陳建奇

房地產(chǎn)稅既是完善中國(guó)財(cái)稅體制的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展的重要舉措。今年3月8日十三屆全國(guó)人大第二次會(huì)議提出，落實(shí)好房地產(chǎn)稅法等重大立法調(diào)研、起草，確保如期完成。房地產(chǎn)稅立法工作已經(jīng)提上議事日程。

社會(huì)不僅重視房地產(chǎn)稅的時(shí)間表，更關(guān)心可能產(chǎn)生的內(nèi)在影響，房地產(chǎn)稅立法工作越來(lái)越備受關(guān)注。然而，近年來(lái)房地產(chǎn)稅進(jìn)行了哪些準(zhǔn)備工作？房地產(chǎn)稅制度究竟怎么看？房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)應(yīng)考慮哪些內(nèi)容？這些都有待于進(jìn)一步闡釋。

房地產(chǎn)稅立法進(jìn)展

房地產(chǎn)稅從廣義上說(shuō)包括與房地產(chǎn)相關(guān)的各種稅收，如果從這個(gè)角度講，那么1986年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，預(yù)示房地產(chǎn)稅的重要開(kāi)端，但當(dāng)時(shí)征收對(duì)象僅僅局限于經(jīng)營(yíng)性用房等，并沒(méi)有包括機(jī)關(guān)團(tuán)體及個(gè)人自用的房產(chǎn)，覆蓋面小及影響低是當(dāng)時(shí)開(kāi)征房產(chǎn)稅的重要特點(diǎn)。

然而，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，在缺乏房地產(chǎn)稅調(diào)控工具的情況下，以限購(gòu)、限貸等行政手段為主體的調(diào)控模式的局限性日益突出，對(duì)巨大存量房產(chǎn)的稅收制度設(shè)計(jì)越來(lái)越迫切，在此背景下，參考國(guó)際通行做法推行房地產(chǎn)稅的呼聲越來(lái)越高。

廣義的房地產(chǎn)稅牽涉面廣、影響頗為復(fù)雜，中國(guó)出臺(tái)房地產(chǎn)稅非常謹(jǐn)慎，近年來(lái)主要是在上海及重慶進(jìn)行了試點(diǎn)。2011年1月，上海開(kāi)展對(duì)部分個(gè)人住房征收房地產(chǎn)稅試點(diǎn)，適用稅率暫定為0.6%。征收對(duì)象為本市居民二套房及非本市居民新購(gòu)房。家庭人均住房建筑面積少于60平方米的，給予免稅。2011年1月，重慶啟動(dòng)房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，征收對(duì)象為個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅、個(gè)人新購(gòu)的高檔住房，以及在重慶市同時(shí)無(wú)戶(hù)籍、無(wú)企業(yè)、無(wú)工作的個(gè)人新購(gòu)的二套房，稅率在0.5%-1.2%。房地產(chǎn)稅的上海模式及重慶模式近年來(lái)在不斷創(chuàng)新，但地方試點(diǎn)如何推動(dòng)全國(guó)房地產(chǎn)稅的制度設(shè)計(jì)，社會(huì)尚未形成一致的共識(shí)。

雖然近年來(lái)尤其是金融危機(jī)以后房地產(chǎn)稅的問(wèn)題越發(fā)受到重視，但從國(guó)家層面納入議事日程的可以追溯到2014年的《政府工作報(bào)告》，當(dāng)時(shí)提出推動(dòng)消費(fèi)稅、資源稅改革，做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作。2018年3月4日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議發(fā)言人在答記者問(wèn)時(shí)表示，房地產(chǎn)稅立法由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)和財(cái)政部牽頭組織起草，目前正在加快進(jìn)行起草完善法律草案、重要問(wèn)題的論證、內(nèi)部征求意見(jiàn)等方面的工作，爭(zhēng)取早日完成提請(qǐng)常委會(huì)初次審議的準(zhǔn)備工作。

