□ 熊通成

事業(yè)單位是為社會(huì)提供公益服務(wù)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，是具有中國(guó)特色的組織類型。黨的十九大明確提出要“深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離”。[1]十九屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出要“強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性，破除逐利機(jī)制”。[2]因此，強(qiáng)化公益屬性，是事業(yè)單位各項(xiàng)改革的總目標(biāo)，也是事業(yè)單位各項(xiàng)改革的出發(fā)點(diǎn)。在強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性、提升事業(yè)單位工作人員作為公職人員的使命感和責(zé)任感、調(diào)動(dòng)事業(yè)單位工作人員的活力的要求下，應(yīng)該對(duì)事業(yè)單位工資制度體系進(jìn)行改革和優(yōu)化。

一、對(duì)事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度的反思

2006年工資制度改革在對(duì)事業(yè)單位建立了崗位績(jī)效工資制度，并逐步實(shí)施了績(jī)效工資總量管理，發(fā)揮了積極的作用。然而，事業(yè)單位績(jī)效工資制度的實(shí)施也遇到了一定的問題，存在許多需要改進(jìn)之處。

（一）事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度的合理性

事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度的實(shí)施，很大程度地規(guī)范了事業(yè)單位收入分配的秩序，推動(dòng)了事業(yè)單位的健康發(fā)展。其合理性主要體現(xiàn)在以下方面：

1.事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度適應(yīng)了事業(yè)單位推行崗位聘用制改革的需要

改革開放以來，我國(guó)一直在致力于將事業(yè)單位從“身份管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徫还芾怼保聵I(yè)單位崗位績(jī)效工資制度建立在“對(duì)崗位付薪”的理念基礎(chǔ)上，適應(yīng)了事業(yè)單位推行崗位聘用制改革的需要。

2.事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度體現(xiàn)了事業(yè)單位搞活內(nèi)部機(jī)制的要求

改革開放以來，如何在機(jī)制上搞活事業(yè)單位成為一個(gè)重要的命題。事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度強(qiáng)調(diào)“因績(jī)效付薪”的理念，推出績(jī)效工資模塊，體現(xiàn)了事業(yè)單位搞活內(nèi)部機(jī)制的要求。

3.事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度實(shí)現(xiàn)了和公務(wù)員工資制度的適度分離

盡管機(jī)關(guān)和事業(yè)單位都屬公共部門，但二者的工作性質(zhì)有一定區(qū)別：機(jī)關(guān)提供的是公共行政管理，而事業(yè)單位提供的是公共服務(wù)。工作性質(zhì)的不同，意味著可以分別對(duì)二者實(shí)行不同的工資制度。事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度試圖體現(xiàn)事業(yè)單位提供公共服務(wù)的特點(diǎn)，將工資的一大部分設(shè)置為“績(jī)效工資”，區(qū)別于公務(wù)員實(shí)行的地區(qū)附加津貼（目前為規(guī)范津補(bǔ)貼）。這也意味著事業(yè)單位工資制度從形式到內(nèi)容、從科目名稱到內(nèi)涵都與公務(wù)員工資制度區(qū)別開來了。

總之，事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度的實(shí)施，適應(yīng)了事業(yè)單位人事改革的需要，體現(xiàn)了搞活事業(yè)單位的要求，推動(dòng)了事業(yè)單位的去行政化，為深化事業(yè)單位工資分配改革奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度的問題反思

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾對(duì)事業(yè)單位提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都有了更高的要求。工資激勵(lì)是影響職工提供服務(wù)的關(guān)鍵因素之一，為進(jìn)一步激發(fā)事業(yè)單位提升公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的積極性，有必要對(duì)事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度存在的一些問題進(jìn)行反思。

1.崗位績(jī)效工資制度不利于調(diào)動(dòng)事業(yè)單位工作人員作為公職人員的使命感和責(zé)任心

大多數(shù)事業(yè)單位所從事的工作都需要工作人員具有高度的使命感和責(zé)任心才能夠做好，需要強(qiáng)化事業(yè)單位工作人員對(duì)作為公職人員的身份認(rèn)同。例如，教師教書育人、醫(yī)生治病救人、科研人員破解科技難題等，除了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)外，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)來自事業(yè)使命感的激勵(lì)。[3]然而，事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度中，占比最大的是績(jī)效工資，對(duì)績(jī)效的強(qiáng)調(diào)帶有較強(qiáng)烈的短期激勵(lì)色彩，不容易激發(fā)事業(yè)單位公職人員的身份認(rèn)同。

