●楊志安 邱國慶 郭 矜

一、問題的提出

全面預(yù)算績效不僅僅能夠提高資金配置效率，是加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度必然的運(yùn)行目標(biāo)，也是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。盡管現(xiàn)代預(yù)算制度正在逐步完善，但要想全面實(shí)施預(yù)算績效管理仍有一定改善空間。近年來，黨中央始終高度重視預(yù)算績效管理工作，多次重大會(huì)議連續(xù)強(qiáng)調(diào)要全面實(shí)施預(yù)算績效。黨的十九大報(bào)告作出重要戰(zhàn)略部署——“全面實(shí)施績效管理”。在此背景下，從中央到地方、上級到下級都在積極謀劃全面實(shí)施預(yù)算績效管理的“藍(lán)圖”。無疑，全面實(shí)施預(yù)算績效是未來我國政府預(yù)算改革的主旋律，某種程度上是對加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度的一種戰(zhàn)略性指引，當(dāng)前迫切需要解決全面實(shí)施預(yù)算績效與現(xiàn)代預(yù)算制度結(jié)構(gòu)有效銜接的理論命題。為此，必須系統(tǒng)研究全面預(yù)算績效的基本現(xiàn)狀，并借鑒國外預(yù)算績效的經(jīng)驗(yàn)特征，為新時(shí)期加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度提供重要理論支撐。

國內(nèi)政府預(yù)算績效相關(guān)研究頗為豐富，整體上呈現(xiàn)“一量三質(zhì)”，由量到質(zhì)、由淺入深的研究范式。“一量三質(zhì)”中的“量”指的是預(yù)算績效的定量研究范式。如徐莉萍等（2012）以政府預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，運(yùn)用問卷調(diào)查的方式對政府生態(tài)預(yù)算績效進(jìn)行定量分析；尚曉賀等（2015）通過建立預(yù)算績效指標(biāo)體系，運(yùn)用因子分析方法對1992-2012年我國政府預(yù)算績效進(jìn)行評估。

“一量三質(zhì)”中的“第一質(zhì)”指的是預(yù)算績效國際經(jīng)驗(yàn)及啟示的研究范式。如鄒靖等（2015）借鑒美國預(yù)算績效的管理經(jīng)驗(yàn)、于源（2015）依據(jù)先行國家政府績效預(yù)算的理念、制度、模式的角度、丁麗蕓（2017）從新西蘭預(yù)算績效改革歷程的視角、辛兵海等（2015）從民間社會(huì)組織參與的視角；以及孫琳等（2016）從英國和俄羅斯中期預(yù)算和績效預(yù)算的角度分別提出相應(yīng)的對策建議。

“一量三質(zhì)”中的“第二質(zhì)”指預(yù)算績效現(xiàn)狀—問題—對策的研究范式。如白景明（2016）從政府規(guī)劃的角度、岳洪江等（2015）從提升預(yù)算績效質(zhì)量的視角、馬蔡琛等（2014）基于規(guī)范專家評價(jià)行為的視角、何文盛等（2018）從國家治理能力現(xiàn)代化的角度、蔣悟真等（2017）從善治的視角、程瑜（2014）從激勵(lì)和約束兩個(gè)方面，以及吳俊培等從預(yù)算效率激勵(lì)機(jī)制的角度為全面實(shí)施預(yù)算績效提供理論支持。

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是新時(shí)代加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的新階段、新要求、新戰(zhàn)略。“一量三質(zhì)”中的“第三質(zhì)”指全面實(shí)施預(yù)算績效的路徑找尋?！吨袊姓芾怼吩?018年4期對全面實(shí)施預(yù)算績效管理的相關(guān)問題進(jìn)行了專題研究①。比較具有代表性觀點(diǎn)有：其一，王彩澤（2018）認(rèn)為集程序規(guī)范化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、決策科學(xué)化于一體的預(yù)算績效體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向，是新時(shí)代全面實(shí)施績效管理改革的路徑。其二，馬國賢等（2018）從財(cái)政改革、行政改革、政府治理三方面解析了全面績效管理改革意義，并從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、評價(jià)機(jī)構(gòu)、指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)四個(gè)方面進(jìn)行了路徑和方法研究。其三，盧揚(yáng)帆等（2018）認(rèn)為全面實(shí)施績效管理的內(nèi)在要求是厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，倡導(dǎo)“人大主導(dǎo)、政府部門協(xié)同、第三方實(shí)施”的新型實(shí)踐模式。其四；鄭方輝等（2018）提出財(cái)政政策績效評價(jià)可成為全面實(shí)施績效管理的突破口，并認(rèn)為建立現(xiàn)代民主預(yù)算制度需要基于政府績效評價(jià)的價(jià)值導(dǎo)向與工具理性，包括政策需求的全過程，追求政策的公平性與回應(yīng)性，強(qiáng)化“以人民為中心”的政策產(chǎn)出和效果。