2018年3月5日，《政府工作報(bào)告》中明確提出，健全地方稅體系，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。中國(guó)政府對(duì)于房地產(chǎn)稅立法工作的部署預(yù)示相關(guān)工作已經(jīng)進(jìn)入新的階段，社會(huì)對(duì)房地產(chǎn)稅的出臺(tái)預(yù)期日益增強(qiáng)。

房地產(chǎn)稅立法工作的推進(jìn)自從去年以來(lái)明顯提速，2018年3月11日，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中提出，2018年將繼續(xù)加強(qiáng)立法工作，落實(shí)稅收法定原則，研究制定房地產(chǎn)稅法。2018年4月27日，全國(guó)人大常委會(huì)公布2018年立法工作計(jì)劃，房地產(chǎn)稅法被列入預(yù)備審議項(xiàng)目。2018年9月7日，全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議召開(kāi)，房地產(chǎn)稅法被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并且被列入一類(lèi)項(xiàng)目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案，由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委和財(cái)政部負(fù)責(zé)。2019年《政府工作報(bào)告》提出穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法。房地產(chǎn)稅立法由2018年《政府工作報(bào)告》的“穩(wěn)妥”變?yōu)椤胺€(wěn)步”，表明房地產(chǎn)稅立法相關(guān)準(zhǔn)備工作已經(jīng)日趨成熟，即將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的操作階段。

房地產(chǎn)稅制度應(yīng)避免三重誤區(qū)

房地產(chǎn)稅賦予太多的期待，也引發(fā)社會(huì)太大的關(guān)注，這背后既有對(duì)房地產(chǎn)稅包治百病的理想推測(cè)，也有擔(dān)憂(yōu)房地產(chǎn)稅引發(fā)房地產(chǎn)崩盤(pán)的悲觀預(yù)期，從這個(gè)角度看，公眾對(duì)于房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)應(yīng)有更加理性客觀的理解。

理論上說(shuō)，包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的各種房地產(chǎn)相關(guān)政策，都離不開(kāi)一個(gè)重要的目標(biāo)，即促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展。房地產(chǎn)稅不僅在上海及重慶等地進(jìn)行試點(diǎn)，在很多國(guó)家尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有著多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為了更好地理解房地產(chǎn)稅制度，這里針對(duì)以下較為常見(jiàn)的三種認(rèn)識(shí)誤區(qū)進(jìn)行分析。

誤區(qū)一：房地產(chǎn)稅出臺(tái)會(huì)引發(fā)房?jī)r(jià)大幅下挫。房地產(chǎn)稅與其他稅收一樣，它不僅有稅基，而且有稅率。房地產(chǎn)稅究竟對(duì)房?jī)r(jià)造成多大的影響，顯然與房地產(chǎn)稅的稅基有著重要關(guān)系，也與稅率有著內(nèi)在的聯(lián)系，房地產(chǎn)稅基決定了其影響的房地產(chǎn)范圍，稅率決定了其影響的價(jià)格成本水平，房地產(chǎn)稅究竟會(huì)不會(huì)導(dǎo)致房?jī)r(jià)大幅下挫，最終還得看稅基及稅率。容易理解稅率十分接近于零的房地產(chǎn)稅對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)生的影響十分有限。

開(kāi)征房地產(chǎn)稅的目標(biāo)是促進(jìn)房地產(chǎn)健康發(fā)展，暴漲暴跌都不是房地產(chǎn)健康發(fā)展的特征，從這個(gè)角度看，房地產(chǎn)稅應(yīng)秉承因地施策、因城施策的原則，那些房?jī)r(jià)上漲壓力較大的城市可能率先開(kāi)征房地產(chǎn)稅，并且適用較廣泛的稅基及較高的稅率，那些房?jī)r(jià)平穩(wěn)或者有下跌壓力的城市可能緩征房地產(chǎn)稅，并且在未來(lái)開(kāi)征過(guò)程中選擇較窄的稅基及較低的稅率。因而，房地產(chǎn)稅出臺(tái)引發(fā)房?jī)r(jià)大幅下挫的觀點(diǎn)不僅沒(méi)有根據(jù)，而且有巨大誤導(dǎo)性。

