唐 曼

（中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100）

[關(guān)鍵字]職務(wù)職級；并行制度；現(xiàn)實困境；解釋框架

一、職務(wù)職級并行制度的內(nèi)容與運行現(xiàn)狀

（一）職級晉升的具體內(nèi)容

職務(wù)職級并行制度即在公務(wù)員原有的職務(wù)晉升的基礎(chǔ)上增加了職級晉升的通道，將職級與公務(wù)員待遇掛鉤，使得公務(wù)員擁有職務(wù)晉升和職級晉升雙通道。根據(jù)2015年中共中央辦公廳頒布的《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，可以將職級晉升具體劃分為四方面內(nèi)容，分別是職級設(shè)置、晉升條件、晉升辦法以及晉升后的待遇及管理問題。

首先是職級設(shè)置方面。職級晉升一共設(shè)置了五個職級，分別是科員級、副科級、正科級、副處級和正處級，職級設(shè)置的名稱和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名稱是一樣的，即今后所謂的“科級”干部、“處級”干部不再僅僅是指那些有“官位”的領(lǐng)導(dǎo)，也指那些沒有“官位”的普通公務(wù)員。

其次是晉升的條件。職級晉升主要有兩個限制因素，分別是任職年限和級別。具體條件如圖1所示，比如，現(xiàn)任科員職務(wù)的公務(wù)員，其職級晉升至副科級的條件是要在現(xiàn)職已經(jīng)任滿12年且級別在23級以上，依次往上類推。但是要注意的是，任職期間每有一次年度考核為優(yōu)秀等次，年限條件可以縮短半年，如果有一次年度考核是基本稱職，那么任職年限要延長1年。

再次是職級晉升的辦法。職級晉升作為一種新的晉升途徑，同樣應(yīng)該按照嚴(yán)格的程序要求進(jìn)行。公務(wù)員晉升職級，需要經(jīng)過初核、民主測評和考核、公示、報批等環(huán)節(jié)。對達(dá)到規(guī)定任職級年限和級別條件的公務(wù)員，還要考察其德才表現(xiàn)和工作實績，由所在單位或相關(guān)部門進(jìn)行民主測評，對考核合格的再晉升職級。

最后是晉升后的待遇及管理問題。公務(wù)員晉升職級后，享受相應(yīng)職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資待遇。晉升職級后的公務(wù)員“工作崗位不變，仍從事原單位工作”，并且明文規(guī)定“晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。這也就意味著公務(wù)員和參照公務(wù)員管理人員不能按職級晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，即使遇到職務(wù)晉升的機(jī)會，也必須從原來的職務(wù)層次算起。

圖1.職級晉升的條件

（二）職務(wù)職級并行制度的運行狀況

職務(wù)職級并行制度自2014年開始進(jìn)行試點，2015年在全國縣以下單位全面實施，該項制度將原先職務(wù)與職級對應(yīng)的單軌制，分離為職務(wù)與職級兩條并行的上升通道，弱化職務(wù)影響，使職級成為一條獨立的職業(yè)發(fā)展階。通過建設(shè)晉升“雙軌制”，使基層公務(wù)員即使得不到職務(wù)上的提升，也能通過職級的晉升來提高自己的待遇，調(diào)動了廣大基層公務(wù)員的工作積極性。

職務(wù)職級并行制度由最初僅在縣級以下行政機(jī)關(guān)試用，演變到如今開始在全國范圍內(nèi)的省市級以及部分國家機(jī)關(guān)進(jìn)行試點，足以見得該項制度的實施，對廣大基層公務(wù)員的正向激勵起到了積極的作用。許多長期在本職崗位上勤勤懇懇工作的基層公務(wù)員，由于受機(jī)構(gòu)規(guī)格和職位數(shù)量的限制難有晉升機(jī)會，通過職務(wù)與職級并行、職級與待遇掛鉤的制度，他們可以選擇走職級晉升的道路，從而使自己的工資待遇有適當(dāng)提高，能夠更好地立足本職。

二、職務(wù)職級并行制度的現(xiàn)實困境

建立公務(wù)員職務(wù)職級并行制度，形成職務(wù)晉升和職級晉升兩條通道，是對干部人事制度的重要調(diào)整和改革，也是對公務(wù)員制度的改革和完善。職務(wù)職級并行制度的實施固然對基層公務(wù)員起到了一定的激勵作用，但是該項制度在一些地區(qū)的推廣和實施過程中也遭遇到了一些困境，從而導(dǎo)致制度效果大打折扣。

