本社特約記者 羅書平

毫無疑問，“檢察建議”制度的設(shè)立，是憲法賦予人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)的必然要求，也是檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督權(quán)的重要手段。

通過全面準(zhǔn)確開展“檢察建議”工作，不僅有利于有效地利用司法資源，提高辦案效率，而且有助于預(yù)防和減少違法犯罪活動(dòng)。但實(shí)事求是地說，目前檢察建議制度在實(shí)施中仍存在不少問題。

“檢察建議”需要科學(xué)合理、符合法律的體制保障

從有關(guān)“檢察建議”的法律規(guī)定來看，目前我國對(duì)于檢察機(jī)關(guān)“檢察建議”職能的規(guī)定大多是原則性、籠統(tǒng)性規(guī)定，法律規(guī)定并不明確。修訂后的《檢察建議規(guī)定》雖然擴(kuò)大了“檢察建議”的適用范圍，但沒有統(tǒng)一的適用條件和啟動(dòng)程序，“檢察建議”何時(shí)啟動(dòng)，何時(shí)建議，如何建議，取決于各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)是否重視”“部門是否積極”，故只能是“摸著石頭過河”，明顯缺乏統(tǒng)一性。

必須看到，這種較為隨意且各自為政的狀況，很容易影響檢察建議的辦案質(zhì)量和法律效果。

應(yīng)當(dāng)看到，“檢察建議”可以將游離于法律和司法程序之外的邊緣化的“工作建議”逐漸發(fā)展成為重要的甚至主要的法律監(jiān)督方式，成為檢察監(jiān)督的新常態(tài)。但這種強(qiáng)勢功能的發(fā)揮不能建立在沙灘上，而必須有科學(xué)合理、符合法律的體制保障。

1.2.2 輸卵管畸形 輸卵管畸形包括：①輸卵管缺如，較常見于單角子宮及各種原因?qū)е率中g(shù)切除一側(cè)或雙側(cè)的輸卵管；②輸卵管長度異常，輸卵管長度改變可使傘端與卵巢的位置不協(xié)調(diào)，進(jìn)而影響輸卵管傘端拾卵；③輸卵管副傘及開口異常也可影響拾卵過程；④輸卵管系膜囊腫亦可影響輸卵管的結(jié)構(gòu)及功能，導(dǎo)致不孕。

“檢察建議”顧名思義，固然以檢察機(jī)關(guān)為主力軍，檢察機(jī)關(guān)是“檢察建議”的主導(dǎo)者和推動(dòng)力。但新時(shí)代對(duì)“檢察建議”的要求是多維的，如果僅僅由檢察機(jī)關(guān)從單一的視角啟動(dòng)“檢察建議”勢必存在局限性。不僅其效能非常有限，重要的是其權(quán)威性更顯得先天不足，亟待從國家法律層面尋求外力，如將檢察監(jiān)督與人大的法律監(jiān)督和監(jiān)察委的國家監(jiān)察有機(jī)地融合起來，形成多元效果的法律監(jiān)督體系保障。

此外，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的有關(guān)“檢察建議”的規(guī)范化建設(shè)也應(yīng)當(dāng)擺上議事日程，包括“檢察建議”的機(jī)制建設(shè)、制度塑造、原則構(gòu)建、程序設(shè)定等多方面內(nèi)容。其中，機(jī)制建設(shè)是“檢察建議”規(guī)范化建設(shè)的立足點(diǎn)，具體包括：動(dòng)議機(jī)制、立案機(jī)制、審核機(jī)制、調(diào)查機(jī)制、參與機(jī)制、聽證機(jī)制、征求意見機(jī)制、制作機(jī)制、審批機(jī)制、宣告機(jī)制、發(fā)送機(jī)制、推介機(jī)制、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、跟蹤監(jiān)督機(jī)制、效果轉(zhuǎn)化機(jī)制、評(píng)估機(jī)制等。

