.3 食品市場網(wǎng)格化監(jiān)管

針對監(jiān)管對象分散面大，監(jiān)管責任重大、監(jiān)管力量不足等問題，食品市場網(wǎng)格化主要將網(wǎng)格劃分主要分為三個方法：區(qū)域法，工作量法與對象法。鄭周（2009）認為，三大方法在實行過程中應該根據(jù)實際情況進行有選擇性的應用，以提高監(jiān)管的實際效果。

江蘇省儀征市對轄區(qū)內(nèi)的食藥市場進行了網(wǎng)格化監(jiān)管后取得了顯著效果，筆者分析其運行的核心是將指導服務與監(jiān)督相結合，加強協(xié)管員的責任落實與培訓。

3.2.4 其他領域的網(wǎng)格化管理應用

徐紅勤（2009）認為針對目前勞動保障監(jiān)察中企業(yè)用工形式多樣化所導致的侵權行為的復雜性和隱蔽性，網(wǎng)格化大大增加了基層執(zhí)法力量，使執(zhí)法重心下移，延伸了勞動保障監(jiān)察工作網(wǎng)絡，建立了全面聯(lián)動的工作模式與快速有效的反應機制。儲強（2010）以上海盧灣區(qū)為例，闡述了網(wǎng)格化管理在公共場所衛(wèi)生監(jiān)管中已整合多部門管理資源，通過召集多部門對處于復雜環(huán)境中的公共單位進行了會審，取得了較好的整治效果。舟山市首創(chuàng)性地將網(wǎng)格化管理模式結合當?shù)貙嵡檗D變?yōu)楣芾矸漳Ｊ?，通過構建基層聯(lián)系和群眾服務的新體系，增加了問題解決的效率，優(yōu)化了黨在基層的執(zhí)政方式。

3.3 利弊分析階段

網(wǎng)格化管理在實踐運用過程中取得成效的同時也將新的問題凸顯出來，孫柏瑛等針對國內(nèi)學者對網(wǎng)格化管理的價值取向進行了總結，歸納了“優(yōu)勢論”、“折中論”和“批判論”三種主流價值觀。筆者認為，網(wǎng)格化管理在實踐中既表現(xiàn)出了獨特的優(yōu)勢，也遇到了難以解決的瓶頸，應該綜合其兩面性進行分析，故此總結了網(wǎng)格化管理的功能優(yōu)勢與實踐困境。

3.3.1 網(wǎng)格化管理的功能優(yōu)勢

宛天巍（2007）提出網(wǎng)格化管理建立的整個過程是一個優(yōu)化系統(tǒng)內(nèi)部流程，明確部門職責、完善業(yè)務監(jiān)督的過程，并通過這種內(nèi)在化的管理有利于實現(xiàn)“透在”服務。

馬樹顏（2013）從基層維穩(wěn)的角度出發(fā)，認為以信息化、數(shù)字化為特點的網(wǎng)格化管理是基層維穩(wěn)機制創(chuàng)新的重要載體。

楊光飛（2015）從行政主導的角度對比了網(wǎng)格化管理與中國政府傳統(tǒng)的科層治管理方式，他認為網(wǎng)格化管理的核心在于重構一個新的社會管理體系，行政主導下的網(wǎng)格化社會管理借助考評機制將政府目標與民意需求統(tǒng)一在一起，有利于社會目標的實現(xiàn)。

楊宗輝（2017）結合湖北省城鄉(xiāng)一體網(wǎng)格化管理體系建設，總結了網(wǎng)格化管理的三大優(yōu)點：科學精細的管理服務體系、銜接有序的綜合服務管理平臺以及高效的網(wǎng)格管理預防機制。

葉敏（2018）以網(wǎng)格化管理出現(xiàn)的背景為視角，從治理事務的有效分類和集成管理、科層治理體系的權責厘清和分工合作、有效的發(fā)現(xiàn)與處理、技術剛性四個方面具體闡述了網(wǎng)格化管理適應了現(xiàn)代流動社會背景下的公共治理需要。

3.3.2 網(wǎng)格化管理的實踐困境

盡管研究者看到網(wǎng)格化管理精細化、管理下沉、部門聯(lián)動等特征，但是從基層社會治理的角度看，這種自上而下推動、倡導“技術化”的管理工具，帶來了不可預期的強化社會管控、降低社會活力的效果。同時，網(wǎng)格化管理往往出現(xiàn)背離實質(zhì)目標的現(xiàn)象從而導致流于形式，功能退化，反而造成了更加高昂的成本。筆者總結網(wǎng)格化管理的困境難題，概括為體制性困境、功能性困境與技術性困境。

（1）體制性困境。何瑞文（2016）認為網(wǎng)格化管理在原有的政府—街道—社區(qū)三級管理結構上，強化了基層治理的科層化傾向，通過政府的干預，網(wǎng)格化管理變成強勢的一級管理組織，凌駕于社區(qū)管理之上，直接具體的干預社區(qū)工作，沖抵了社區(qū)自治氛圍。