另外，《中國行政管理》在2018年11期邀請專家學(xué)者對 《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》進(jìn)行深度的政策解讀。從戰(zhàn)略定位、背景闡釋、政府治理變革、“三全”關(guān)系、責(zé)任政府建設(shè)的方面對《意見》進(jìn)行政策解讀和學(xué)理闡釋?！敦?cái)政監(jiān)督》在2018年19期和21期亦分別從不同角度專題探討全面實(shí)施預(yù)算績效管理的路徑②。

綜上所述，國內(nèi)預(yù)算績效管理的相關(guān)研究逐漸形成了比較規(guī)范的研究范式和理論體系，重點(diǎn)聚焦于探索預(yù)算績效管理的路徑。上述文獻(xiàn)從現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)、邏輯路徑、側(cè)重點(diǎn)、國外比較等多個(gè)角度對預(yù)算績效管理進(jìn)行了廣泛而深入探討，有一定借鑒意義。本文則從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，重點(diǎn)考察現(xiàn)階段我國預(yù)算績效的基本特征，在探討國外新預(yù)算績效經(jīng)驗(yàn)特征的基礎(chǔ)上，最后提出全面實(shí)施預(yù)算績效的實(shí)現(xiàn)路徑。

二、預(yù)算績效的實(shí)踐考察

預(yù)算績效歷經(jīng)十多年探索和嘗試，從中央到地方各級政府在預(yù)算績效管理方面進(jìn)行積極有益的探索，預(yù)算績效逐步由財(cái)政支出績效評價(jià)改革試點(diǎn)走向全面實(shí)施預(yù)算績效的建設(shè)階段。一般公共預(yù)算績效已經(jīng)初步建立了相對規(guī)范的項(xiàng)目支出為主的預(yù)算績效管理體系，也正在不斷地完善、延伸與擴(kuò)展。雖然我國預(yù)算績效起步晚，但總體上呈現(xiàn)“效果好”、“效率高”、“力度大”的發(fā)展趨勢，具體表現(xiàn)為以下三方面特征：

第一，預(yù)算績效由分散走向協(xié)同。其一，一般公共預(yù)算績效初步實(shí)現(xiàn)了績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、績效責(zé)任等有效銜接與協(xié)同，杜絕了預(yù)算績效安排“各自為戰(zhàn)”、相關(guān)規(guī)定之間并不關(guān)聯(lián)、自成體系、缺乏銜接和協(xié)同的困境，逐步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績效從分散治理到協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。近年來，財(cái)政部著力加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)的管理，注重預(yù)算績效運(yùn)行過程的監(jiān)控，注重完善預(yù)算績效評價(jià)體系，以及強(qiáng)化預(yù)算績效責(zé)任約束。同時(shí)，預(yù)算績效管理規(guī)定也要完全適應(yīng)加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的現(xiàn)實(shí)要求，促使預(yù)算績效每一個(gè)環(huán)節(jié)都能夠有效銜接，防范陷入預(yù)算績效分散治理和治理安排重復(fù)的困境。其二，預(yù)算績效主體從分散走向整合，預(yù)算績效逐步建立起“人大主導(dǎo)、政府參與、第三方執(zhí)行”的預(yù)算績效管理模式，預(yù)算績效利益相關(guān)者可以有效地銜接和協(xié)同，進(jìn)一步明確預(yù)算績效目標(biāo)、監(jiān)控、評價(jià)、責(zé)任的主體，確保預(yù)算績效管理落到實(shí)處。其三，預(yù)算績效已經(jīng)鏈接到預(yù)算管理全過程中。全面實(shí)施預(yù)算績效作為加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，成為推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措，說明國家治理體系、現(xiàn)代財(cái)政制度正在整合和吸納預(yù)算績效管理體系，從中央到地方“自上而下”共同編織全面實(shí)施預(yù)算績效管理體系。