加強(qiáng)理論研究是檢察建議制度良性發(fā)展的前提

采訪中，不少專家學(xué)者都表示，加強(qiáng)“檢察建議”相關(guān)理論研究，強(qiáng)化理論的指導(dǎo)作用，是該制度良性發(fā)展的前提。應(yīng)當(dāng)通過對(duì)“檢察建議”前世今生的歷史回顧，全面梳理“檢察建議”制度，加強(qiáng)對(duì)該制度的基礎(chǔ)性理論研究。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)于“檢察建議”制度的含義以及適用情形作出進(jìn)一步的探討，形成體系嚴(yán)密、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹皺z察建議”制度。

浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授王敏遠(yuǎn)在2018年第16期《人民檢察》撰文認(rèn)為，確立“檢察建議”工作新的理念：一是檢察機(jī)關(guān)依法享有的法律監(jiān)督權(quán)并非“高人一等”；二是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督應(yīng)追求雙贏、多贏、共贏；三是應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與辦案相結(jié)合。

王敏遠(yuǎn)主張，需要研究推進(jìn)“檢察建議”工作的理論研究和方法創(chuàng)新?，F(xiàn)階段，“檢察建議”工作是一項(xiàng)需要更多投入才能完成使命的工作。為此，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，不是要在地位上“超越誰”，也不是要追求比其他部門更大的權(quán)力，甚至不是要求說話就要算數(shù)、就要管用，而是為了與被監(jiān)督的部門一起，積極促進(jìn)國家的法治事業(yè)。需要看到，新形勢下“檢察建議”的提出，是為了促進(jìn)整個(gè)國家的法治發(fā)展，是為了促進(jìn)各部門依照法律規(guī)定履職；更重要的是，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題而提出“檢察建議”，旨在解決問題。

>>浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授王敏遠(yuǎn) 資料圖

新的時(shí)代背景要求“檢察建議”工作應(yīng)探索新的方法。從一些地方的探索情況來看，除了制作和發(fā)布高質(zhì)量的“檢察建議”之外，特別引人矚目的是推行“檢察建議”公開宣告、公開送達(dá)，以及爭取當(dāng)?shù)攸h委、政府、人大、政協(xié)等部門對(duì)“檢察建議”工作的支持。這種方式貫通了檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督，便于聚焦典型突出問題，更加有利于推動(dòng)違法情形的整改糾正，督促有關(guān)部門積極依法履行職責(zé)。同時(shí)，以公告、宣告形式公開“檢察建議”內(nèi)容，也是對(duì)“檢察建議”的主動(dòng)宣示、集中宣傳，有利于贏得社會(huì)輿論更多了解和支持，促進(jìn)與公眾的良性互動(dòng)，提升檢察公信力。再者，因?yàn)椤皺z察建議”工作的公開化，也有助于倒逼檢察機(jī)關(guān)提高釋法說理的能力，使“檢察建議”工作的品質(zhì)不斷得到提升。

也有不少學(xué)者認(rèn)為，我國理論界對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議職能研究得并不透徹，未形成體系嚴(yán)密、邏輯清晰的論證體系?！皺z察建議”作為檢察機(jī)關(guān)職能的一部分，與檢察機(jī)關(guān)的其他檢察職能亦存在邊界不清、交叉重疊以至你中有我、我中有你的現(xiàn)象，在是否適用或如何適用哪一種明確具體的法律監(jiān)督形式上存在一定的隨意性。例如對(duì)于已經(jīng)發(fā)生法律效力并經(jīng)上級(jí)法院駁回再審申請(qǐng)，當(dāng)事人仍不服向檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)法律監(jiān)督申請(qǐng)的案件，檢察機(jī)關(guān)到底是啟動(dòng)提起抗訴程序還是向作出生效裁判的人民法院發(fā)送檢察建議？邊界都不甚清楚明了——這個(gè)問題，在過去“檢察建議”尚無“法律依據(jù)”的時(shí)候并不突出，隨著檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟方面的日漸發(fā)展，以及對(duì)“檢察建議”職能的重視，要實(shí)現(xiàn)這一制度的良性發(fā)展就必須加強(qiáng)理論研究，通過理論指導(dǎo)實(shí)踐。