（一）職級存在“隱形”上限，無法徹底打破晉升“天花板”

雖然在職級晉升通道下，每一位基層公務(wù)員都有機(jī)會從一名辦事員晉升到正處級，但是，由于職級晉升所需的年限太長，導(dǎo)致形成一種“隱形”的晉升上限。目前正在實施的基層公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度中職級晉升的年限跨度分別為8年、12年、15年、15年、15年，粗略估計，如果一名本科生畢業(yè)之后進(jìn)入公務(wù)員隊伍，一入職是從科員做起，職級正常晉升到正科級需要27年，但是也只能晉升至此，無法繼續(xù)下去，因為若想繼續(xù)晉升至副處級則還需要15年，根據(jù)公務(wù)員退休制度，年齡已經(jīng)不符合規(guī)定。

雖然按照規(guī)定，只要任職年限中有一次年度考核列為優(yōu)秀等次便可以縮短半年，但是在年度考核中能夠獲得優(yōu)秀等次的基層公務(wù)員人數(shù)只能占到20%左右，更多的人是無法通過縮短年限來使自己更快獲得職級晉升的?；诖?，職務(wù)職級并行制度的制度設(shè)計初衷是為了打破基層公務(wù)員晉升的“天花板”現(xiàn)象，由于晉升年限過長，實質(zhì)上存在著一種“隱形”上限，因此在這一層面上，打破晉升“天花板”現(xiàn)象實際只能是一種“假象”，基層公務(wù)員的發(fā)展空間依然有限。

（二）激勵效用弱化，職級晉升結(jié)果的平均主義

正如斯圖亞特·繆勒所認(rèn)為的，“公共官僚部門是以外部對效率的控制無力和內(nèi)部對激勵無效為特征的”，公共部門中的激勵機(jī)制極易失效。職務(wù)職級并行制度設(shè)計的初衷便是為了激勵基層公務(wù)員的工作熱情，使他們保持對政策的高期望值從而激發(fā)工作活力。雖然職務(wù)職級并行制度在制度設(shè)計之初已經(jīng)考慮到要避免單純地“熬資歷”的情況發(fā)生，設(shè)置了各種考核機(jī)制，也規(guī)定了晉升標(biāo)準(zhǔn)要“依據(jù)其德才表現(xiàn)和工作實績”，但是由于這一晉升標(biāo)準(zhǔn)沒有公布具體的實施細(xì)節(jié)，考核過程也是有很多主觀性比較強(qiáng)可以操作的環(huán)節(jié)，例如，民主測評階段是在一定的人員范圍內(nèi)對晉升公務(wù)員進(jìn)行測評，主觀性比較強(qiáng)，容易受到人情關(guān)系的影響，考核過程中領(lǐng)導(dǎo)的評價作用也起到非常重要的影響，這就使得基層公務(wù)員從心理上傾向于認(rèn)為職級晉升條件考核只是一個走程序的過程。而一旦走向形式化，便會進(jìn)一步強(qiáng)化公務(wù)員的“中庸之道”，互相評價時都是“官官相護(hù)”。

正是由于這種民主測評和年度考核未能真正與職級晉升掛鉤，從實踐上來看不可否認(rèn)的是，基層公務(wù)員普遍認(rèn)為職級晉升還是一個“熬資歷”的過程，因為只要滿了任職時間，除了極特殊的情況之外，考核基本上都會通過的。這就使得公務(wù)員容易陷進(jìn)“干好干壞一個樣”的思維怪圈，并且極易助長基層公務(wù)員隊伍中的“懶惰之風(fēng)”。這種“熬資歷”的心態(tài)便會大大弱化職級晉升的激勵效用。此外，只要基本符合任職年限與級別的公務(wù)員都能得到職級晉升，會導(dǎo)致一種集體漲薪、毫無差別的結(jié)果平均主義，從而降低了基層公務(wù)員的工作積極性。

（三）縣鄉(xiāng)關(guān)系盛行：“跑官”變“跑級”