第二，預(yù)算績效由模糊走向精準(zhǔn)。其一，預(yù)算績效目標(biāo)從模糊走向精準(zhǔn)?，F(xiàn)階段中央層級部門一般公共預(yù)算項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了績效目標(biāo)全覆蓋，一級預(yù)算科目實(shí)現(xiàn)了技術(shù)專家會(huì)診和部門充分論證，預(yù)算績效目標(biāo)的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性進(jìn)一步提高。針對重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)施執(zhí)行監(jiān)控，確保預(yù)算績效目標(biāo)的精準(zhǔn)實(shí)施，保障財(cái)政預(yù)算資金的最優(yōu)配置。近年來，財(cái)政部針對中央和地方的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目也實(shí)施績效目標(biāo)管理，2018年財(cái)政部將績效目標(biāo)管理進(jìn)一步延伸到中央層面的政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，這說明我國預(yù)算績效目標(biāo)已經(jīng)從模糊走向精準(zhǔn)，預(yù)算績效約束效力進(jìn)一步強(qiáng)化。其二，預(yù)算績效評價(jià)體系由模糊走向精準(zhǔn)。目前，各級政府、部門、單位所有項(xiàng)目都實(shí)行了預(yù)算績效自評和重點(diǎn)績效評價(jià)相結(jié)合機(jī)制，財(cái)政部對績效評價(jià)體系作出清晰和明確的界定，但所有預(yù)算項(xiàng)目必須進(jìn)行績效自評，并規(guī)定預(yù)算績效自評要有理有據(jù)。其三，預(yù)算績效責(zé)任從模糊走向精準(zhǔn)。中央本級一級預(yù)算項(xiàng)目和轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了隨同預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)，實(shí)現(xiàn)了績效與預(yù)算的精準(zhǔn)銜接，二者具有同等的約束力，進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)算績效責(zé)任效力。

第三，預(yù)算績效從被動(dòng)走向主動(dòng)。各級政府、部門、單位已經(jīng)從被動(dòng)接受走向主動(dòng)實(shí)施預(yù)算績效。在制度建設(shè)方面，黨中央不斷強(qiáng)化預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計(jì)，財(cái)政部也建立了預(yù)算項(xiàng)目中期檢查制度、重點(diǎn)項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)控制度、預(yù)算項(xiàng)目績效自我評價(jià)制度。在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方面，有針對性開展了預(yù)算績效管理專題活動(dòng)，重點(diǎn)項(xiàng)目簽訂預(yù)算績效目標(biāo)協(xié)議，促使各級政府預(yù)算績效目標(biāo)、監(jiān)控、評價(jià)、責(zé)任可以有序開展，某種程度上能夠促進(jìn)預(yù)算績效意識的增強(qiáng)，從根本上改變了各級政府、部門、單位被動(dòng)接受到主動(dòng)執(zhí)行預(yù)算績效的困境，有利于加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。另外，預(yù)算績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用也主動(dòng)向人大報(bào)告公開，主動(dòng)接受民眾預(yù)算績效監(jiān)督。同時(shí)，各省級政府也積極嘗試績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，如年終考核、績效工資、預(yù)算分配等。未來全面實(shí)施預(yù)算績效將繼續(xù)在“現(xiàn)代財(cái)政制度”理念和“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代”內(nèi)在要求下進(jìn)行漸進(jìn)式改革，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績效安排的精細(xì)化，層層壓實(shí)了預(yù)算績效責(zé)任，進(jìn)一步體現(xiàn)了在全面實(shí)施預(yù)算績效中的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