2.崗位績(jī)效工資制度不完全契合強(qiáng)化公益屬性的總體改革方向

強(qiáng)化公益屬性是事業(yè)單位深化改革的方向，事業(yè)單位的所有制度都應(yīng)該圍繞著這個(gè)方向進(jìn)行調(diào)整。事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度中強(qiáng)調(diào)對(duì)事業(yè)單位工作人員的績(jī)效進(jìn)行付薪，盡管理論上可以將“績(jī)效”理解為綜合表現(xiàn)，但不少事業(yè)單位往往將績(jī)效簡(jiǎn)單地理解為“經(jīng)濟(jì)效益”。實(shí)際操作中，大多數(shù)地區(qū)在決定事業(yè)單位績(jī)效工資總量時(shí)往往與事業(yè)單位創(chuàng)收能力掛鉤，導(dǎo)致許多事業(yè)單位偏離了“公益”的軌道。因此，事業(yè)單位崗位績(jī)效工資應(yīng)否強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績(jī)效，值得商榷。

3.統(tǒng)一的崗位績(jī)效工資制度難以適應(yīng)情況復(fù)雜的各類事業(yè)單位發(fā)展需要

工資是為業(yè)務(wù)發(fā)展服務(wù)的，有什么樣的業(yè)務(wù)發(fā)展需要，就應(yīng)該有什么樣的工資模式。事業(yè)單位業(yè)務(wù)多樣、行業(yè)眾多、類型復(fù)雜，然而，目前所有事業(yè)單位都用一套崗位績(jī)效工資制度進(jìn)行全覆蓋。但是，事業(yè)單位之間差別巨大。有的事業(yè)單位以履行公共服務(wù)為主，沒有成果性的產(chǎn)出供評(píng)價(jià)，如機(jī)關(guān)服務(wù)中心。有的事業(yè)單位人少，業(yè)務(wù)單純，無力進(jìn)行自我分配，如許多機(jī)關(guān)附屬事業(yè)單位只有幾個(gè)人員編制，基本上很難進(jìn)行績(jī)效考核并拉開差距。因此，統(tǒng)一的崗位績(jī)效工資制度能否適應(yīng)業(yè)務(wù)類型迥異的單位事業(yè)發(fā)展需要，需要我們反思。[4]

4.崗位績(jī)效工資制度受多種客觀因素影響難以體現(xiàn)功能目標(biāo)

事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度雖然強(qiáng)調(diào)對(duì)“崗位”和“績(jī)效”付薪，但大部分事業(yè)單位的基本工資部分實(shí)際上并沒有很好地體現(xiàn)崗位價(jià)值貢獻(xiàn)，也沒有很好地體現(xiàn)個(gè)人績(jī)效貢獻(xiàn)。[5]實(shí)施過程中，崗位績(jī)效工資所針對(duì)的崗位價(jià)值往往被個(gè)人行政級(jí)別、職稱等級(jí)等因素所決定，并沒有真正體現(xiàn)崗位責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)等因素。由于公共部門績(jī)效考核并不容易開展，績(jī)效工資在大多數(shù)事業(yè)單位也按照職務(wù)等級(jí)進(jìn)行分配，并沒有很好地體現(xiàn)出績(jī)效貢獻(xiàn)。[6]崗位績(jī)效工資制度實(shí)施不到位，一方面說明事業(yè)單位并未理解且很好地實(shí)施崗位績(jī)效工資制度，但另一方面也可能說明制度本身并沒有很好地契合事業(yè)單位發(fā)展的實(shí)際需要。

二、事業(yè)單位工資分類管理模式的構(gòu)想

著眼于強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性、提升事業(yè)單位工作人員作為公職人員的使命感和責(zé)任感、激發(fā)事業(yè)單位工作人員的活力，事業(yè)單位工資制度未來可以按分類管理的模式進(jìn)行深化改革。

（一）工資制度應(yīng)從“管個(gè)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮軉挝弧?/h3>