在職務(wù)職級并行制度中，職級晉升如同職務(wù)晉升一樣，其過程也可能出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決定、暗箱操作等現(xiàn)象，這尤其容易出現(xiàn)在民主測評和考核階段。盡管現(xiàn)在還沒有出臺具體的實施細(xì)節(jié)，但一般各地區(qū)都會按照原來職務(wù)晉升的老路子去走。也就是說，民主測評的范圍依然局限在領(lǐng)導(dǎo)干部之中。不管是一定范圍內(nèi)的民主測評，還是由主要領(lǐng)導(dǎo)決定的考核考察，都是帶有一種主觀思想偏見的，這中間就存在了許多可以“尋租”的空間，這又將導(dǎo)致官場關(guān)系活動盛行，如同職務(wù)晉升過程中的“跑官”“要官”一樣，現(xiàn)在就會演變?yōu)椤芭芗墶薄耙墶?，一般是通過請客、送禮等手段委托別人或者自己直接違反組織程序向在職級晉升中握有決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)或者組織人事部門人員提出要求，謀求職級晉升、待遇提高。而且這種“跑級”現(xiàn)象在縣鄉(xiāng)一級的基層公務(wù)員中會更加嚴(yán)重，因為在中國的政治生態(tài)中，層級越往下，關(guān)系越復(fù)雜，關(guān)系網(wǎng)織的最大并且最密的便是縣鄉(xiāng)一級，在層層的關(guān)系網(wǎng)之中，“拉關(guān)系”“跑關(guān)系”便成為了一種常見的權(quán)力“尋租”現(xiàn)象。

那么這種“跑級”是如何運作的呢？有兩種情況，一種情況是滿足職級晉升條件的基層公務(wù)員，在職級晉升的過程中，他們可能會為了更順利地通過民主測評和考核階段而去拉關(guān)系、跑關(guān)系；另一種情況是不滿足晉升條件的公務(wù)員，會為了使自己獲得職級晉升的條件從而漲級、漲薪而去拼關(guān)系。一個不當(dāng)行為的反復(fù)、大量出現(xiàn),一定是規(guī)范這種行為的制度存在漏洞和隨意行使的空間，而“跑級”現(xiàn)象的發(fā)生亦是如此，如果始終沒有采取科學(xué)嚴(yán)厲的制度措施來制止這種“尋租”行為，在以后的職務(wù)職級并行制度運行的過程中，這種現(xiàn)象會越來越嚴(yán)重，進(jìn)而敗壞公務(wù)員隊伍的風(fēng)氣，損害國家公職人員的形象。

（四）職級過度依附于職務(wù)，難以自成體系

根據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》的規(guī)定，廳局級以下的公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)包括縣處級正職、縣處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職，在日常工作中一般直接將其稱為正處級、副處級、正科級以及副科級。而目前正在實施的職務(wù)職級并行制度中，采取的便是對應(yīng)職務(wù)的等級來設(shè)置職級的等級，雖然此舉可以使職級的定位明晰化，但是也存在一些問題。

一是容易混淆職級與職務(wù)，影響組織的日常運作。由于職級和職務(wù)的名稱是一樣的，在日常的工作中，可能就會出現(xiàn)混淆、分不清的狀況，使得組織的正常運作受到困擾。二是職級容易受限于職務(wù)，難以發(fā)揮自身真正的優(yōu)勢。前已述及，由于年限因素的限制，在職級晉升這條通道中，大多數(shù)人可能只能晉升到正科級，雖然大多數(shù)人認(rèn)為這是非常不合理的設(shè)置，但是如果在縣一級的退休公務(wù)員都是處級干部的話，似乎也是不合理的，因為一個縣政府各個部門的最高職務(wù)才僅僅是正科級，如果僅僅依靠職級便升到副處級或者正處級的話，那么那些通過職務(wù)晉升通道晉升的基層公務(wù)員心理便會有強(qiáng)烈的不公平感，歸根到底，這其實是職級過度依賴于職務(wù)造成的問題。

（五）職級晉升與財政負(fù)擔(dān)之間的張力

對公務(wù)員的激勵既要有目標(biāo)形態(tài)、價值形態(tài)，又要有物質(zhì)形態(tài)。因此，如果想要最大限度發(fā)揮職級晉升對基層公務(wù)員的激勵作用，就必須給那些得到職級晉升的公務(wù)員以薪酬待遇的改善，把晉升之后的工資真正落到實處。如果無法承受這種職級晉升帶來的財政壓力，就會導(dǎo)致工資待遇上漲變成一張空頭支票，這會嚴(yán)重消磨基層公務(wù)員的工作熱情，使他們對這個政策效果的期望值降低，從而打擊了他們?yōu)楂@得職級晉升而努力付出的積極性。