總之，盡管近年來中央政府對全面實(shí)施預(yù)算績效作出了重要戰(zhàn)略部署，已經(jīng)取得了突出成績，但仍需理性審思預(yù)算績效執(zhí)行情況。張建波等（2018）認(rèn)為地方政府和中央政府的利益差別是客觀存在。尤其是中央與地方政府的委托代理關(guān)系中，地方政府才是本區(qū)域信息的充分掌握者，對預(yù)算績效管理具有更大的信息優(yōu)勢，在隱性契約執(zhí)行博弈中占上風(fēng)。由于多層級代理結(jié)構(gòu)中信息不對稱，導(dǎo)致中央對地方預(yù)算績效信息掌握不充分，難以有效約束地方預(yù)算績效，且政府層級越多，預(yù)算績效監(jiān)督有效性越差，難以避免造成中央和地方預(yù)算績效存在執(zhí)行偏差。長期以來，地方既履行“裁判員”角色，又發(fā)揮“運(yùn)動(dòng)員”角色，某種程度上多重身份會(huì)影響預(yù)算績效。省級以下政府、部門、單位預(yù)算績效意識有待進(jìn)一步提升，雖然總體上從中央到地方政府一直高度重視預(yù)算績效，但基層政府、部門、單位預(yù)算績效理念仍有一定改善空間。雖然預(yù)算績效范圍正在逐步擴(kuò)展和延伸，但預(yù)算績效范圍尚未完全覆蓋，預(yù)算績效框架仍需進(jìn)一步細(xì)化，還沒有真正做到“橫要到邊、縱要到底”的預(yù)算績效體系。

三、國外預(yù)算績效的經(jīng)驗(yàn)特征

在西方“新公共管理運(yùn)動(dòng)”思潮影響下，強(qiáng)調(diào)以企業(yè)家精神重塑政府，預(yù)算績效成為政府再造的重要內(nèi)容，掀起以績效為主的預(yù)算改革之風(fēng)。通過對典型國家預(yù)算績效改革分析，歸納和總結(jié)國外預(yù)算績效的經(jīng)驗(yàn)特征，以對我國預(yù)算績效改革提供參考。

（一）規(guī)范的績效指標(biāo)體系

績效指標(biāo)體系的完善是預(yù)算績效的邏輯起點(diǎn)。國外預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計(jì)普遍遵循“3E”原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性 （Effectiveness）。隨著預(yù)算績效改革的不斷完善，國外預(yù)算績效指標(biāo)更加注重結(jié)果對社會(huì)產(chǎn)生的影響，強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效模式，注重對績效目標(biāo)完成情況的考核。如英國預(yù)算績效改革過程中，在財(cái)政部預(yù)算績效工作委員會(huì)和預(yù)算績效技術(shù)專家征詢建議的基礎(chǔ)上，由本部門完成相應(yīng)的績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的制定；荷蘭高度重視績效指標(biāo)的效率性和有效性，突出預(yù)算績效結(jié)果的外部問責(zé)性和確定資金分配水平的指標(biāo)；波蘭在征詢預(yù)算績效技術(shù)專家的基礎(chǔ)上，建立預(yù)算績效指標(biāo)庫，更加注重預(yù)算績效指標(biāo)的全面，有利于提高預(yù)算績效指標(biāo)的質(zhì)量；澳大利亞預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計(jì)遵循結(jié)果、產(chǎn)出和管理三方面，堅(jiān)持績效管理循環(huán)和績效完善循環(huán)相結(jié)合的預(yù)算績效框架，將預(yù)算績效指標(biāo)與產(chǎn)出框架、戰(zhàn)略規(guī)劃有效結(jié)合起來，有利提升預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置的規(guī)范性和科學(xué)性。與國外預(yù)算績效指標(biāo)體系相比，我國預(yù)算績效指標(biāo)體系在系統(tǒng)性、整體性、結(jié)構(gòu)性方面仍需進(jìn)一步完善。