誤區(qū)二：房地產(chǎn)稅因重復(fù)課征問(wèn)題而不具備合法性。有些評(píng)論認(rèn)為中國(guó)住房在開(kāi)發(fā)商建造前就已經(jīng)繳納了土地出讓金，現(xiàn)在又要開(kāi)征房地產(chǎn)稅，這屬于雙重課稅，在學(xué)理及法理上沒(méi)有依據(jù)。這種說(shuō)法有一定的道理，畢竟土地出讓金最后都是由購(gòu)房者承擔(dān)，客觀上與房地產(chǎn)稅并無(wú)差異。

然而，房地產(chǎn)稅本質(zhì)上屬于稅收，稅收具有強(qiáng)制性、無(wú)償性及固定性，開(kāi)征稅收是保障國(guó)家運(yùn)行的重要手段，理論上說(shuō)任何國(guó)家都有稅收，而開(kāi)征什么稅并不要特定的理由，不管是人類(lèi)社會(huì)早期的人頭稅，還是現(xiàn)代社會(huì)的物業(yè)稅，都沒(méi)有在法理與學(xué)理上充足的理由，這是由稅收強(qiáng)制性等性質(zhì)所決定的。

當(dāng)然，重復(fù)課征確實(shí)構(gòu)成反對(duì)房地產(chǎn)稅的一個(gè)重要因素，但財(cái)稅理論告訴我們，一個(gè)國(guó)家只要不是單一稅，那么就難以避免重復(fù)課征的問(wèn)題，當(dāng)前世界各國(guó)尤其是大國(guó)的稅收名目繁多，很少有單一稅的例子，這既與當(dāng)下復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)相聯(lián)系，也與各國(guó)的制度模式有著密切的關(guān)系。因而，如果以重復(fù)課征為由否定房地產(chǎn)稅，那么理論上講其他諸多稅收也不具有合法性。

誤區(qū)三：房地產(chǎn)稅是包治百病的靈丹妙藥。有些評(píng)論認(rèn)為當(dāng)前房地產(chǎn)暴露出來(lái)的種種問(wèn)題，根源在于沒(méi)有開(kāi)征房地產(chǎn)稅，潛在的觀點(diǎn)是，房地產(chǎn)稅是包治百病的靈丹妙藥?？v觀世界各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不管是美歐日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，還是其他新興經(jīng)濟(jì)體，開(kāi)征房地產(chǎn)稅的國(guó)家不在少數(shù)，但相關(guān)國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題并沒(méi)有得到完美的解決。

2007年房地產(chǎn)次貸危機(jī)的案例警示世人，美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)有其內(nèi)在的問(wèn)題，表面上是房地產(chǎn)抵押品創(chuàng)新引發(fā)的金融泡沫，深層次體現(xiàn)了美國(guó)消費(fèi)儲(chǔ)蓄等宏觀失衡所滋生的內(nèi)在問(wèn)題。房地產(chǎn)稅并沒(méi)有造就美國(guó)健康的房地產(chǎn)市場(chǎng)，美國(guó)也沒(méi)有通過(guò)改變房地產(chǎn)稅政策應(yīng)對(duì)次貸危機(jī)。第二次世界大戰(zhàn)之后日本就出臺(tái)了房地產(chǎn)稅等相關(guān)制度，但上世紀(jì)90年代日本房地產(chǎn)泡沫破裂再次警示房地產(chǎn)稅不是包治百病的靈丹妙藥。

重在做好加減法

房地產(chǎn)稅立法工作已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段，不久的將來(lái)房地產(chǎn)稅將由設(shè)想變成現(xiàn)實(shí)，因而當(dāng)前房地產(chǎn)稅的研究重點(diǎn)不是討論要不要開(kāi)征的問(wèn)題，而是如何讓房地產(chǎn)稅的制度設(shè)計(jì)更加合理。房地產(chǎn)稅主要目標(biāo)是讓房地產(chǎn)回歸居住屬性，避免房地產(chǎn)投資炒作影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定。從這個(gè)角度看，房地產(chǎn)稅既應(yīng)有效解決當(dāng)前房地產(chǎn)發(fā)展面臨的各種復(fù)雜挑戰(zhàn)，也要避免對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面沖擊。要實(shí)現(xiàn)上述平衡，房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)重在從以下幾個(gè)方面做好加法與減法。