楊宗輝等（2017）提出在縱向關系上，網(wǎng)格化管理依然嵌套在科層制體系中，造成社會管理流程滯漲，在橫向關系上，職能部門缺乏大局意識，忽視條塊關系，難以溝通。

伍玉振（2017）指出網(wǎng)格化管理確立的初衷并沒有基于公民權利的保障和維護，而是關注于基層社會的秩序與穩(wěn)定，有單位制時代政治管控邏輯思維的痕跡；網(wǎng)格內(nèi)部多樣的人員配置構成了結構完整的行政工作體系，違背了當前政府簡政放權、減少管理層級的改革趨向，增加社會治理的隱形難度。

（2）功能性困境。田毅鵬（2012）從政策擴散的角度提出，隨著網(wǎng)格化治理的推行，網(wǎng)格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了，就其功能而言，網(wǎng)格化已經(jīng)被泛化到可以解決任何問題的地步，當一切問題都可以用網(wǎng)格化解決時，勢必形成嚴重的網(wǎng)格依賴癥。

魏源（2013）認為許多地方政府并未把網(wǎng)格化視為新型多元治理，更未將網(wǎng)格中的居民視為平等的社會管理主題，網(wǎng)格化管理偏離了服務性功能，忽視了“民生”這一內(nèi)在價值，沒有激發(fā)城市居民自主管理、資源參加公共事務治理的積極性。

陳春化（2017）提出網(wǎng)格員是體現(xiàn)網(wǎng)格化管理功能的核心實踐者，在網(wǎng)格化管理過程中網(wǎng)格員的專業(yè)性與職業(yè)性尤為重要，但薪酬待遇低，工作壓力大，綜合素質(zhì)參差不齊極大地阻礙了網(wǎng)格化管理功能的實現(xiàn)。

（3）技術性困境。吳勝峰等（2018）提出網(wǎng)格化管理實踐創(chuàng)新中離不開技術支持，但搭建網(wǎng)絡信息平臺、購置新型設備、整合數(shù)字技術等前期投入成本高昂，導致平臺后續(xù)的運轉維護費用捉襟見肘；當前時期信息技術發(fā)展迅速，網(wǎng)格化管理應該有不斷發(fā)展的信息技術的支持，專業(yè)人員的培養(yǎng)與技術的創(chuàng)新成為一大難點。

4 結 語

現(xiàn)有研究對網(wǎng)格化管理的運行模式及其在基層社會治理結構中的深層作用進行了分析，它對人們理解網(wǎng)格化管理的行動機制與傳導過程有所幫助，但同時，這一領域的研究仍存在諸多不足，有待于進行進一步的探討分析。

4.1 缺乏理論基礎

由于網(wǎng)格化管理的研究來源于國內(nèi)實踐，所以多數(shù)學者在研究網(wǎng)格化管理的過程中以個案為基礎，歸納了網(wǎng)格化管理的功效、存在的問題并提出了適當?shù)慕ㄗh等，筆者通過梳理發(fā)現(xiàn)，已有理論研究主要來源于國外的“無縫隙政府”、“社區(qū)信息化”等理論，針對符合我國實情的理論探討鮮有提及，理論的指導研究有待進一步深入。

4.2 政府與多元主體界限不清

在研究網(wǎng)格化管理的成果中，國內(nèi)學者認為未來網(wǎng)格化管理最終應該走向多元共治的道路，但筆者發(fā)現(xiàn)少有對于下一步如何進行治理優(yōu)化進行的探討，論述的廣度與深度不夠，缺乏現(xiàn)實指導意義。在多元治理的領域中，應該明確哪些主體可以被納入“網(wǎng)格”框架，擁有多少的權利與責任，如何引導相關主體發(fā)揮預期的作用以及怎樣確保共治的長效性。

4.3 “泛化”問題嚴重

不少學者指出，網(wǎng)格化管理“泛化”問題嚴重，筆者認為，這是由于網(wǎng)格化管理“應用泛化”所導致的“功能泛化”，并且隨著泛化問題加劇，網(wǎng)格化管理正在出現(xiàn)新的弊端。

網(wǎng)格應用泛化指各地目前暴露出來的“無網(wǎng)格不管理”現(xiàn)象。隨著東城區(qū)在網(wǎng)格化管理上的重大成功，網(wǎng)格化管理在全國范圍內(nèi)擴散，但這種照搬照抄式的應用，最終導致了政策擴散的變異，促使原有的網(wǎng)格功能泛化，增加了管理層級，加大了管理成本，管理程序也更顯僵化。如何在應用網(wǎng)格化管理時做到因地制宜，避免出現(xiàn)變異與僵化，是研究者需要進一步探討的問題。

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