（二）健全的績效法律保障

法治化是預(yù)算績效的重要保障。國外預(yù)算績效更加重視立法機(jī)關(guān)的參與，其預(yù)算績效法治化程度非常高，逐步建立起法律驅(qū)動(dòng)為主、行政驅(qū)動(dòng)為輔的預(yù)算績效改革模式。比較典型國家預(yù)算績效法案有：如美國于1993年頒布了《政府績效與成果法案》，成立國家績效評估委員會(huì)，標(biāo)志著績效結(jié)果具有法律效力；2010年美國進(jìn)一步完善了政府預(yù)算與成果法案，國會(huì)通過《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》；法國于2006年全面實(shí)施《財(cái)政組織法》并建立結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算績效改革模式；澳大利亞于1997年頒布《公共服務(wù)法案》并實(shí)行部門績效預(yù)算制度；加拿大于1977年公開發(fā)布《績效評價(jià)政策》，以及2001年發(fā)布《加拿大政府績效評價(jià)政策和標(biāo)準(zhǔn)》的通知，構(gòu)建行政導(dǎo)向型的預(yù)算績效改革模式；波蘭于2009年實(shí)施《公共財(cái)政法案》并明確要求審查機(jī)構(gòu)監(jiān)督預(yù)算績效計(jì)劃實(shí)施情況，內(nèi)閣提交年度績效報(bào)告，并上交三年期預(yù)算框架；新西蘭先后于1989頒布《公共財(cái)政法案》，以及1994年頒布《公共財(cái)政責(zé)任法》，構(gòu)建法律驅(qū)動(dòng)型的公共支出績效管理改革模式。通過以上典型國家預(yù)算績效方案分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)一個(gè)突出特點(diǎn)是通過立法推動(dòng)預(yù)算績效改革進(jìn)程，每個(gè)國家成功實(shí)施預(yù)算績效都有相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。與國外健全的績效法律保障相比，我國預(yù)算績效相關(guān)規(guī)定都是以 “指導(dǎo)意見”“管理辦法”“工作規(guī)劃”“意見”等形式。雖然新《預(yù)算法》對預(yù)算績效管理以法律形式提出新的要求，為我國政府預(yù)算改革由傳統(tǒng)的投入預(yù)算轉(zhuǎn)向以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算奠定了法理基礎(chǔ)，但預(yù)算績效法治化程度仍需進(jìn)一步提高。

（三）完善的績效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

績效結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效的基本要求。馬蔡琛等（2018）認(rèn)為國外績效預(yù)算核心是要將績效和預(yù)算銜接起來，利用績效信息實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，并運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行決策。其一，將績效結(jié)果與預(yù)算過程、部門戰(zhàn)略決策進(jìn)行融合。通過制定戰(zhàn)略規(guī)劃確定政策目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需資源，從而設(shè)定公共支出優(yōu)先次序和預(yù)算限額，使資源配置與部門職能、戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)。如美國《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》中明確要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向管理與預(yù)算辦公室和國會(huì)提交不短于五年的戰(zhàn)略規(guī)劃；澳大利亞依據(jù)政府任期年限，政府各部門需要制定中長期預(yù)算計(jì)劃、部門戰(zhàn)略規(guī)劃及未來支出重點(diǎn)。其二，將績效結(jié)果與績效問責(zé)有效連接。新西蘭是實(shí)施績效問責(zé)的典型國家，通過簽訂相應(yīng)的績效協(xié)議建立公共服務(wù)責(zé)任機(jī)制。根據(jù)簽訂績效協(xié)議進(jìn)行事后績效評價(jià)，績效結(jié)果需要向部長報(bào)告，部長再向國會(huì)負(fù)責(zé)。其三，將績效結(jié)果與外部監(jiān)督進(jìn)行結(jié)合。國外績效結(jié)果公開具有良好的法制保障，確保外部監(jiān)督主體可以有效獲得績效信息。如美國普通民眾可以隨時(shí)訪問管理和預(yù)算辦公室網(wǎng)站，了解預(yù)算資源分配和完全情況，查看年度預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告；英國政府需要向議會(huì)提交春、秋預(yù)算績效評價(jià)報(bào)告，重點(diǎn)說明政府部門執(zhí)行預(yù)算績效協(xié)議規(guī)定任務(wù)的完成情況，而且兩份績效績效評價(jià)報(bào)告完全對外公開。從中國預(yù)算改革趨勢看，加強(qiáng)預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用是中國預(yù)算改革的主要趨勢，未來我國績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用體系需要進(jìn)一步構(gòu)建、整合和優(yōu)化。