從財(cái)稅制度看，實(shí)施房地產(chǎn)稅制度所帶來(lái)的加稅效應(yīng)必須與其他減稅降費(fèi)的制度設(shè)計(jì)相向而行。出臺(tái)房地產(chǎn)稅相當(dāng)于政府增加了一個(gè)新的稅種，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)將產(chǎn)生新的稅收負(fù)擔(dān)，如果不進(jìn)行對(duì)沖，那么全社會(huì)的稅負(fù)將增加，減稅等供給側(cè)改革效應(yīng)可能受到影響。由于房地產(chǎn)稅涉及房地產(chǎn)的持有、交易等環(huán)節(jié)的征稅，所以可以考慮在開(kāi)征房地產(chǎn)稅時(shí)降低相關(guān)環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅費(fèi)。 2018年土地出讓金占據(jù)地方財(cái)政收入比例高達(dá)40%左右，未來(lái)可以重點(diǎn)考慮改革土地出讓金制度，促進(jìn)地方財(cái)政收入逐步轉(zhuǎn)向更加倚重房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅的加法與土地出讓金的減法同步推進(jìn)，促進(jìn)財(cái)稅制度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

從房地產(chǎn)制度看，實(shí)施房地產(chǎn)稅制度所滋生對(duì)房地產(chǎn)新的約束必須與取消限貸限購(gòu)等調(diào)控措施相向而行。開(kāi)征房地產(chǎn)稅是世界主要國(guó)家采取的通行做法，但中國(guó)截至目前仍然沒(méi)有開(kāi)征房地產(chǎn)稅，導(dǎo)致中國(guó)較長(zhǎng)時(shí)期缺乏通過(guò)房地產(chǎn)稅調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的手段。近年來(lái)，為了保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行，中國(guó)采取了限貸限購(gòu)等非常規(guī)行政手段，這些構(gòu)成了中國(guó)房地產(chǎn)區(qū)別于其他國(guó)家的額外約束。實(shí)施房地產(chǎn)稅制度之后，中國(guó)就擁有了房地產(chǎn)新的政策手段，與此同時(shí)，可以考慮同步取消限貸限購(gòu)措施，消除制約房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的行政因素，房地產(chǎn)制度的增減舉措有助于構(gòu)建更加健康科學(xué)的房地產(chǎn)制度體系。

從公平與效率看，實(shí)施累進(jìn)房地產(chǎn)稅制有助于兼顧效率與公平。公平與效率是稅收制度設(shè)計(jì)的重要考量，單純強(qiáng)調(diào)效率就可能局限于單一稅的極端情形，單純強(qiáng)調(diào)公平可能對(duì)微觀主體的積極性產(chǎn)生遏制。房地產(chǎn)稅的制度設(shè)計(jì)要平衡公平與效率，較為科學(xué)的做法就是實(shí)施累進(jìn)稅制，對(duì)首套房可以考慮不征稅，對(duì)擁有多套住房的民眾，超過(guò)居住面積標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)實(shí)行累進(jìn)稅制，這是房地產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅的國(guó)際通行做法。如果采取累進(jìn)稅制，那么對(duì)于住房面積未達(dá)標(biāo)的民眾來(lái)說(shuō)，可以享受稅收減免等待遇，而對(duì)于那些擁有較多住房的民眾來(lái)說(shuō)，必須繳納更多的稅收，通過(guò)房地產(chǎn)稅可以實(shí)現(xiàn)收入分配功能，有效遏制投資投機(jī)等行為，踐行房子是用來(lái)住的屬性，最終實(shí)現(xiàn)效率與公平的平衡。

（作者為中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究院教授、世界經(jīng)濟(jì)所副所長(zhǎng)；編輯：王延春）