●姜愛華 楊 瓊

一、問題提出

當(dāng)前，我國扶貧開發(fā)已進入沖刺期，為打贏這場脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)既定目標(biāo)，我國財政扶貧資金投入在不斷增加，脫貧成效也日漸顯著。然而，項目規(guī)劃不夠合理、政策落實不夠到位、數(shù)據(jù)共享不夠充分、審核把關(guān)不嚴(yán)等導(dǎo)致的資金閑置浪費和虛報進度、數(shù)字造假以及套取騙取資金等一些問題依然存在，影響了脫貧攻堅成效，阻礙了脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。依照加快政府大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的相關(guān)要求，不少地方將大數(shù)據(jù)技術(shù)運用于扶貧資金監(jiān)管，以提高資金使用效益，突出扶貧成效，助力精準(zhǔn)脫貧。扶貧資金績效管理也是我國預(yù)算改革的重要內(nèi)容，在全面實施預(yù)算績效管理的框架下，充分利用精準(zhǔn)識貧、精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的扶貧大數(shù)據(jù)，高效整合扶貧開發(fā)資源，將績效理念更深入地貫徹到扶貧資金績效管理中，拓展評價范圍，創(chuàng)新評價方式，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)動態(tài)管理與監(jiān)控是扶貧資金績效管理下一步工作的重要導(dǎo)向。同時，完善基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的扶貧資金績效管理也是推進社會治理精細(xì)化、公共服務(wù)高效化的關(guān)鍵舉措。

二、我國扶貧資金績效管理工作開展情況

我國財政扶貧資金設(shè)立于1980年，財政扶貧資金績效管理自2005年《財政扶貧資金績效考評試行辦法》(財農(nóng)〔2005〕314號)頒布后正式啟動。2008年，為了明確考評結(jié)果與資金分配的關(guān)系，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的扶貧資金分配機制，財政部與國務(wù)院扶貧辦修訂和完善了2005年的考評辦法，頒布了《財政扶貧資金績效考評試行辦法》（財農(nóng)〔2008〕91號）。 2017年，為進一步發(fā)揮績效評價對財政專項資金使用管理的導(dǎo)向與激勵作用，財政部和國務(wù)院扶貧辦制定了《財政專項扶貧資金績效評價辦法》（財農(nóng)〔2017〕115 號），修訂了扶貧資金績效評價的原則、依據(jù)、內(nèi)容等，優(yōu)化了指標(biāo)體系，加強了結(jié)果反饋與應(yīng)用，將績效考評結(jié)果與考核問責(zé)掛鉤。各地也在扶貧資金績效評價工作方面進行了探索與實踐，包括河北、四川、廣西等在內(nèi)的多省在中央文件的指導(dǎo)下出臺了更加符合本省扶貧資金監(jiān)管情況的績效評價辦法與實施細(xì)則。

（一）評價內(nèi)容的設(shè)置

扶貧資金績效評價主要包含資金投入、資金撥付、資金監(jiān)管和使用成效等內(nèi)容，資金投入圍繞扶貧資金的投入規(guī)模、增幅及分配的合理性、規(guī)范性等展開評價，資金撥付主要評價資金撥付的時間效率以及扶貧信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)錄入情況等，資金監(jiān)管主要評價公示公告、監(jiān)督檢查等監(jiān)管責(zé)任落實情況，資金使用成效評價資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率、資金統(tǒng)籌整合成效、精準(zhǔn)使用情況等。各地績效評價實踐主要評價扶貧資金的使用與管理情況以及扶貧項目的立項、績效目標(biāo)情況、實施情況、產(chǎn)出成果及效益等。例如，河北省2017年財政扶貧資金績效評價報告的具體評價內(nèi)容包括涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合、涉農(nóng)資金安排分配、貧困人口減少、資金精準(zhǔn)使用、項目審核、項目實施后績效情況等12項。

（二）評價程序及指標(biāo)體系的設(shè)計

扶貧資金績效評價采用分級實施的縱向路徑，評價程序主要包含設(shè)定績效目標(biāo)并細(xì)化量化為績效指標(biāo)、監(jiān)控績效目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)控結(jié)果應(yīng)用等，并開始將扶貧資金績效目標(biāo)及指標(biāo)嵌入動態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)，在評價結(jié)束后向有關(guān)部門和單位反饋評價結(jié)果，針對問題進行整改，追究相關(guān)部門和人員責(zé)任。