（四）民間社會(huì)組織充分參與

民間社會(huì)組織參與是預(yù)算績效的重要載體，社會(huì)性團(tuán)體參與預(yù)算績效被認(rèn)為是提高政府責(zé)任感的重要途徑。社會(huì)性團(tuán)體主要包括非政府組織、研究機(jī)構(gòu)和社區(qū)組織。從國外經(jīng)驗(yàn)看，一些國家已經(jīng)建立起立法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)團(tuán)體參與的預(yù)算績效監(jiān)督體系。如秘魯于2003年頒布《預(yù)算參與法》、玻利維亞于1994年頒布《公眾參與法》。社會(huì)性團(tuán)體參與預(yù)算績效活動(dòng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，參與預(yù)算績效分析和提供政策建議；其二，參與監(jiān)督預(yù)算績效完成情況，及時(shí)反饋績效監(jiān)督信息。如墨西哥預(yù)算研究分析中心借助知情權(quán)揭露政府違規(guī)使用公共預(yù)算資金的腐敗現(xiàn)象；印度工人和農(nóng)民權(quán)力組織發(fā)起審計(jì)運(yùn)動(dòng)，民眾廣泛參與監(jiān)督政府預(yù)算支出；克羅地亞依托公共財(cái)政研究中心進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)，并借助各種媒體平臺(tái)公開預(yù)算績效結(jié)果；巴西依靠社會(huì)經(jīng)濟(jì)研究院定期參與預(yù)算績效評價(jià)，并擁有自己的門戶網(wǎng)站定期更新預(yù)算績效信息?？傊?，國際民間社會(huì)組織參與預(yù)算績效監(jiān)督呈現(xiàn)出專業(yè)技術(shù)水平高、法律保障體系完善、績效信息公開透明、民間社會(huì)組織公信力強(qiáng)的特點(diǎn)。相對于國際數(shù)量眾多且專業(yè)化的社會(huì)性團(tuán)體，我國非政府組織不僅僅數(shù)量有限，而且缺乏相應(yīng)的公信力和專業(yè)技術(shù)能力。目前，我國民間社會(huì)組織參與預(yù)算績效監(jiān)督仍然處于探索和嘗試階段，尚未完全建立起社會(huì)性團(tuán)體參與預(yù)算績效監(jiān)督體系。

四、全面實(shí)施預(yù)算績效的實(shí)現(xiàn)路徑

新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對中國預(yù)算改革提出非常高的要求，對提高全面實(shí)施預(yù)算績效質(zhì)量和管理水平提出了具體要求。針對現(xiàn)階段我國預(yù)算績效所暴露出的問題，結(jié)合國外預(yù)算績效的先進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)，為新時(shí)期全面實(shí)施預(yù)算績效管理提供政策建議，具體內(nèi)容如下：

第一，健全績效法律法規(guī)體系。全面實(shí)施預(yù)算績效是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不僅需要結(jié)構(gòu)合理且符合現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建邏輯的法律法規(guī)體系。雖然中共中央、國務(wù)院多次出臺(tái)系列全面實(shí)施預(yù)算績效的規(guī)范性文件，新《預(yù)算法》也明確了預(yù)算績效管理的基本要求，但仍然難以滿足實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效法治化管理的需求。其一，新《預(yù)算法》及《預(yù)算法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算績效管理的目標(biāo)、監(jiān)管、評價(jià)、責(zé)任等方面內(nèi)容，促使全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作有法可依、有章可循，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理提供重要法律保障。其二，由于省級政府出臺(tái)諸多有關(guān)預(yù)算績效管理的具體規(guī)章制度，但在預(yù)算績效具體內(nèi)容方面相對缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)且相對比較零散。因此，需要整合和健全省級預(yù)算績效管理規(guī)定，在 《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》的基礎(chǔ)上，省級政府需要堅(jiān)持預(yù)算績效共性和個(gè)性相結(jié)合機(jī)制，逐步建立起相對統(tǒng)一的預(yù)算績效管理規(guī)定，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效的系統(tǒng)性、整體性及獨(dú)立性。其三，進(jìn)一步完善預(yù)算績效配套制度，如預(yù)算績效結(jié)果與預(yù)算資源分配深度融合，加快實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目績效評價(jià)“橫要到邊、縱要到底”的全覆蓋，預(yù)算績效實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控與結(jié)果監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，更需要規(guī)范預(yù)算績效工作人員行為，加強(qiáng)教育培訓(xùn)著重提升預(yù)算績效信息鑒別能力，進(jìn)一步明確預(yù)算績效管理工作責(zé)任，進(jìn)而有利于全面提升預(yù)算績效質(zhì)量。

