羅書平

任重而道遠(yuǎn)的“跨行政區(qū)劃法院”

所謂行政區(qū)劃，簡單地說，就是各級地方人民政府管轄的行政區(qū)域，在這個“行政區(qū)域”內(nèi)的“司法管轄”，則是人民法院能夠行使審判權(quán)的“地域范圍”。

新中國成立以來，我國的司法管轄制度總是與行政區(qū)劃緊密相連的：在區(qū)、縣、自治縣設(shè)基層人民法院，部分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)基層人民法院的派出法庭；市級行政區(qū)劃單位設(shè)中級人民法院，省級行政區(qū)劃單位設(shè)高級人民法院，全國設(shè)最高人民法院。

北京市第四中級人民法院、北京市人民檢察院第四分院于2014年12月30日揭牌成立，并從當(dāng)日起開始履行法定職責(zé)。

據(jù)悉，北京市第四中級人民法院和北京市人民檢察院第四分院分別依托北京鐵路運(yùn)輸中級法院和北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院設(shè)立，在繼續(xù)保留北京鐵路運(yùn)輸中級法院和北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院原名稱的基礎(chǔ)上，分別加掛北京市四中院和北京市檢四分院的牌子，組建北京市跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。新成立的北京市四中院將負(fù)責(zé)北京市內(nèi)的跨地區(qū)的行政訴訟案件，北京市檢四分院將對部分檢察案件在北京市范圍內(nèi)實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄。

學(xué)界對于上述來自最高審判機(jī)關(guān)自稱是貫徹落實(shí)有關(guān)設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的“改革舉措”并不看好。其主要的擔(dān)憂是：在地方設(shè)置的這種“跨行政區(qū)劃”的司法管轄制度，范圍仍然局限在一個省級框架內(nèi)部，只是為了克服目前中級法院和同級檢察院受制于同級政府的弊端采取的措施，但對于“直轄市”而言，由于在區(qū)縣和市之間并沒有類似各省和自治區(qū)那樣的地級市設(shè)置，因此現(xiàn)有的中級司法機(jī)關(guān)本來就屬市直管，本來就是一個中院管轄幾個區(qū)縣，談不上受制于區(qū)縣級政府。所以，假如它們不能從直轄市的控制中解脫出來，新設(shè)置這類法院和檢察院并沒有多少新意，也難以增進(jìn)司法本身的獨(dú)立性。相反，在管轄上平添了疊床架屋的混亂，司法機(jī)關(guān)也更顯得臃腫。

為此，不少專家學(xué)者以及實(shí)務(wù)部門的學(xué)者型官員，幾乎都異口同聲主張?jiān)O(shè)立獨(dú)立于行政區(qū)劃之外的行政法院。筆者也有理由相信，有關(guān)跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院應(yīng)當(dāng)如何設(shè)立，是繼續(xù)在現(xiàn)有的司法體系框架內(nèi)小修小補(bǔ)（如對行政案件的相對集中管轄），還是傷筋動骨地修改立法或制定新法？是在目前新設(shè)立的巡回法庭和上海、北京四中院（中院）名稱中貼上一個“跨行政區(qū)劃”的標(biāo)簽，還是在省級行政區(qū)劃之外另起爐灶設(shè)立“超行政區(qū)劃”的人民法院、人民檢察院？都應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)前應(yīng)用法學(xué)的首批課題，從而為立法機(jī)關(guān)提供翔實(shí)的實(shí)證分析報(bào)告和理論研究成果。

看守所體制改革的路在何方？

在《民主與法制》組織的有關(guān)“看守所”的體制改革的專題討論中，筆者撰文回顧了新中國成立以來最高司法機(jī)關(guān)幾十年如一日想方設(shè)法、絞盡腦汁、挖空心思旨在破解“超期羈押”頑癥所采取的一系列措施和因此而取得的實(shí)際效果：

眾所周知，自上個世紀(jì)80年代“嚴(yán)打”以來，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部每隔幾年（甚至一年數(shù)次）都會單獨(dú)或者聯(lián)合發(fā)布文件，就如何破解“超期羈押”問題作出部署，可謂實(shí)實(shí)在在的“三令五申”！這些文件的內(nèi)容以至語氣都比較一致，無非千篇一律地回顧目前為止超期羈押的現(xiàn)狀、嚴(yán)厲指出超期羈押的危害性和切實(shí)糾正的必要性，強(qiáng)調(diào)各級各地司法機(jī)關(guān)必須堅(jiān)持“自查自糾”的緊迫性和自覺性。