評價指標(biāo)體系也已得到各地的廣泛應(yīng)用，并允許各地根據(jù)當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ餍蝿莺鸵笞兓瘜χ笜?biāo)內(nèi)容和計分方法在年度間進行適當(dāng)調(diào)整。中央設(shè)計的評價指標(biāo)主要包含資金投入、資金撥付、資金監(jiān)管、資金使用成效和加減分指標(biāo)5個一級指標(biāo)。從各省的指標(biāo)體系來看，浙江省在資金使用成效指標(biāo)中增加了“增收目標(biāo)實現(xiàn)情況”指標(biāo)；遼寧省增加了扶貧資金分配合理性與規(guī)范性分值，并將“資金統(tǒng)籌整合使用成效”從資金使用成效指標(biāo)移至加減分指標(biāo)，分值也相應(yīng)大大減少；海南省對“資金統(tǒng)籌整合使用”指標(biāo)下設(shè)了7個更加細(xì)化的三級指標(biāo)；重慶市在資金監(jiān)管指標(biāo)中增加了 “績效評價制度建設(shè)和執(zhí)行”指標(biāo)；青海省在資金使用成效指標(biāo)中增加了“項目完成情況”指標(biāo)，在加減分指標(biāo)中增加了“工作評價”指標(biāo)；廣西壯族自治區(qū)的指標(biāo)體系變動較大，資金撥付指標(biāo)改為資金使用情況指標(biāo)，由“資金精準(zhǔn)使用情況”和“資金有效使用情況”兩個二級指標(biāo)組成，“精準(zhǔn)使用情況”又下設(shè)3個三級指標(biāo)，“有效使用情況”下設(shè)5個三級指標(biāo)，在資金監(jiān)管指標(biāo)中增加了“發(fā)現(xiàn)問題整改落實情況”指標(biāo)。

（三）評價的結(jié)果與應(yīng)用

評價結(jié)果主要以自評報告形式報送有關(guān)部門，指標(biāo)評分是對評價指標(biāo)逐項計分后確定得分并劃定等級。結(jié)果應(yīng)用主要是將評價結(jié)果作為以后年度財政資金分配的依據(jù)，并納入市縣扶貧工作考核內(nèi)容，還將結(jié)果編入本級決算予以公開。在實際操作中，一些地方的評價報告詳細(xì)匯報了績效評價情況，并公開了評價得分以及具體指標(biāo)評分情況，如瀏陽市2017年上半年扶貧專項資金績效評價報告中，按照預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)管、項目決策、資金使用、財務(wù)會計管理、項目管理和項目績效情況等八個方面進行了綜合評價，計算出2017年項目總得分為94.16分，評價等級為優(yōu)。在福建連城縣2016年的扶貧資金績效評價報告中，不僅公開了績效自評得分88分，為“優(yōu)秀”等級，還公開了各項指標(biāo)的具體得分，主要扣分出現(xiàn)在效益指標(biāo)，其中經(jīng)濟效益與社會及可持續(xù)效益兩個指標(biāo)得分不高，尤其是經(jīng)濟效益指標(biāo)中的貧困縣農(nóng)民人均純收入增長情況指標(biāo)，應(yīng)得4分，實得0分。另有不少地區(qū)也提出了改進措施并予以落實。

（四）審計對評價的保障機制

扶貧資金審計是加強扶貧資金管理、提高扶貧資金使用效益的重要手段，相比于績效評價，審計更加嚴(yán)格，是一種外部監(jiān)督，一般在績效評價后實施，因此對績效評價有重要的保障作用。我國審計部門將扶貧資金作為重點進行審計并出具審計結(jié)果，在國家重大政策措施落實情況跟蹤審計中，也對扶貧資金和項目進行了審計。

2018年，審計署組織各級審計機關(guān)重點對145個貧困縣2017年扶貧工作進行了審計，抽查扶貧資金625.85億元，2017年，審計署對158個貧困縣扶貧工作進行了審計，審計重點抽查扶貧資金336.17億元①。從兩份審計公告結(jié)果來看，我國財政扶貧資金在扶貧工作中發(fā)揮了重要作用，脫貧攻堅取得明顯成效。但也揭示了一些問題，在2017年審計結(jié)果中，資金長期閑置與扶貧項目建設(shè)和財務(wù)核算管理不規(guī)范是主要問題，在2018年審計結(jié)果中，扶貧資金管理使用不規(guī)范和扶貧項目管理不規(guī)范仍然是重點需要解決的問題。審計結(jié)果中所呈現(xiàn)的問題說明扶貧資金績效評價與績效審計工作還需繼續(xù)發(fā)力，減少資金浪費，提高使用效益。