事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度將工資模塊設(shè)置為基本工資（崗位工資和薪級(jí)工資）、績(jī)效工資、津貼補(bǔ)貼等，并且統(tǒng)一制定了崗位工資和薪級(jí)工資在不同等級(jí)上的工資標(biāo)準(zhǔn)。從目前實(shí)際效果來看，對(duì)大多數(shù)地區(qū)的事業(yè)單位，尤其是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，基本工資既沒能發(fā)揮激勵(lì)功能，也沒能發(fā)揮保障功能。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，由于地區(qū)差異性以及事業(yè)單位業(yè)務(wù)的差異性，制定全國(guó)統(tǒng)一的事業(yè)單位工資結(jié)構(gòu)和工資標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)值已經(jīng)被弱化了。[7]實(shí)際上，對(duì)于事業(yè)單位工作人員而言，最為關(guān)鍵的是能獲取多少收入，以及如何能獲取更高的收入。對(duì)于事業(yè)單位而言，最在意的也是能夠支配多少工資資源，以及能否根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要去發(fā)放工資。從這個(gè)意義上來講，國(guó)家層面制定工資模塊和基本工資標(biāo)準(zhǔn)的做法，并不能夠增加事業(yè)單位工作人員的福利，并影響工資激勵(lì)效果的發(fā)揮。

因此，應(yīng)該逐步改變直接規(guī)定事業(yè)單位工作人員工資模塊、工資標(biāo)準(zhǔn)的做法，從“管個(gè)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮軉挝弧?，進(jìn)而走出一條從激勵(lì)模式上有別于公務(wù)員工資制度的新道路。對(duì)于大部分面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，國(guó)家層面不再為工作人員制定工資模塊和標(biāo)準(zhǔn)。更重要的是，國(guó)家應(yīng)該制定針對(duì)單位層面的工資分配管控辦法，將如何給單位分配工資資源（包括總額、水平、經(jīng)費(fèi)支持等）和對(duì)單位業(yè)務(wù)產(chǎn)出的要求（比如效率、公益性等）緊密結(jié)合起來，從而強(qiáng)化事業(yè)單位作為公職人員應(yīng)有的使命感和責(zé)任感。

也就是說，國(guó)家可以不再制定全國(guó)統(tǒng)一的工作人員工資結(jié)構(gòu)和基本工資標(biāo)準(zhǔn)，單位內(nèi)部工作人員工資制度和工資結(jié)構(gòu)應(yīng)該由事業(yè)單位自主制定。從“管個(gè)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮軉挝弧?，?shí)際上就是在賦予事業(yè)單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)對(duì)工作人員進(jìn)行激勵(lì)的權(quán)力。同時(shí)，為了解決單位內(nèi)部分配的基本規(guī)范，可以考慮分行業(yè)制定分配指導(dǎo)意見。

（二）對(duì)事業(yè)單位實(shí)施分類管控和激勵(lì)

根據(jù)對(duì)事業(yè)單位管控的強(qiáng)度，可以將對(duì)事業(yè)單位的工資管控類型劃分標(biāo)準(zhǔn)管控型、總量管理型、水平約束型，并由有關(guān)部門根據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)確定具體事業(yè)單位的工資類型。

事業(yè)單位工資分類的標(biāo)準(zhǔn)主要是由政府對(duì)事業(yè)單位管控的必要性來決定的，具體而言可以由事業(yè)單位公益屬性強(qiáng)弱、財(cái)政支持方式、事業(yè)單位核心業(yè)務(wù)特點(diǎn)、事業(yè)單位人事管理能力等因素共同來決定。這個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由工資管理部門會(huì)同有關(guān)部門共同制定。建議由主管部門對(duì)所屬事業(yè)單位根據(jù)劃分標(biāo)準(zhǔn)提出類型建議，再由工資管理部門會(huì)同財(cái)政部門最終確定。

應(yīng)該允許總量管理型和水平約束型事業(yè)單位自己去制定全部工資的模塊、標(biāo)準(zhǔn)以及激勵(lì)辦法。把工資資源完全賦予事業(yè)單位去支配，關(guān)鍵是建立起工資資源和國(guó)家希望事業(yè)單位完成什么工作達(dá)成什么目標(biāo)之間的激勵(lì)關(guān)系。當(dāng)然，對(duì)于事業(yè)單位內(nèi)部分配，國(guó)家也應(yīng)該對(duì)事業(yè)單位工資制度決策建立必要的程序和指導(dǎo)意見，避免一些極端情況或分配顯失公正情況的發(fā)生。