但是職級晉升之后的經(jīng)費來源對于縣級財政來說卻是一筆不小的支出。中國基層公務(wù)員的工資均是由地方財政來負(fù)責(zé)，職級晉升之后上漲的那部分工資同樣由地方財政負(fù)擔(dān)。此前有專家預(yù)測，實行職級晉升之后，基層公務(wù)員的工資將上漲30%左右，假如一名基層公務(wù)員的工資是三千元，如果他通過職級通道獲得了晉升，一個月工資可以上漲九百元，假設(shè)這一個縣一年有五十名基層公務(wù)員獲得了職級晉升，這個縣一年的工資支出就會增加五十四萬，如果是對于一個貧困縣或者財政比較吃緊的縣來說，實行職務(wù)職級并行制度之后，這筆額外增加的支出確實會是一個不小的負(fù)擔(dān)。

三、結(jié)構(gòu)—角色—行動：制度困境的解釋框架

職務(wù)職級并行制度在運行過程中衍生出了諸多困境，為了更好地消解這些困境，進(jìn)一步完善職務(wù)職級并行制度，激活基層公務(wù)員隊伍的工作積極性，需要探究這些困境背后的生成機(jī)理，從而為后續(xù)的制度改進(jìn)提出更有針對性的建議。

阿伯巴克和羅克曼認(rèn)為，“比較行政中存在三個分析單元：結(jié)構(gòu)、角色和行動”。由此引申，本文認(rèn)為職務(wù)職級并行制度現(xiàn)實困境的生成機(jī)理包括如下三個方面：（1）結(jié)構(gòu)：職務(wù)職級并行制度所“嵌入”的制度性環(huán)境；（2）角色：職務(wù)職級并行制度中的內(nèi)圍行動者和外圍行動者；（3）行動：職務(wù)職級并行制度設(shè)計之初的路徑依賴和制度供給的缺失性

（一）結(jié)構(gòu)：職務(wù)職級并行制度嵌入的制度性環(huán)境

制度約束的復(fù)雜組合將帶來各種不同的正式與非正式約束的結(jié)合體。而這些正式與非正式約束的不同組合，又會影響衡量與實施的成本。因此，政府系統(tǒng)內(nèi)部的行為與組織在理念、規(guī)則、方式和方法上均受到整個行政體制甚至更廣泛的社會系統(tǒng)的影響和約束。而正是由于制度的外部環(huán)境會對制度產(chǎn)生關(guān)鍵性的作用，因此，在進(jìn)行制度分析時一定不能把該制度同其他的制度或者一些背景性要素割裂開來。

公務(wù)員制度有非常多的種類，比如分類制度、保障制度、激勵制度、退休制度等，這么多的制度之間其實是存在著一個嵌套關(guān)系的，而正是這種嵌套關(guān)系使得一些制度會被其他制度深深影響。而職務(wù)職級并行制度正是由于嵌入在這樣的制度環(huán)境中，才致使其在運行過程中遭到掣肘，從而不能完全發(fā)揮制度的效力。

1.公務(wù)員分類制度對職務(wù)職級并行制度的“塑形”。

公務(wù)員的分類制度包括職位分類與品味分類兩種，其中職位分類具體規(guī)定了公務(wù)員的職務(wù)序列，而在職務(wù)職級并行制度中職級依靠職務(wù)而設(shè)，即職務(wù)職級并行制度是嵌套在公務(wù)員分類制度中的，在設(shè)置職級晉升通道時依舊無法跳出職位分類的范圍。這是一個職級無法真正獲得獨立性的問題，正是因為職務(wù)職級并行制度嵌套在分類制度之下，所以職級晉升沒有辦法真正地成為另一條與職務(wù)并行的獨立的晉升通道，因此基層公務(wù)員的職級晉升空間依舊狹窄。