三、我國扶貧資金績效管理遇到的問題

通過分析當(dāng)前我國扶貧資金績效評價情況和審計結(jié)果反饋，不難看出，我國扶貧資金績效管理工作在不斷發(fā)展的同時，也暴露出一些問題，扶貧資金績效管理工作仍有待繼續(xù)完善與創(chuàng)新。

（一）績效評價程序還需改進

現(xiàn)有評價程序日趨完善，但對一些環(huán)節(jié)的評價力度稍顯薄弱。一是對扶貧項目考察論證的評價在評價程序中不夠重視，一些扶貧項目規(guī)劃不合理，不符合當(dāng)?shù)貙嶋H或市場需求，投資規(guī)模過大，反復(fù)調(diào)整，缺乏質(zhì)量控制，導(dǎo)致扶貧進度拖延，降低了扶貧資金使用效益。二是對貧困需求合理性的評價不夠充分，部分績效目標(biāo)設(shè)置脫離實際，沒能充分了解貧困群眾意愿，出現(xiàn)簡單發(fā)錢發(fā)物的現(xiàn)象。三是對扶貧主體行為的規(guī)范性監(jiān)督與評價不足，導(dǎo)致有的扶貧人員履行責(zé)任不到位，扶貧積極性不高，同時，部門工作銜接不夠，對有關(guān)政策的執(zhí)行不夠嚴(yán)格，一些地方并未按照中央對扶貧資金績效管理的部署積極開展績效評價，少數(shù)地方績效評價工作流于形式，并未真正發(fā)揮作用。

（二）信息公開力度有待加強

信息公開力度不足將影響績效評價結(jié)果，也不利于接受社會監(jiān)督。我國扶貧工作涉及多個部門，直接主管部門是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，在相關(guān)平臺上有關(guān)扶貧資金監(jiān)管與績效評價的信息公布甚少，難以了解相關(guān)內(nèi)容，缺乏信息整合匯總，公開力度弱，無法接受社會監(jiān)督。此外，信息公開形式不夠標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在各地公開的績效評價信息中，有的績效評價公開信息過于簡單，缺乏數(shù)據(jù)支撐，參考價值不大，有些未公開指標(biāo)評分結(jié)果。例如，在長沙縣2017年扶貧資金績效評價報告中，對項目相關(guān)信息披露較多，但對績效工作開展情況公開很少，并未反映績效評價結(jié)果和問題，結(jié)論也比較含糊；黃山市2017年績效評價報告僅有對扶貧成績和脫貧成效的反饋，并無績效評價工作開展的具體信息和結(jié)果，未能如實反映績效評價開展?fàn)顩r。

（三）項目資金監(jiān)管仍需完善

審計結(jié)果顯示扶貧項目管理和資金使用不規(guī)范是發(fā)生頻率最高的問題。一是項目管理不夠規(guī)范，扶貧項目進展緩慢、編造虛假資料、騙取套取資金等問題仍然存在，在績效目標(biāo)與指標(biāo)體系設(shè)計中還需進一步細(xì)化并充實有關(guān)項目管理與實施的評價內(nèi)容，加強對管理績效的評價。二是資金使用不夠規(guī)范，挪用扶貧資金用于其他非扶貧領(lǐng)域、將扶貧貸款用于建房與裝修等問題在一些扶貧工作中時有發(fā)生，對資金監(jiān)管的監(jiān)督與評價還需深入細(xì)致，加強對使用績效的評價。三是項目資金監(jiān)管較多關(guān)注行為糾偏，對績效改進的重視程度不夠，除了對扶貧資金安排與分配的評價外，還應(yīng)加強對資金使用效益的評價，即不僅僅是脫貧人口數(shù)量的減少，還包括對返貧現(xiàn)象、脫貧質(zhì)量、長周期扶貧項目后續(xù)實施效果等的評價。

（四）評價結(jié)果應(yīng)用需要強化

評價結(jié)果應(yīng)用不強主要體現(xiàn)在：一是評價結(jié)果應(yīng)用意識不強，績效評價反饋出的問題未能引起相關(guān)部門和相關(guān)責(zé)任人的重視及改進，違規(guī)使用資金現(xiàn)象時有發(fā)生，后續(xù)整改工作需加大跟進檢查力度；二是相關(guān)政府部門不夠重視績效評價，容易導(dǎo)致績效評價工作執(zhí)行不嚴(yán)，績效評價工作的開展力度不夠，無法發(fā)揮評價效應(yīng)；三是績效評價結(jié)果的公示公開不到位或流于形式，不利于保障群眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，同時，公布范圍的有限也造成對相關(guān)部門和人員的約束力和監(jiān)督力有限；四是考核問責(zé)機制不夠科學(xué)合理，多頭重復(fù)評價檢查，基層部門和人員迎評迎檢負(fù)擔(dān)較大，需加強主體責(zé)任落實。