（三）標(biāo)準(zhǔn)管控型工資制度

對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)管控型，由中央、各省、地級(jí)市工資綜合管理部門根據(jù)國(guó)家指導(dǎo)意見，依據(jù)公務(wù)員和其他可比群體工資水平，制定并動(dòng)態(tài)調(diào)整該類事業(yè)單位的工資標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要建立起通過獎(jiǎng)勵(lì)基金調(diào)動(dòng)積極性的模式。

標(biāo)準(zhǔn)管控型就是政府對(duì)事業(yè)單位不同層級(jí)工作人員的工資結(jié)構(gòu)、工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全額規(guī)定并嚴(yán)格管控的類型，主要適用于政府附屬的提供保障服務(wù)的事業(yè)單位、義務(wù)教育學(xué)校、公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等。這一類型事業(yè)單位由于工作性質(zhì)和公務(wù)員接近，則應(yīng)該考慮參照公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家制定工資結(jié)構(gòu)，并明確各層級(jí)工資標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)如何對(duì)標(biāo)準(zhǔn)管控型事業(yè)單位進(jìn)行工資管理的指導(dǎo)意見，明確標(biāo)準(zhǔn)制定辦法以及激勵(lì)機(jī)制。考慮到地區(qū)工資差距的存在，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)管控型事業(yè)單位，應(yīng)由省、市工資綜合管理部門參照公務(wù)員和其他可比群體的工資水平，綜合考慮并制定所轄層級(jí)該類事業(yè)單位的不同層級(jí)的工資標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)建立起該類事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，避免一經(jīng)制定、多年不變而影響該類人員的工資水平。

另外，考慮到要調(diào)動(dòng)該類事業(yè)單位工作人員的積極性，應(yīng)該設(shè)置一定額度的浮動(dòng)獎(jiǎng)金。針對(duì)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績(jī)效工資管理中出現(xiàn)的從總量中劃出一定比例30%～40%作為獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資帶來職工不滿的問題，建議不再考慮從總量中切出工資額作為浮動(dòng)獎(jiǎng)金。應(yīng)該在總量之外，額外增加一部分工資額作為給單位支配的獎(jiǎng)勵(lì)基金，這部分獎(jiǎng)勵(lì)基金的發(fā)放由單位根據(jù)自身情況制定獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

（四）總量管理型工資制度

總量管理型就是政府根據(jù)事業(yè)單位提供公共服務(wù)的情況對(duì)其可以發(fā)放的工資總量進(jìn)行核定、獎(jiǎng)勵(lì)、動(dòng)態(tài)調(diào)整的類型，適用于大部分事業(yè)單位，如高等院校、職業(yè)院校、科研院所、公立醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、文藝院團(tuán)、博物館等?？偭抗芾硇褪沁m用于大多數(shù)公益類事業(yè)單位的工資管理類型，因此，對(duì)于總量管理型事業(yè)單位如何進(jìn)行工資管理，必須進(jìn)行重點(diǎn)研究。鑒于過去績(jī)效工資總量管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)總量管理型事業(yè)單位的工資管理不能靜態(tài)地根據(jù)歷史工資數(shù)據(jù)核定一個(gè)工資總量?？偭抗芾硪兄谶@類事業(yè)單位達(dá)成業(yè)務(wù)目標(biāo)、強(qiáng)化公益屬性、提高業(yè)務(wù)工作效率、調(diào)動(dòng)職工積極性。具體而言，應(yīng)該對(duì)這類事業(yè)單位建立工資總量的核定、激勵(lì)、動(dòng)態(tài)調(diào)整等三個(gè)機(jī)制。[8]

其一，工資總量核定機(jī)制的基本原則是“基于其事業(yè)發(fā)展應(yīng)該核定多少總量”，而不是“歷史上的工資水平是多高”。應(yīng)該將決定這類事業(yè)單位工資水平的外在因素和內(nèi)在因素進(jìn)行全面評(píng)估，提煉出若干影響因素，構(gòu)建工資總量核定模型。基于模型，并適當(dāng)結(jié)合歷史水平因素，最終確定應(yīng)核定的工資總量。[9][10]在工資總量核定時(shí)，應(yīng)注重事業(yè)單位公益屬性因素。建議每五年要對(duì)總量核定模型的參數(shù)做出適度調(diào)整，并對(duì)事業(yè)單位的情況進(jìn)行重新評(píng)估，重新核定。新設(shè)立事業(yè)單位一律要進(jìn)行評(píng)估并核定。