有必要對(duì)檢察建議進(jìn)行分門別類

修訂后的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》要求，提出“檢察建議”，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的格式和內(nèi)容制作“檢察建議書”，報(bào)請(qǐng)檢察長審批或者提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定后，以人民檢察院的名義送達(dá)有關(guān)單位。在這個(gè)《工作規(guī)定》中，以“附件”的形式補(bǔ)充了十三種“檢察建議法律文書格式樣本”，并特別說明“本文書格式樣本列出的僅是常用的、具有典型代表性的樣式”（包括適用于刑事、民事、行政案件的“檢察建議”和糾正違法、行政訴訟訴前程序的“檢察建議”），至于“實(shí)踐中如遇未列出的情形”，則“應(yīng)當(dāng)參照常用的樣式，根據(jù)具體情況適當(dāng)變通，并將變通情況報(bào)告最高人民檢察院”。

顯然，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》具有非常強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性——在多年來的“檢察建議”實(shí)踐中，確實(shí)普遍存在著文書使用不規(guī)范的情形。突出的表現(xiàn)是在迄今為止檢察機(jī)關(guān)制定并發(fā)布的檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一適用的《法律文書樣式》中沒有“檢察建議”的一席之地，致使最高人民檢察院之前發(fā)布的有關(guān)檢察建議的規(guī)范性文件中“提出檢察建議，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的格式和內(nèi)容制作檢察建議書”的要求難以落地生根。

而且，就已經(jīng)發(fā)布的“檢察建議書”（包括推出的優(yōu)秀檢察建議事例）來看，不少“檢察建議書”內(nèi)容和風(fēng)格似乎更像行政公文（公函）而非檢察法律文書，不僅缺乏規(guī)范的結(jié)構(gòu)要求和法律語言，而且基本上沒有闡述就此事項(xiàng)為什么制作“檢察建議書”而不是直接“提起抗訴”或制作“糾正違法通知書”的法律依據(jù)，更未表述如果不接受該檢察建議或者對(duì)此置若罔聞可能承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)和法律后果。

對(duì)此，王敏遠(yuǎn)提出了對(duì)“檢察建議”可以進(jìn)行“合理分類”的主張。他認(rèn)為，按照“檢察建議”所涉的專業(yè)領(lǐng)域之不同，可以將其分為刑事、民事和行政這三種類型的“檢察建議”。再根據(jù)檢察建議是為了“糾正違法”還是為了“預(yù)防違法犯罪”，也可以作相應(yīng)的進(jìn)一步的分類。再如，按照檢察建議是在辦理案件之后所制發(fā)還是在啟動(dòng)訴訟程序之前所制發(fā)，也可以進(jìn)行分類。

分類是為了方便歸納其不同的特點(diǎn)，為深入研究、推進(jìn)工作奠定基礎(chǔ)。例如，刑事“檢察建議”因?yàn)榻?jīng)歷多年，在建議的內(nèi)容和行文格式以及促進(jìn)落實(shí)等方面，已經(jīng)積累了較多經(jīng)驗(yàn)，雖也不乏需要改進(jìn)之處，但這方面檢察建議工作的重點(diǎn)主要是完善。而民事和行政領(lǐng)域的“檢察建議”，一方面經(jīng)驗(yàn)相對(duì)匱乏，另一方面在快速發(fā)展的社會(huì)中新情況又層出不窮，因此，這方面的工作重點(diǎn)是積極探索。再如，作為提起民事和行政公益訴訟前置程序的檢察建議，與之前的“檢察建議”大不相同，以往主要是在案件辦理結(jié)束之后，就辦案過程中發(fā)現(xiàn)的問題提出“檢察建議”。而在制發(fā)這類“檢察建議”時(shí)，由于并未經(jīng)歷訴訟，因而并不當(dāng)然具備充足的證據(jù)條件。這種情況下，制發(fā)證據(jù)扎實(shí)、說理透徹、針對(duì)性強(qiáng)且具有可操作性的“檢察建議”，無疑會(huì)面臨更多的困難。

無獨(dú)有偶。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建在《人民檢察》2018年第16期發(fā)表文章主張，“有必要對(duì)林林總總的檢察建議進(jìn)行條分縷析，分門別類。”

湯維建認(rèn)為，從性質(zhì)的視角看，“檢察建議”分為“訴訟型檢察建議”和“治理型檢察建議”——“訴訟型檢察建議”是訴訟法明定的檢察建議，具有一定的剛性效力和程序規(guī)范，而“治理型檢察建議”則不具有法律的明文規(guī)定，是檢察機(jī)關(guān)職能拓展的一種探索，規(guī)范性和程序性不足。