四、應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)完善扶貧資金績效管理的幾點建議

大數(shù)據(jù)②作為重要的信息資源，對扶貧工作的開展與評價具有重要意義。大數(shù)據(jù)技術(shù)，即大數(shù)據(jù)的應(yīng)用技術(shù)，涵蓋各類大數(shù)據(jù)平臺、大數(shù)據(jù)指數(shù)體系等應(yīng)用技術(shù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)在我國精準(zhǔn)扶貧中已得到了不少應(yīng)用，主要表現(xiàn)為不少地方建立了精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺、扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)、扶貧資金在線監(jiān)管系統(tǒng)等，例如，甘肅省于2015年建成全國首個精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺，包含扶貧對象、扶貧措施、扶貧成效、數(shù)據(jù)分析、績效考核5個管理子系統(tǒng)，福建省扶貧資金在線監(jiān)管系統(tǒng)于2018年1月1日開始運行，依托“預(yù)算綜合管理平臺”實現(xiàn)業(yè)務(wù)全過程可記錄、可追溯、可監(jiān)控。

大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用在推動精準(zhǔn)扶貧的同時，也將助力扶貧資金績效管理工作。在扶貧資金績效評價中應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，能夠有效利用精準(zhǔn)扶貧中已有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實施精準(zhǔn)評價，并且基于實時數(shù)據(jù)提前防范風(fēng)險，動態(tài)監(jiān)控資金使用過程，提高評價的即時性與準(zhǔn)確性，加強信息的公開透明，通過績效評價工作的完善提升扶貧資金使用與扶貧項目管理的效率。

（一）以信息數(shù)據(jù)共享完善評價過程

信息與數(shù)據(jù)的共享是完善評價過程、及時跟進扶貧資金使用效益的重要前提。大數(shù)據(jù)能夠改善扶貧反饋滯后性的弊端，及時跟進貧困者的需求變動，同時記錄扶貧資源的配置方向，保證資源配置的精確性和高效性。

第一，在績效評價過程中積極利用扶貧工作中已經(jīng)建立的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)信息庫，并確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與及時性，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)研判情況，為各級政府因戶施策、對癥下藥、檢驗成效提供科學(xué)決策依據(jù)。第二，及時獲取扶貧規(guī)劃與績效目標(biāo)相關(guān)信息，錄入信息庫跟蹤評價計劃與規(guī)劃的合理性，評價績效目標(biāo)的必要性與可行性，防止規(guī)劃環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題導(dǎo)致后期項目無法實施。第三，通過充分的數(shù)據(jù)共享消除信息不對稱，評價監(jiān)督部門工作效率，督促加強部門間的溝通協(xié)調(diào)，規(guī)范相關(guān)人員行為，對于違規(guī)行為通過數(shù)據(jù)共享及時發(fā)現(xiàn)并處理。第四，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)完善評價過程，采用定期評價與不定期抽查相結(jié)合、中期評價與結(jié)項評價相結(jié)合的方式，加強對扶貧資金使用與管理的績效考核。

（二）以實時數(shù)據(jù)監(jiān)測實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控

對扶貧資金進行動態(tài)績效監(jiān)控是提升扶貧資金績效的重要舉措?；趯崟r更新數(shù)據(jù)的掌握，將能夠有效針對扶貧資金使用過程的各個環(huán)節(jié)實施動態(tài)跟蹤監(jiān)控。

一是充分利用數(shù)據(jù)信息，跟蹤扶貧項目實施過程，在數(shù)據(jù)驅(qū)動下推進事前評價、事中評價和事后評價，在事前評價或事中評價發(fā)現(xiàn)任何問題要及時處理，以免對后續(xù)實施造成影響，也杜絕因前期問題的累積導(dǎo)致資金浪費加劇。二是通過動態(tài)績效監(jiān)控及時跟進預(yù)算執(zhí)行進度、政策落實情況、績效目標(biāo)完成情況和項目實施進度等，確保扶貧資金的合理規(guī)劃與使用，及時掌握脫貧情況，警惕返貧現(xiàn)象，提高資源配置效率。三是大數(shù)據(jù)技術(shù)下的動態(tài)績效監(jiān)控更具全局性，覆蓋從考察論證到結(jié)果應(yīng)用的全過程評價，從扶貧責(zé)任人到貧困對象所有主體行為的評價，同時利用數(shù)據(jù)信息深入分析與考察扶貧資金是否真正實現(xiàn)了脫貧，脫貧成效是否穩(wěn)固，防止虛報扶貧政績和返貧現(xiàn)象的發(fā)生。四是通過大數(shù)據(jù)建立的扶貧信息資源庫還應(yīng)錄入實時績效評價信息，通過前期評價反饋，防范后期這類問題的再發(fā)生以及問題改進情況。