其二，工資總量激勵(lì)機(jī)制就是要實(shí)現(xiàn)工資總量對(duì)事業(yè)單位達(dá)成業(yè)務(wù)工作目標(biāo)、強(qiáng)化公益屬性、提高業(yè)務(wù)工作效率的有力激勵(lì)，并通過單位考核的傳導(dǎo)作用，提高事業(yè)單位職工的使命感和責(zé)任感，調(diào)動(dòng)積極性。因此，其中的關(guān)鍵點(diǎn)有兩個(gè)，一是用于獎(jiǎng)勵(lì)的工資總量與單位考核結(jié)果之間的關(guān)系；另一個(gè)是對(duì)單位的考核機(jī)制，要解決好考什么、如何考、誰來考的問題。[11]

其三，工資總量動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制就是要實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位工資水平能夠與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及社會(huì)其他群體的收入同步調(diào)整。重點(diǎn)要解決過去長(zhǎng)期存在的績(jī)效工資一經(jīng)核定就多年不變的問題。如果說總量核定機(jī)制解決的是事業(yè)單位之間相對(duì)水平的關(guān)系問題，那么工資總量動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制解決的就是在時(shí)間維度上事業(yè)單位與過去工資水平之間的關(guān)系問題。

國(guó)家層面應(yīng)該出臺(tái)對(duì)總量管理型事業(yè)單位如何建立工資總量的核定、激勵(lì)、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見，各省、市根據(jù)實(shí)際情況制定各自的實(shí)施辦法?？偭抗芾硇褪聵I(yè)單位，可以根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)計(jì)全部工資的模塊、標(biāo)準(zhǔn)以及激勵(lì)辦法等。

（五）水平約束型工資制度

水平約束型就是政府對(duì)事業(yè)單位劃定一個(gè)最高工資水平線防止其收入畸高的類型，主要適用于市場(chǎng)屬性較強(qiáng)、公益屬性較弱、待轉(zhuǎn)企的事業(yè)單位。水平約束型是適用于市場(chǎng)化程度較高而為社會(huì)提供公益服務(wù)職責(zé)不明顯的待轉(zhuǎn)企事業(yè)單位的工資管理類型。為了避免該類事業(yè)單位工資過高，同時(shí)也為了督促其盡快轉(zhuǎn)企，對(duì)該類事業(yè)單位人均工資水平設(shè)置上限約束。該類事業(yè)單位的工資水平不得突破所規(guī)定的上限，否則即為違規(guī)。

為使這類事業(yè)單位也具有一定的積極性，水平約束型也不能只是劃定一條控高線。同樣，應(yīng)該建立工資控制水平線與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行掛鉤的機(jī)制，并根據(jù)年終經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)情況允許其適度提高工資水平。

國(guó)家層面應(yīng)該對(duì)這類事業(yè)單位工資水平約束辦法制定指導(dǎo)意見，各省市制定各自的實(shí)施辦法。水平約束型的事業(yè)單位，也可以根據(jù)自身的業(yè)務(wù)特點(diǎn)設(shè)計(jì)全部工資的模塊、標(biāo)準(zhǔn)以及激勵(lì)辦法等。

（六）將事業(yè)單位工資財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障模式由主要依據(jù)編制撥款轉(zhuǎn)變?yōu)橘?gòu)買服務(wù)方式

除高?；旧弦呀?jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑諏W(xué)生人數(shù)的生均撥款模式外，大多數(shù)事業(yè)單位工資經(jīng)費(fèi)保障主要采取依據(jù)編制撥款的方式，分為全額保障、部分保障、自籌經(jīng)費(fèi)三種類型。但這種保障方式帶來幾個(gè)問題：其一，對(duì)于全額保障事業(yè)單位，由于旱澇保收，單位很難調(diào)動(dòng)職工積極性，單位自身也缺乏提升業(yè)務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力，如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院；其二，對(duì)于部分保障或者自籌經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位，由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，事業(yè)單位必然需要靠創(chuàng)收來彌補(bǔ)工資差額部分，容易帶來事業(yè)單位的逐利行為，影響對(duì)人民群眾公共服務(wù)的質(zhì)量。