第二，完善績效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。預(yù)算和績效深度融合是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵所在。目前，我國預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用機(jī)制相對“碎片化”，需要進(jìn)一步將預(yù)算績效結(jié)果與預(yù)算全過程有機(jī)結(jié)合。一是績效結(jié)果與政府戰(zhàn)略規(guī)劃、中期預(yù)算框架的深度融合。因?yàn)轭A(yù)算績效結(jié)果能夠反映政府部門戰(zhàn)略規(guī)劃所需要預(yù)算資源的可行性，預(yù)算績效結(jié)果則能夠體現(xiàn)政府部門戰(zhàn)略規(guī)劃的社會(huì)效果。因此，未來我國預(yù)算績效改革應(yīng)建立預(yù)算績效結(jié)果與政府規(guī)劃的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，運(yùn)用預(yù)算績效動(dòng)態(tài)監(jiān)控結(jié)果及時(shí)微調(diào)政府中期預(yù)算框架。二是績效結(jié)果與行政問責(zé)有機(jī)結(jié)合，將績效結(jié)果納入政府績效考核機(jī)制中。雖然我國部分省份在預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用方面形成了一定經(jīng)驗(yàn)，但未來我國預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用重點(diǎn)不是問責(zé)，是全過程預(yù)算，將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果真正應(yīng)用在項(xiàng)目、政策、部門整體預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價(jià)及問責(zé)方面。三是績效結(jié)果與預(yù)算外部監(jiān)督有效銜接，績效信息公開透明是發(fā)揮預(yù)算績效評價(jià)監(jiān)督作用的關(guān)鍵所在。因此，需要健全政府預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果信息公開機(jī)制，如門戶網(wǎng)站及時(shí)更新預(yù)算績效完成情況，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督和反饋，這是完善預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用的有力舉措。

第三，構(gòu)建科學(xué)績效指標(biāo)體系?！兑庖姟贩浅Ｃ鞔_提出了績效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等績效指標(biāo)。因此，基于《意見》相關(guān)要求基礎(chǔ)上，預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置需要從以下方面加以努力：一是采取分部門、分行業(yè)共性+個(gè)性指標(biāo)的構(gòu)建思維。共性指標(biāo)是指本部門、行業(yè)普遍認(rèn)可的績效指標(biāo)體系，個(gè)性指標(biāo)是需要按照部門、行業(yè)、支出性質(zhì)獨(dú)立構(gòu)建指標(biāo)。二是績效指標(biāo)力求量化。預(yù)算項(xiàng)目產(chǎn)出、效益都盡量量化，要求指標(biāo)數(shù)據(jù)資料易于收集和操作，指標(biāo)解釋和績效評價(jià)方法簡便易懂。三是績效指標(biāo)構(gòu)建需要經(jīng)過充分科學(xué)論證。由于預(yù)算績效工作人員并非都有財(cái)政學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等專業(yè)背景，預(yù)算績效理論知識和技術(shù)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，在我國預(yù)算指標(biāo)構(gòu)建方面需要高等院所的技術(shù)專家參與論證指標(biāo)的科學(xué)性。四是預(yù)算績效指標(biāo)構(gòu)建需要從法律層面加以保障，提升預(yù)算績效指標(biāo)的法律效力。在2013年財(cái)政部《預(yù)算績效評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》的基礎(chǔ)上，省級政府盡快從地方性法規(guī)角度為預(yù)算績效指標(biāo)提供法律保障?？傊?，我國預(yù)算績效指標(biāo)科學(xué)分類尚在探索階段，績效指標(biāo)體系框架建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

總之，伴隨著現(xiàn)代預(yù)算制度結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，關(guān)于預(yù)算績效的研究將由宏觀到微觀、由整體到部分的過程，研究對象也將聚焦于預(yù)算制度結(jié)構(gòu)中利益相關(guān)者的微觀作用機(jī)制，需要以更加真實(shí)地呈現(xiàn)轉(zhuǎn)型時(shí)期現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展趨勢。目前，中國預(yù)算改革正處于關(guān)鍵時(shí)期，預(yù)算績效整體上呈現(xiàn)從分散走向協(xié)同、從模糊走向精準(zhǔn)、從被動(dòng)走向主動(dòng)的基本特征，但全面實(shí)施預(yù)算績效是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，說明未來我國預(yù)算績效改革仍然將是一個(gè)紛繁復(fù)雜、泥濘前行的過程。因此，本文在借鑒國外預(yù)算績效改革經(jīng)驗(yàn)特征的基礎(chǔ)上，從預(yù)算績效法律法規(guī)、指標(biāo)體系以及結(jié)果應(yīng)用三個(gè)方面提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理的對策建議，為構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度提供理論支持。

注釋：

①資料來源：《中國行政管理》2018年第4期和11期《本刊專稿》。

②資料來源：《財(cái)政監(jiān)督》2018年第19期和21期《專題：全面實(shí)施預(yù)算績效管理探討》。