2.公務(wù)員退休制度對職務(wù)職級并行制度實施效果的削弱。

按照職務(wù)職級并行制度的規(guī)定，基層公務(wù)員理想的職級晉升狀態(tài)是從一名辦事員晉升至正處級，但是由于晉升條件中年限這一因素的限制，致使基層公務(wù)員在尚未晉升至副處級時便已經(jīng)到達(dá)退休年齡，從而弱化了制度激勵的效用。由此可知，公務(wù)員退休制度對職級晉升的激勵效果起到了一定的削弱作用，如果公務(wù)員退休年齡可以適當(dāng)延長，那么職級晉升的吸引力和激勵作用將會有所增強(qiáng)，職務(wù)職級并行制度的實施也會更加順利。

上述制度因素對職務(wù)職級并行制度產(chǎn)生了一定的制約：職級掛靠在職務(wù)上，導(dǎo)致職級獨立性不夠，難以成為一條真正與職務(wù)晉升平行的通道；而職級晉升受到年限和公務(wù)員退休制度規(guī)定的共同制約，使得基層公務(wù)員的職級晉升無法到達(dá)理想狀態(tài)，職務(wù)職級并行制度的實施效用遭到了削減。

（二）角色：職務(wù)職級并行制度中的內(nèi)圍行動者和外圍行動者

一項政策或制度的實施會深深受到行動者的影響，職務(wù)職級并行制度亦是如此。影響到職務(wù)職級并行制度實施的行動者包括兩類，一類是內(nèi)圍行動者，即職務(wù)職級并行制度的作用對象——基層公務(wù)員；另一類是外圍行動者，即基層公務(wù)員隊伍之外的民眾。

1.內(nèi)圍行動者：基層公務(wù)員隊伍的中庸主義思想與個人能力不足。

在傳統(tǒng)的“和為貴”思想的影響下，有不少地方政府和相關(guān)部門在年度考核中存在著“你好、我好、大家好”的平均主義現(xiàn)象，因為考核參與者不愿負(fù)擔(dān)責(zé)任，不愿在機(jī)關(guān)內(nèi)部“得罪人”，對考核只偏重程序而不要求實際效果，更有甚者，把考核當(dāng)作是一種負(fù)擔(dān)、一種浪費時間的流程性“任務(wù)”。對于優(yōu)秀等次的確定，實行“輪流坐莊”，即一個考核范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)公務(wù)員都愿意從某一名同事開始輪流被確定為優(yōu)秀等級，而不考慮其真實的工作效率和工作表現(xiàn)。

此外，基層公務(wù)員工作能力不足也制約著職務(wù)職級并行制度激勵效用的有效發(fā)揮。作為一名基層公務(wù)員，應(yīng)該具備各方面的綜合能力，但是在縣鄉(xiāng)級公務(wù)員隊伍中，有部分公務(wù)員存在工作效率低、學(xué)習(xí)能力差或是欠缺與人溝通協(xié)調(diào)能力的問題，不能很好的解決工作中遇到的各種問題，導(dǎo)致其無法取得相應(yīng)的成績，從而在職級晉升中無法得到提拔，這同樣與基層公務(wù)員隊伍缺乏科學(xué)合理的培訓(xùn)有關(guān)。

2.外圍行動者：民眾對公務(wù)員漲工資的“污名化”。

污名化，即將某一群體的偏向負(fù)面的特征進(jìn)行刻板印象化，并由此掩蓋了該群體的其他特征。

公務(wù)員漲工資這一現(xiàn)象已經(jīng)被貼上了一種負(fù)面的標(biāo)簽，遭到了民眾不公正的對待?；谶@樣的社會輿論氛圍，國家在制定涉及到公務(wù)員漲薪的制度時，會比較拘謹(jǐn)，甚至說更偏保守一些。這也就導(dǎo)致職務(wù)職級并行制度對基層公務(wù)員的激勵效用遭到了弱化，基層公務(wù)員的工作積極性無法得到有效提高。

基層公務(wù)員隊伍的自身因素與外界對公務(wù)員漲工資的輿論的雙重影響，一方面制約著職務(wù)職級并行制度激勵作用的發(fā)揮，另一方面也使得制度制定之時為了顧慮到社會大多數(shù)民眾的輿論傾向，漲薪幅度和力度比較保守，削減了職級晉升對基層公務(wù)員的吸引力。