財(cái)政工資經(jīng)費(fèi)不能只發(fā)揮保障功能，更要發(fā)揮對(duì)事業(yè)單位行為的導(dǎo)向功能。其關(guān)鍵就是要將財(cái)政工資經(jīng)費(fèi)從按照人頭來決定轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑帐聵I(yè)單位提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來決定。有的事業(yè)單位有明確的服務(wù)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，如高校，則可以考慮建立與服務(wù)數(shù)量掛鉤的財(cái)政工資經(jīng)費(fèi)支持模式，當(dāng)然這個(gè)模式也要結(jié)合對(duì)服務(wù)質(zhì)量的考核。有的事業(yè)單位沒有明確的服務(wù)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)該建立起對(duì)這些單位提供公共服務(wù)公益屬性的考核，或者以公益屬性為導(dǎo)向的綜合考核，并將考核結(jié)果與對(duì)該事業(yè)單位的財(cái)政工資經(jīng)費(fèi)掛鉤。

三、事業(yè)單位工資管控類別的確定

對(duì)事業(yè)單位實(shí)施分類管控和激勵(lì)，按工資管控的強(qiáng)度分為標(biāo)準(zhǔn)管控型、總量管理型、水平約束型，須根據(jù)工資管控的影響因素，確定分類管控的標(biāo)準(zhǔn)。

（一）影響事業(yè)單位工資管控的因素

分析影響事業(yè)單位工資管控的因素要從國(guó)家對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行管控的原因著手，而國(guó)家對(duì)事業(yè)單位工資進(jìn)行管控的主要原因有以下幾個(gè)方面：

第一，控制財(cái)政支出的需要。全國(guó)事業(yè)單位大約有3000多萬工作人員，事業(yè)單位工資支出是財(cái)政支出的一個(gè)重要組成部分。如果不對(duì)事業(yè)單位工資進(jìn)行合理管控，勢(shì)必造成財(cái)政支出壓力過大的現(xiàn)象。對(duì)事業(yè)單位工資進(jìn)行合理管控，有利于適度控制事業(yè)單位財(cái)政支出規(guī)模。

第二，規(guī)范事業(yè)單位收入分配秩序的需要。全國(guó)事業(yè)單位大約有110多萬家，且分布在各行各業(yè)。由于事業(yè)單位的業(yè)務(wù)內(nèi)容千差萬別，其資金來源也各不相同，致使許多事業(yè)單位除了財(cái)政經(jīng)費(fèi)之外還有許多其他渠道來源的經(jīng)費(fèi)可供分配。如果不對(duì)事業(yè)單位工資進(jìn)行合理管控，事業(yè)單位收入分配秩序可能會(huì)非?；靵y。因此，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行合理管控，有利于規(guī)范事業(yè)單位收入分配秩序。

第三，破除事業(yè)單位逐利機(jī)制、強(qiáng)化公益屬性的需要。如果讓事業(yè)單位工資和事業(yè)單位的各種收入直接掛鉤，錢多多發(fā)、錢少少發(fā)，就會(huì)導(dǎo)致事業(yè)單位為了提升工資而不擇手段地獲取各種收入。最終，事業(yè)單位將會(huì)形成逐利機(jī)制，忽視所提供服務(wù)的公益性，使得公益屬性不斷弱化。對(duì)事業(yè)單位工資進(jìn)行合理管控，有利于破除事業(yè)單位逐利機(jī)制、強(qiáng)化公益屬性。

第四，提升公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的需要。工資不僅具有保障功能，而且具有激勵(lì)功能。對(duì)事業(yè)單位工資合理管控，并不僅僅是限制事業(yè)單位發(fā)放工資。更重要的是，要通過對(duì)事業(yè)單位工資的合理管控，形成工資對(duì)事業(yè)單位公共服務(wù)的激勵(lì)作用，不斷提升公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，更好地滿足人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需要

對(duì)事業(yè)單位工資進(jìn)行合理管控的原因分析表明，影響事業(yè)單位工資管控類別選擇的主要因素包括四個(gè)方面。

第一，財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度。由于控制財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出是對(duì)事業(yè)單位工資管控的一個(gè)重要原因，因此，對(duì)于財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出影響越大的事業(yè)單位類型，應(yīng)該采取更加嚴(yán)格的管控手段。目前，財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持可分為全額撥款、差額撥款、自收自支三個(gè)類型，財(cái)政支持的力度逐漸遞減，那么這三種類型下工資管控的力度也應(yīng)該有所不同。

