王芳 金益星

摘 要：項(xiàng)目全過(guò)程造價(jià)管理過(guò)程中決策是投資成敗的關(guān)鍵，設(shè)計(jì)師控制項(xiàng)目壽命周期成本的重要環(huán)節(jié)，招投標(biāo)階段是制造管理目標(biāo)順利實(shí)施的前提，施工階段是建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)管理重要的實(shí)施階段，竣工運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段是建設(shè)造價(jià)管理是否優(yōu)質(zhì)的最終體現(xiàn)。該文主要分析了PPP模式運(yùn)作對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，并對(duì)PPP模式公路建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程造價(jià)管理加以詳細(xì)論述，希望使項(xiàng)目的造價(jià)管理工作更完善、更科學(xué)、更全面、更高效。

關(guān)鍵詞：公路工程；PPP模式；工程造價(jià)管理

中圖分類號(hào)：TU723 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

自2014年以來(lái)國(guó)家和各部委相繼出臺(tái)了有關(guān)鼓勵(lì)和允許社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的政策，越來(lái)越多的公路建設(shè)項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP），以便進(jìn)一步提高公共產(chǎn)品質(zhì)量與效率。

工程項(xiàng)目全過(guò)程造價(jià)管理是指公路水運(yùn)工程建設(shè)項(xiàng)目從籌建到竣工驗(yàn)收交付使用所需全部費(fèi)用的確定與控制，包括決策階段（投資估算）、設(shè)計(jì)階段（設(shè)計(jì)概算（含修正概算）、施工圖預(yù)算）、招投標(biāo)階段（最高投標(biāo)限價(jià)或者標(biāo)底）、施工階段（合同價(jià)、計(jì)量支付、變更費(fèi)用、價(jià)格調(diào)整、費(fèi)用索賠）、竣工決算階段、運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段（運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)）等費(fèi)用的確定與控制以及與工程造價(jià)管理有關(guān)的活動(dòng)。

1 PPP模式運(yùn)作對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)

在公路建設(shè)項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式引入新的資金和機(jī)制，有利于解決政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資、建設(shè)、管理中所面臨的多方面問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下方面。

1.1 平滑政府財(cái)政支出

隨著交通流量的不斷發(fā)展，民眾對(duì)公路網(wǎng)的需求日益劇增，導(dǎo)致政府部門在公共基礎(chǔ)設(shè)施上的財(cái)政問(wèn)題捉襟見(jiàn)肘，通過(guò)引入社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，政府方的付費(fèi)可以從建設(shè)期延后到運(yùn)營(yíng)期，并且是在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)分期支付，從付費(fèi)時(shí)間每年付費(fèi)強(qiáng)度上，大大緩解了政府財(cái)政支出壓力，更是有利于加快項(xiàng)目建設(shè)。

1.2 優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配并降低全壽命周期成本

公路建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式引入集資本運(yùn)作、施工建設(shè)、公路養(yǎng)護(hù)等專業(yè)能力于一體的社會(huì)資本，進(jìn)行融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，按照PPP的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，將各階段識(shí)別的主要風(fēng)險(xiǎn)分配給更有控制力的專業(yè)化的社會(huì)資本，將促進(jìn)社會(huì)資本有足夠動(dòng)力，統(tǒng)籌考慮公路的建設(shè)質(zhì)量和后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，在保證建設(shè)產(chǎn)品、公共服務(wù)和公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的前提下，切實(shí)降低項(xiàng)目全生命周期的成本，降低政府財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)，提高自身收益水平。

1.3 有利于轉(zhuǎn)變政府職能

PPP模式要求政府在與社會(huì)資本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市場(chǎng)原則和契約精神，切實(shí)履行義務(wù)、承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面在加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃、篩選和評(píng)估的同時(shí)，通過(guò)建立和落實(shí)績(jī)效考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)管，切實(shí)保證建設(shè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量得到改善，達(dá)到物有所值。

1.4 有利于提高建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量與效率

PPP項(xiàng)目中優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本的參與，相較傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主能夠提供更專業(yè)的服務(wù)質(zhì)量、更高的管理水平與理念、更高水準(zhǔn)技術(shù)人員以及相對(duì)更先進(jìn)的技術(shù)水平與設(shè)備，避免資源浪費(fèi)，促進(jìn)公路建設(shè)項(xiàng)目更加系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化地完成建設(shè)任務(wù)。

2 PPP模式公路建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程造價(jià)管理

2.1 PPP項(xiàng)目識(shí)別決策階段

PPP項(xiàng)目識(shí)別投資決策階段中相較于傳統(tǒng)公路建設(shè)項(xiàng)目模式，在常規(guī)編制項(xiàng)目建議書、工程可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件過(guò)程中做好估算及概算造價(jià)控制的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門會(huì)同行業(yè)主管部門開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)（Value for Money，簡(jiǎn)稱VFM）和財(cái)政承受能力論證工作，對(duì)項(xiàng)目的效益、融資成本、風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)營(yíng)效率等把控，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目識(shí)別決策階段的工程造價(jià)管理，使項(xiàng)目投資估算、概算更加準(zhǔn)確，保證了政府方與社會(huì)資本方的權(quán)益，也使公路建設(shè)項(xiàng)目獲得更大的建設(shè)效益。

2.2 PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

PPP項(xiàng)目在通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證后，政府部門組織編制的實(shí)施方案對(duì)PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)、項(xiàng)目公司股權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購(gòu)方式等合同造價(jià)管理方式更細(xì)化、更市場(chǎng)化、更符合相關(guān)國(guó)家宏觀調(diào)控需求、契合政府方與社會(huì)資本雙方管理及收益。