（三）行動：制度設(shè)計的路徑依賴與制度供給的缺失

職務(wù)職級并行制度運行過程中衍生的現(xiàn)實困境，一方面源于制度設(shè)計之初的路徑依賴，這種路徑依賴導(dǎo)致制度變遷過程中無法實現(xiàn)真正的革新；另一方面源于職務(wù)職級并行制度的配套制度的缺失，制度供給不足，致使運行過程遭遇困境。

1.制度設(shè)計中的路徑依賴。

路徑依賴是指人類社會中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷均具有類似于物理學(xué)中的慣性，即一旦進(jìn)入某一路徑，就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。而設(shè)計職務(wù)職級并行制度時，依舊沿襲了傳統(tǒng)的公務(wù)員工資制度的設(shè)計路徑，將職級掛靠在職務(wù)上，沒有真正實現(xiàn)職級的獨立性。究其原因，制度變遷的過程中之所以會存在路徑依賴現(xiàn)象，是因為一項制度在創(chuàng)設(shè)之初是要耗費巨大的成本的，即公務(wù)員工資制度的設(shè)計之初投入了諸多各類成本。而正是因為在一開始的時候投入了諸多成本，才導(dǎo)致在后續(xù)的制度變遷或者制度改革的過程中，設(shè)計者會一直沿著最初的路徑，只是在原來的制度基礎(chǔ)上進(jìn)行一些小修小補(bǔ)之類的工作，無法真正地脫離最初的原始制度而進(jìn)行真正意義上的一種制度改革和創(chuàng)新。

2.制度供給不足，配套機(jī)制缺位。

一項制度的實施往往伴隨著諸多的配套制度，因為它需要其他制度對其進(jìn)行輔助作用，以幫助制度順利實施。而職務(wù)職級并行制度的順利實施同樣也需要相關(guān)配套制度的保障，比如考核機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、競爭機(jī)制和淘汰機(jī)制。其中，前兩項制度可以用來保障整個職務(wù)職級并行制度運行的程序規(guī)范性和公正性，而競爭機(jī)制、淘汰機(jī)制則可以激發(fā)基層公務(wù)員的積極性，調(diào)動他們的工作熱情，從而強(qiáng)化職務(wù)職級并行制度的激勵效果。但是現(xiàn)實情況是，目前仍然存在著監(jiān)督、競爭、淘汰機(jī)制缺位現(xiàn)象，而考核機(jī)制前已述及，由于該項機(jī)制的主觀性非常強(qiáng)，存在很多可以人為操作的空間，基本上形同虛設(shè)。正是由于這些相關(guān)的配套制度供給不足，致使職務(wù)職級并行制度難以真正地發(fā)揮其應(yīng)有的效力。

由于制度設(shè)計者在職務(wù)職級并行制度設(shè)計之時沒有擺脫傳統(tǒng)的公務(wù)員工資制度的設(shè)計路徑，依舊保持了職級與職務(wù)之間的緊密聯(lián)系，導(dǎo)致制度難以實現(xiàn)真正的革新。此外，由于職務(wù)職級并行制度的相關(guān)配套機(jī)制尚未建立或完善，無法保證職務(wù)職級并行制度順利運行，致使制度難以發(fā)揮其應(yīng)有的效力，對基層公務(wù)員的激勵效用也無法有效實現(xiàn)。

本文通過建構(gòu)“結(jié)構(gòu)—角色—行動”這一解釋框架，將職務(wù)職級并行制度在運行過程中遭遇的現(xiàn)實困境進(jìn)行了深層機(jī)理挖掘，發(fā)現(xiàn)職務(wù)職級并行制度實際上是嵌套在公務(wù)員分類制度下的一種公務(wù)員晉升制度，其之所以難以擺脫現(xiàn)實困境，是因為制度設(shè)計中存在著路徑依賴、制度供給不足問題，基層公務(wù)員隊伍中庸主義以及能力不足導(dǎo)致激勵效用難以發(fā)揮，同時，公務(wù)員漲工資這一現(xiàn)象遭到了“污名化”對待，因而公務(wù)員漲薪力度和幅度較為保守，難以真正激發(fā)基層公務(wù)員工作積極性。