第二，公益屬性強(qiáng)度。事業(yè)單位可分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位又細(xì)分為公益一類和公益二類兩個(gè)類別。由于破除事業(yè)單位逐利機(jī)制、強(qiáng)化公益屬性是對(duì)事業(yè)單位工資管控的一個(gè)重要原因，因此對(duì)于公益屬性越強(qiáng)的事業(yè)單位類型，應(yīng)該采取更加嚴(yán)格的管控手段。

第三，業(yè)務(wù)復(fù)雜程度。事業(yè)單位行業(yè)多，業(yè)務(wù)類型也多，主要包括面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位和主要為機(jī)關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位。而對(duì)于面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，還可以按照公益服務(wù)的業(yè)務(wù)類別細(xì)分。有的事業(yè)單位業(yè)務(wù)比較單純，有的事業(yè)單位業(yè)務(wù)比較復(fù)雜。業(yè)務(wù)性質(zhì)越復(fù)雜的事業(yè)單位類型，由于事業(yè)單位在工資分配中可操作空間更大，為了更好地提升公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，應(yīng)該采取更加嚴(yán)格的管控手段。

第四，人事管理能力。由于單位人數(shù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置以及上級(jí)主管部門授權(quán)情況不同，事業(yè)單位的人事管理能力也有明顯區(qū)別。可以將事業(yè)單位人事管理能力劃分為完全人事管理能力、部分人事管理能力、基本不具備人事管理能力三大類。人事管理能力越弱的單位，工資上應(yīng)該采取更加嚴(yán)格的管控手段。

（二）事業(yè)單位工資管控類型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

事業(yè)單位工資管控是一個(gè)綜合性的結(jié)果，根據(jù)上述四個(gè)影響因素，可以構(gòu)建起事業(yè)單位工資管控類型評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

第一，財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度指標(biāo)。根據(jù)100%全額保障、50%及以上部分保障、50%以下部分保障、自籌經(jīng)費(fèi)等四個(gè)等次，可分別賦予一定的分值，見表1。

第二，公益屬性強(qiáng)度指標(biāo)。根據(jù)行政職能類、公益一類、公益二類、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類等四個(gè)等次，分別賦予一定的分值，見表2。

第三，業(yè)務(wù)復(fù)雜程度指標(biāo)。根據(jù)事業(yè)單位業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)復(fù)雜多元類、業(yè)務(wù)多元類、業(yè)務(wù)二元類、業(yè)務(wù)單一類等四個(gè)等次，分別賦予一定的分值，見表3。

表1 事業(yè)單位工資按財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度管控評(píng)價(jià)體系

表2 事業(yè)單位工資按公益屬性強(qiáng)度管控評(píng)價(jià)體系

表3 事業(yè)單位工資按業(yè)務(wù)復(fù)雜程度管控評(píng)價(jià)體系

第四，人事管理能力指標(biāo)。根據(jù)完全人事管理能力類、強(qiáng)人事管理能力類、弱人事管理能力類、基本不具備人事管理能力類等四個(gè)等次，分別賦予一定的分值，見表4。

表4 事業(yè)單位工資按人事管理能力管控評(píng)價(jià)體系

需要注意的是，以上每個(gè)指標(biāo)的得分都有一個(gè)區(qū)間，評(píng)價(jià)人員可以根據(jù)事業(yè)單位在該項(xiàng)上的強(qiáng)弱選擇更為合適的分值。至于以上四個(gè)指標(biāo)的重要性即權(quán)重問題，由于事業(yè)單位人事管理能力更為直接地決定事業(yè)單位是否有能力管好自己的工資，因此這個(gè)指標(biāo)應(yīng)該賦予更大的權(quán)重，建議占40%。簡(jiǎn)單起見，其余三個(gè)指標(biāo)可以各占20%的權(quán)重。

（三）劃分事業(yè)單位工資管控類型的標(biāo)準(zhǔn)

上文已經(jīng)說到工資管控的強(qiáng)度分為標(biāo)準(zhǔn)管控型、總量管理型、水平約束型。那么這三種類型分別由以上四個(gè)指標(biāo)的加權(quán)綜合得分情況來決定。

表5 劃分事業(yè)單位工資管控類型的標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)際操作中，各地應(yīng)該對(duì)不同類型的占比有一個(gè)目標(biāo)性的安排。因此，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在不同地區(qū)，可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適度的調(diào)整。