>>視覺中國供圖

“訴訟型檢察建議”又包括“實(shí)體型檢察建議”和“程序型檢察建議”兩類：“實(shí)體型檢察建議”重在提出實(shí)體型處理意見，供相關(guān)方面參考（典型的例證就是刑事訴訟中量刑規(guī)范化建議）；“訴訟型檢察建議”的種類更加繁多，以民事訴訟為例，其主要包括再審型檢察建議、程序違法糾錯(cuò)型檢察建議、支持起訴型檢察建議、督促起訴型檢察建議、公益型檢察建議等。

檢察建議應(yīng)當(dāng)改變“五個(gè)傾向”

2019年第1期《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》刊載了最高人民檢察院副檢察長、法學(xué)博士陳國慶的文章《刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發(fā)展》。作者在文中坦承，在檢察機(jī)關(guān)實(shí)施訴訟監(jiān)督的方式中，包括兩類：一類是較為剛性的方式，此類方式以抗訴為代表，可以強(qiáng)制性啟動(dòng)訴訟程序。另一類是相對(duì)柔性的方式，對(duì)訴訟中的違法行為和錯(cuò)誤決定提出糾正意見，具體包括發(fā)出“檢察建議”、糾正違法等。

作者認(rèn)為，后一類方式，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是提出意見或者建議，監(jiān)督對(duì)象是否糾正、如何糾正，由其自行決定，這就使得此類監(jiān)督常因剛性不足而效果不好——因?yàn)橐酝驒z察機(jī)關(guān)具有職務(wù)犯罪偵查權(quán)，無論是抗訴還是“檢察建議”、糾正違法，在監(jiān)督效果上尚能夠得到保障。隨著職務(wù)犯罪偵查權(quán)的劃轉(zhuǎn)，檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的效果難免會(huì)受到削弱。

顯然，作者的擔(dān)憂并非空穴來風(fēng)。記者發(fā)現(xiàn)，之前曾有媒體報(bào)道，在安徽合肥，市國稅局長聽說檢察院失去對(duì)反貪案件的偵查權(quán)后，立即將剛剛收到的“檢察建議”揉成一團(tuán)扔了……由此引發(fā)了“國家監(jiān)察委成立后，檢察院的兩反職能轉(zhuǎn)隸，失去偵查權(quán)作后盾的法律監(jiān)督，還能發(fā)揮多大作用”的爭論。

2017年6月22日，最高人民檢察院在向全國人大常委會(huì)提請(qǐng)審議的有關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的報(bào)告中披露：在公益訴訟試點(diǎn)的兩年里，全國檢察機(jī)關(guān)辦理的6952件訴前程序案件（即發(fā)出檢察建議讓行政機(jī)關(guān)自行整改，不整改就可能起訴）中，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾正違法的也僅有4358件，仍有2594件行政機(jī)關(guān)并沒有糾正，占37.3%。

人們不禁要問：“試點(diǎn)地區(qū)”的“試點(diǎn)單位”都不在意，更何況其他地區(qū)？！于是，無論是司法界還是法學(xué)界都在感嘆：對(duì)公安的監(jiān)督，檢察院有不捕不訴、追捕追訴、通知立案、通知撤案等硬手段；對(duì)法院的監(jiān)督，則有抗訴這個(gè)硬手段；但對(duì)行政機(jī)關(guān)，卻只有“檢察建議”這個(gè)軟手段。

司法實(shí)踐中，沒有提起公益訴訟權(quán)力，面對(duì)行政機(jī)關(guān)的不聽不改，檢察院也只能暗自苦笑，安慰自己道：該說的已經(jīng)說了，實(shí)在不改我也沒辦法——這種現(xiàn)狀，直接導(dǎo)致檢察建議發(fā)得毫無底氣，不是因?yàn)榻ㄗh不對(duì)，而是因?yàn)榕聞e人不理。從而導(dǎo)致檢察工作社會(huì)影響缺失，名義上是監(jiān)督機(jī)關(guān)，但面對(duì)人民群眾反映強(qiáng)烈的行政不作為、亂作為，無力糾正、無可奈何，真是憋屈郁悶又心塞。