然而，正是由于這種大多只是在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行的“自查自糾”，不可避免地會出現(xiàn)“雷聲大、雨點(diǎn)小”“成績突出、問題不少”的實(shí)際效果。盡管從公開發(fā)布的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，許多地方“雷厲風(fēng)行，措施到位”，按期甚至提前實(shí)現(xiàn)了“零超期羈押”，但事實(shí)上超期羈押問題并未從根本上得到解決——不然，在一年一度的全國兩會上，最高人民檢察院的工作報(bào)告中就不會年年都將“依法監(jiān)督清理糾正超期羈押”的情況作為“規(guī)定動作”如實(shí)報(bào)告并提請大會審議。

為此，筆者在文章中認(rèn)為，盡管超期羈押的問題都發(fā)生在全國各地的看守所，但責(zé)任似乎并不都在看守所。究其原因，其實(shí)很簡單：看守所的職能就是對犯罪嫌疑人（被告人）依法“羈押監(jiān)管”，即同時(shí)承擔(dān)著對羈押對象進(jìn)行“監(jiān)管”和對辦案機(jī)關(guān)的辦案活動進(jìn)行“監(jiān)督”的“雙重職責(zé)”。然而，多年來，看守所的職能卻“縮水”為一個消極的“羈押場所”，其職能只是“一看二守三送走”！于是，對于在刑事訴訟中普遍存在的辦案機(jī)關(guān)逾期辦案、超期羈押乃至久押不決的問題，看守所基于在“司法機(jī)關(guān)”這個“大家族”中人微言輕的實(shí)際地位和與辦案機(jī)關(guān)（主要是公安機(jī)關(guān)）的特殊依附關(guān)系，對發(fā)生在眼皮下的“超期羈押”等違法問題也只好聽之任之，無能為力?？梢哉f，在最高檢一年一度提請全國人大審議的“依法監(jiān)督清理糾正超期羈押”的司法數(shù)據(jù)和典型案例，決不可能來自看守所“自查”并“申報(bào)”！除非看守所所長“不想干了”！

既然對徹底破解“超期羈押”等頑癥僅靠辦案機(jī)關(guān)內(nèi)部的“自查自糾”行不通，在現(xiàn)行體制下寄希望于“看守所”可以不看“公檢法機(jī)關(guān)”臉色行事而依法獨(dú)立行使“監(jiān)督職能”又根本不可能，那么，恐怕只能從看守所的體制改革入手了。

其實(shí)，司法體制改革中看守所的歸屬問題，并不復(fù)雜，無非就是一個管理體制的改變而已！三十多年前中國的監(jiān)獄不就是從公安系統(tǒng)變更為司法行政系統(tǒng)的嗎？現(xiàn)在不僅沒有看到對當(dāng)年的這一監(jiān)獄體制改革決策的非議，相反，從官方到民眾都在異口同聲地贊譽(yù)當(dāng)年的監(jiān)獄體制改革是明智之舉——因?yàn)閷⑿塘P執(zhí)行由公安系統(tǒng)中分離出來，既理順了刑事司法中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持分工負(fù)責(zé)、互相制約的關(guān)系，又為開創(chuàng)中國行刑事業(yè)的新局面、實(shí)現(xiàn)良好的人權(quán)保障形象打下了基礎(chǔ)！自那以后，監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)與公安、檢察、審判機(jī)關(guān)相對獨(dú)立，專司刑罰執(zhí)行職能，似乎從未發(fā)生刑期屆滿后被延長的情形發(fā)生，也未出現(xiàn)對“敏感案件”的服刑人員在刑滿釋放前須層層請示報(bào)告的先例——道理很簡單，體制使然！

一本刊物，一本法制類刊物，一本由地方（上海）移師中央（北京），由月刊、半月刊、旬刊到周刊的刊物，居然四十年來沒有出現(xiàn)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的經(jīng)歷，沒有發(fā)生“悲歡離合”的折騰，一路走來，欣欣向榮，穩(wěn)步發(fā)展，的確值得慶賀、值得總結(jié)、值得借鑒！

作為一名貨真價(jià)實(shí)的老讀者、一名忠心耿耿的老作者、一名矢志不渝的法律人，內(nèi)心深處有一種無以言表的欣慰和喜悅！如同劉桂明總編輯每年都要去看望德高望重的歷任老總編輯時(shí)，都要發(fā)表令人感動的關(guān)于“凡是關(guān)心、關(guān)注、關(guān)愛《民主與法制》的讀者、作者、編者都會長壽”的感慨和預(yù)言一樣，我也衷心祝愿我們的《民主與法制》在法治中國的百花園中，繼續(xù)綻放出更加鮮艷燦爛的花朵！