四、思考與結(jié)論

基層公務(wù)員是我們國家最接近群眾的公權(quán)力行使者，他們深刻影響著基層治理的現(xiàn)狀和未來，而基層公務(wù)員的晉升和待遇問題也一直是被廣泛關(guān)注的議題。職務(wù)職級并行制度雖然為廣大的基層公務(wù)員提供了另一條晉升通道，但是其在現(xiàn)實運行過程中也衍生出了一些困境，盡管這些困境具有不可避免性，但是通過進(jìn)一步深入思考以推進(jìn)局部性的改進(jìn)方式，對于有效推進(jìn)職務(wù)職級并行制度的實施、使該制度能夠更好地發(fā)揮其效力仍存在裨益?？梢詮囊韵聨追矫嬷郑?/p>

一是規(guī)范考核程序，透明化管理。包括加強(qiáng)平時的定期考核，增加其所占比重。對于公務(wù)員的考核，不應(yīng)該只有年度考核，更應(yīng)該注重平時的定期考核，同時一定要細(xì)化考核內(nèi)容，量化考核標(biāo)準(zhǔn)，爭取在最大程度上降低考核過程的主觀性。此外，要對公務(wù)員的職級晉升過程進(jìn)行透明化管理，包括晉升職級的公務(wù)員的考核過程、薪資漲幅等內(nèi)容，這樣不僅是對公務(wù)員隊伍中其他公務(wù)員的負(fù)責(zé)之舉，也是對作為納稅人的人民群眾的負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)。

二是建立職級晉升競爭機(jī)制。可以通過設(shè)置一定比例的職級晉升而建立這種競爭機(jī)制?；鶎庸珓?wù)員的職級晉升不能“一鍋端”，因為職務(wù)職級并行制度的設(shè)立是為了有效激勵廣大的縣鄉(xiāng)級公務(wù)員，如果達(dá)不到有效激勵的目的，那就相當(dāng)于職務(wù)職級并行制度在執(zhí)行上發(fā)生了偏差。所以需要設(shè)立一種競爭機(jī)制，來激起基層公務(wù)員的工作積極性，同時保證制度的有效執(zhí)行。

三是建立職級晉升淘汰機(jī)制，具體包含三方面內(nèi)容：第一，是嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的明文規(guī)定的職務(wù)退出制度，因為前文已經(jīng)闡述過職級的設(shè)計在一定程度上是依賴于職務(wù)的。而剛已述及職級晉升的過程需要具有一定的競爭性，保持適當(dāng)?shù)臅x升比例，這就意味著“適者生存”，那些不合適在一定職級上的人自然就需要退出。而既然“職級從屬于職務(wù)”，如果職務(wù)也不存在了，職級自然也就退出了。第二，要建立職級晉升問責(zé)制，這種問責(zé)既包括對那些“用人不當(dāng)”的部門負(fù)責(zé)人的問責(zé)，也包括對晉升職級之后違反了職責(zé)規(guī)定的基層公務(wù)員的問責(zé)。第三，要及時調(diào)整不稱職的公務(wù)員，對那些不能勝任崗位職責(zé)的人，要采取措施及時調(diào)整，將其調(diào)離崗位或者降低職務(wù)。

四是設(shè)立協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，這一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要是要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)好職級與職務(wù)的關(guān)系，因為實行職務(wù)職級并行制度之后，在一個單位中可能會出現(xiàn)晉升后公務(wù)員的職級會比領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)要高，也就是說，作為單位領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員，其職務(wù)還不如非領(lǐng)導(dǎo)下屬的職級高，拿的工資也不如該下屬高，這違反了管理學(xué)科中最基本的科學(xué)管理原則，在單位內(nèi)部也會激發(fā)工作矛盾和公務(wù)員心理上的反差，因此需要有機(jī)構(gòu)能夠科學(xué)地安排與調(diào)配職級晉升后公務(wù)員的工作崗位，使各個機(jī)關(guān)單位能夠符合一貫的科層管理結(jié)構(gòu)，不會有損于機(jī)構(gòu)的整體工作效率。

本文在梳理職務(wù)職級并行制度的運行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對該制度在實施過程中遭遇的現(xiàn)實困境進(jìn)行了深入挖掘，并通過建立一個解釋框架來探究制度困境背后的深層原因，力圖為后續(xù)的研究提供一定基礎(chǔ)，而如何進(jìn)一步改進(jìn)和完善公務(wù)員職務(wù)職級并行制度，真正破解其運行過程中的困境，仍舊需要學(xué)者們做進(jìn)一步深入研究和思考。●