（三）以信息反饋監(jiān)督評價結(jié)果應(yīng)用

通過數(shù)據(jù)反饋加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用是突顯績效評價現(xiàn)實意義的重要途徑。扶貧資金績效評價工作的開展不僅是對當(dāng)前財政專項扶貧資金的使用管理過程及其效果進行綜合性考核與評價，還為以后的績效評價工作提供經(jīng)驗借鑒與風(fēng)險預(yù)警，提升未來扶貧資金使用效益，因此，評價結(jié)果的應(yīng)用顯得尤為重要。

首先，基于大數(shù)據(jù)的績效評價結(jié)果應(yīng)用不再局限于評價工作完成之后，而是可以在動態(tài)跟蹤評價時實時應(yīng)用已經(jīng)產(chǎn)生的評價結(jié)果，對隨時發(fā)現(xiàn)的問題當(dāng)即整改，資金使用產(chǎn)生重大錯誤時及時叫停項目或停止資金撥付，防止資金的進一步浪費。其次，各地在實踐中還需加大評價結(jié)果應(yīng)用力度，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建的數(shù)據(jù)信息庫及時將評價結(jié)果作為以后年度資金分配參考依據(jù)，并作為扶貧工作考核內(nèi)容，加強對相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)問責(zé)，對于主觀造成嚴(yán)重資金浪費的，應(yīng)加大處罰力度，提高違規(guī)違紀(jì)成本。最后，對結(jié)果應(yīng)用的監(jiān)督還取決于信息的公開，嚴(yán)格執(zhí)行公示公告制度，考核結(jié)果和問責(zé)結(jié)果需體現(xiàn)在數(shù)據(jù)信息庫中進行公開，既是對扶貧相關(guān)人員的警示，也是接受監(jiān)督的重要方式，并將評價結(jié)果編入決算予以公開，接受社會監(jiān)督。

（四）以數(shù)據(jù)公開透明深化績效審計

運用數(shù)據(jù)深化績效審計是完善扶貧資金績效管理的重要保障。扶貧資金審計是國家重大政策措施落實跟蹤審計的重要組成部分，在脫貧攻堅的沖刺期，鞏固脫貧成效、提升反貧能力日漸重要，深化扶貧資金績效審計有利于提高減貧效果，強化評價結(jié)果的應(yīng)用。

第一，運用大數(shù)據(jù)加強跟蹤審計，通過線上數(shù)據(jù)信息與線下上報材料相結(jié)合，一方面可避免線下材料的虛報，另一方面能夠?qū)φ呗鋵嵑唾Y金使用績效進行跟蹤審計，適時審計扶貧資金的真實性和效率性，加強對資金挪用、重復(fù)申報等問題的防范，鞏固績效評價成果。第二，通過數(shù)據(jù)信息加強責(zé)任審計，扶貧資金使用的諸多問題源于相關(guān)責(zé)任人的以權(quán)謀私、借機牟利、政績考慮等，運用大數(shù)據(jù)實行經(jīng)濟責(zé)任審計將實時考核干部責(zé)任履行，減少違規(guī)違紀(jì)，及時發(fā)現(xiàn)并解決資金違規(guī)使用問題，對績效評價工作進行查漏補缺。第三，加強審計的整改力度，將整改結(jié)果錄入數(shù)據(jù)信息庫并公開，通過審計強化對績效評價結(jié)果的應(yīng)用?！?/p>

注釋：

①審計署.2018年第46號公告：145個貧困縣扶貧審計結(jié)果；2017年第6號公告：158個貧困縣扶貧審計結(jié)果。

②大數(shù)據(jù)是指無法在一定時間內(nèi)用常規(guī)軟件工具對其內(nèi)容進行抓取、管理和處理的數(shù)據(jù)集合。大數(shù)據(jù)技術(shù)是指從各種各樣類型的數(shù)據(jù)中，快速獲得有價值信息的能力。