2.3 PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段

PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段相較傳統(tǒng)的建設(shè)模式對(duì)初設(shè)與施工圖設(shè)計(jì)文件的要求更嚴(yán)，一般采取成本前置管理和加大設(shè)計(jì)優(yōu)化力度的方法，對(duì)項(xiàng)目總投資進(jìn)行限定，要求設(shè)計(jì)單位提供符合國(guó)家規(guī)定的勘察設(shè)計(jì)深度要求和勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量的設(shè)計(jì)文件，中和分析項(xiàng)目建設(shè)條件，結(jié)合項(xiàng)目使用功能，注重設(shè)計(jì)方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較，充分考慮工程質(zhì)量、施工安全和運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)需要，科學(xué)確定設(shè)計(jì)方案，合理計(jì)算工程造價(jià)。

2.4 PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段

PPP項(xiàng)目相較于傳統(tǒng)的公路建設(shè)項(xiàng)目在施工招投標(biāo)階段主要差別在于招標(biāo)范圍不同，傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目中標(biāo)單位即承包方主要承擔(dān)項(xiàng)目施工責(zé)任，而PPP項(xiàng)目中標(biāo)單位即社會(huì)資本方除承擔(dān)施工責(zé)任外還肩負(fù)業(yè)主責(zé)任，因此在簽訂合同時(shí)PPP項(xiàng)目是在簽訂《PPP項(xiàng)目投資合同》后，有社會(huì)資本方再與施工承包方簽訂《施工總承包合同》。目前建設(shè)項(xiàng)目合同中主要有總價(jià)合同、單價(jià)合同和成本價(jià)酬金合同3種，其中總價(jià)合同最適合PPP項(xiàng)目，由于政府可以估算工程的總體造價(jià)，從而控制工程成本。

2.5 PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段

2.5.1 施工階段

PPP項(xiàng)目相較傳統(tǒng)公路建設(shè)模式，由傳統(tǒng)的政府全權(quán)承擔(dān)轉(zhuǎn)化為政府和社會(huì)資本共同參股組建項(xiàng)目公司，將融資壓力按照參股比例合理分配給社會(huì)資本承擔(dān)，雖然社會(huì)資本承擔(dān)了項(xiàng)目的部分盈虧風(fēng)險(xiǎn)，但是因政府方也有參股，使項(xiàng)目大大降低了融資風(fēng)險(xiǎn)，并降低融資成本。PPP模式下的公路建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)管理相較傳統(tǒng)建設(shè)模式管理因受政府政策、融資環(huán)境變化等影響表現(xiàn)得更市場(chǎng)化、更動(dòng)態(tài)化，進(jìn)而也對(duì)造價(jià)管理人員的技術(shù)要求更高，促使社會(huì)資本方能夠更好地安排專業(yè)性技術(shù)人才參與造價(jià)管理工作，保證項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。

在施工階段影響造價(jià)的主要因數(shù)是工程設(shè)計(jì)變更、政府調(diào)整規(guī)劃、補(bǔ)貼不到位、政府承諾不能履行、市場(chǎng)融資環(huán)境變化等，因此一方面需要造價(jià)管理人員對(duì)行業(yè)頒布的設(shè)計(jì)變更管理辦法能夠深刻理解、合理合法地進(jìn)行變更程序辦理；另一方面則需要政府重視并履行承諾，嚴(yán)格按照市場(chǎng)規(guī)律辦事，規(guī)劃調(diào)整公開(kāi)透明，按照PPP項(xiàng)目合同的約定履行義務(wù)，保證社會(huì)資本利益不受損。

2.5.2 運(yùn)營(yíng)結(jié)算階段

因PPP模式項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)結(jié)算目前實(shí)例相對(duì)較少，仍處于摸索階段，沒(méi)有完善針對(duì)性的規(guī)范政策，且傳統(tǒng)公路建設(shè)模式在運(yùn)營(yíng)結(jié)算階段也仍存在各式各樣的問(wèn)題導(dǎo)致工程結(jié)算數(shù)據(jù)不能得到各方認(rèn)可，延誤項(xiàng)目結(jié)算進(jìn)度，現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目采用第三方評(píng)估及績(jī)效考核與政府付費(fèi)掛鉤，確保項(xiàng)目公司的營(yíng)運(yùn)收益及運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量。

2.6 移交階段

PPP明顯運(yùn)營(yíng)期滿后委托獨(dú)立的注冊(cè)會(huì)計(jì)事務(wù)所對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查并提交報(bào)告，明確政府和社會(huì)資本移交費(fèi)用和支出，對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用產(chǎn)生更細(xì)致的可供研究數(shù)據(jù)。

3 結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目的全過(guò)程造價(jià)管理相較傳統(tǒng)模式延續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)，貫穿項(xiàng)目自立項(xiàng)開(kāi)始至運(yùn)營(yíng)移交竣工決算后，過(guò)程中參與眾多有政府部門、相關(guān)項(xiàng)目主管單位、股東、債權(quán)人、設(shè)計(jì)方、建設(shè)方、監(jiān)理方、審計(jì)、運(yùn)營(yíng)方、保險(xiǎn)公司等共同配合，協(xié)作完成各自領(lǐng)域造價(jià)管理工作，保證項(xiàng)目的造價(jià)管理工作更完善、更科學(xué)、更全面、更高效。

參考文獻(xiàn)

[1]種法磊.PPP模式下的公路工程全過(guò)程造價(jià)管理[J].交通世界，2018（34）：158-159.

[2]中華人民共和國(guó)財(cái)政部.關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知[S].財(cái)金[2014]113號(hào).

[3]中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部.公路工程造價(jià)管理暫行辦法[S].2016年第67號(hào).