為了解決“檢察建議”剛性不足的問題，湯維建在《人民檢察》2018年第9期中發(fā)表文章，主張檢察建議應(yīng)當(dāng)改變的“五個(gè)傾向”：

一是應(yīng)改變重剛性監(jiān)督、輕柔性監(jiān)督的傾向。相比于一定會(huì)產(chǎn)生某種效果的剛性監(jiān)督而言，檢察建議確實(shí)是一種柔性監(jiān)督，它重在提出建議，供被建議人參考。但檢察建議這種柔性監(jiān)督方式是剛性監(jiān)督方式的必要補(bǔ)充，它與剛性檢察監(jiān)督適用于不同的領(lǐng)域，具有不同的功能，在檢察監(jiān)督整體職能的履行上它們不分優(yōu)劣，具有等價(jià)等值的作用。

>>最高人民檢察院副檢察長、法學(xué)博士陳國慶 資料圖

二是應(yīng)改變重檢察建議的制發(fā)、輕檢察建議的效果的傾向。當(dāng)前，在績效考核制度的壓力下，制發(fā)檢察建議的數(shù)量不可謂少，但檢察建議的質(zhì)量堪憂，有許多檢察建議發(fā)出后沒有回音不了了之。檢察建議的質(zhì)量不高，根本原因還在于觀念上重視不夠，規(guī)范性不強(qiáng)。制發(fā)檢察建議的主體不重視，接受檢察建議的主體也肯定不會(huì)重視。這相互之間是有感應(yīng)的。因此要充分發(fā)揮檢察建議的作用，在理念上首先要扭轉(zhuǎn)不重視檢察建議的傾向。

三是應(yīng)改變重訴訟中的檢察建議、輕非訴訟性檢察建議的傾向。訴訟中的檢察建議一般有立法的明確規(guī)定，因而容易受到重視，比如再審檢察建議、執(zhí)行中的檢察建議、公益訴訟中的檢察建議、糾正審判程序違法的檢察建議等，而對(duì)非訴訟性檢察建議往往重視不夠，比如非訴訟案件中的檢察建議、多元化糾紛解決機(jī)制當(dāng)中的檢察建議、行政執(zhí)法方面的檢察建議、社會(huì)綜合治理方面的檢察建議等。非訴訟性檢察建議功能更加強(qiáng)大，因?yàn)樗碇鴻z察職能有序拓展的基本方向，因而應(yīng)當(dāng)高度重視。

四是應(yīng)改變重實(shí)體、輕程序的傾向。檢察建議的“重實(shí)體”說的是重視檢察建議中的內(nèi)容表述，比如提出如何整改的建議等，但不重視檢察建議中的內(nèi)容是如何來的，經(jīng)過了怎樣的調(diào)查研究，是否經(jīng)過了聽證和論證，專家的意見是什么，民眾的意見又是什么，檢察建議的說理性如何，落實(shí)該建議的具體措施和方法如何等等，因而使得檢察建議的說服力不夠，顯得有點(diǎn)突兀甚至武斷。有時(shí)檢察建議提出來，被建議的單位或個(gè)人覺得很難回答，難以落實(shí)，因而顯得檢察建議的質(zhì)量不高，其效果也就不夠理想。

五是應(yīng)改變重具體性建議、輕制度性建議的傾向，即“重微觀建議、輕宏觀建議”的傾向。現(xiàn)階段，在微觀層面，發(fā)送的檢察建議相對(duì)多一些，這些檢察建議固然重要，但不能局限于具體情況的描述和解決，而應(yīng)通過一事解決一片，通過一案解決一批類案，尤其是應(yīng)通過具體現(xiàn)象深入到事物的本質(zhì)，找出產(chǎn)生問題的根本原因，特別是制度層面的原因、機(jī)制層面的原因等。如果是制度問題，在檢察建議中要提出該制度應(yīng)當(dāng)改革；如果是機(jī)制問題，則要提出該機(jī)制應(yīng)當(dāng)完善等建議。通過制發(fā)制度性或宏觀性檢察建議，促使相關(guān)單位和個(gè)人改變制度不善、工作作風(fēng)官僚主義的問題等。