四、事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度的優(yōu)化

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)該對(duì)事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度進(jìn)行根本性變革，但要實(shí)現(xiàn)這種變革的難度較大。從改良模式來看，在事業(yè)單位崗位績(jī)效工資制度大框架不變情況下，可以對(duì)現(xiàn)行制度的具體辦法進(jìn)行優(yōu)化。

（一）保持現(xiàn)行工資制度框架不變

盡管面向未來，對(duì)工資制度進(jìn)行方向性的根本性變革，非常有必要性。但在當(dāng)前情況下，實(shí)際上現(xiàn)行崗位績(jī)效工資制度框架也有保持不變的理由。

第一，現(xiàn)行制度框架具有一定的科學(xué)合理性。事業(yè)單位現(xiàn)行崗位績(jī)效工資制度規(guī)定事業(yè)單位工資由“崗位工資+薪級(jí)工資+績(jī)效工資+津貼補(bǔ)貼”構(gòu)成，所體現(xiàn)的因素比較全面，具有一定的科學(xué)性。全國(guó)事業(yè)單位都共同適用“崗位工資+薪級(jí)工資”的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了事業(yè)單位工作人員作為公職人員的共同標(biāo)準(zhǔn)，具有一定的合理性。

第二，廣大事業(yè)單位工資管理干部已經(jīng)熟悉了現(xiàn)行制度框架?，F(xiàn)行事業(yè)單位工資制度自2006年實(shí)施以來，已經(jīng)使用了13年，制度已為廣大事業(yè)單位工資管理干部所熟悉。無視現(xiàn)行制度，重起爐灶勢(shì)必有一個(gè)漫長(zhǎng)的學(xué)習(xí)過程。在現(xiàn)行制度框架下，進(jìn)行改良，改革成本將會(huì)小很多。

第三，在現(xiàn)行制度框架下，也可以實(shí)現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)型。實(shí)際上，如果忽略基本工資部分，在現(xiàn)行制度框架下也是可以將事業(yè)單位工資制度的重心從“管個(gè)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮軉挝弧?，在定位上轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化公益屬性的工資管控激勵(lì)制度。而由于在大多數(shù)地區(qū)，基本工資占總工資的比重并不是很大，但僅將績(jī)效工資部分進(jìn)行分類管理，也基本能實(shí)現(xiàn)管理模式的轉(zhuǎn)型。

（二）崗位績(jī)效工資制度優(yōu)化的主要原則

對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行優(yōu)化，要遵循以下主要原則：

第一，突出強(qiáng)化公益屬性的原則。作為事業(yè)單位改革的目標(biāo)和方向，強(qiáng)化公益屬性應(yīng)作為工資制度改革的首要原則。

第二，提升事業(yè)單位效率的原則。改革開放以來一直在致力于提升事業(yè)單位的效率，盡管由于方式方法的問題，帶來了部分事業(yè)單位公益屬性弱化的問題。但效率和公益屬性并不是一組矛盾體，而是可以通過合適的方式方法辯證統(tǒng)一起來的。優(yōu)化現(xiàn)行工資制度，應(yīng)旗幟鮮明地注重事業(yè)單位效率的提升。

第三，解決當(dāng)前突出問題的原則。目前事業(yè)單位工資分配中最突出的問題還是績(jī)效工資如何分配的問題，因此，優(yōu)化現(xiàn)行工資制度，應(yīng)該將優(yōu)化績(jī)效工資管理作為重點(diǎn)。

第四，操作辦法簡(jiǎn)便易行的原則。考慮到工資制度的可操作性，優(yōu)化現(xiàn)行工資制度，應(yīng)盡可能地呈現(xiàn)出簡(jiǎn)便易行的操作辦法。而要達(dá)到這個(gè)目的，實(shí)際上更加要注重研究過程的全面性，以及操作辦法背后的理論性和邏輯性。

（三）崗位績(jī)效工資制度優(yōu)化的內(nèi)容

第一，對(duì)基本工資進(jìn)行適度優(yōu)化。盡管事業(yè)單位普遍沒有把基本工資當(dāng)成重點(diǎn)，但基本工資中包含的崗位工資和薪級(jí)工資在管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位、工勤崗位的晉升通道以及關(guān)系處理上仍需要進(jìn)一步斟酌并進(jìn)行優(yōu)化。[12]如崗位工資、薪級(jí)工資的提法，在名稱上也可調(diào)整優(yōu)化。

第二，對(duì)績(jī)效工資進(jìn)行重點(diǎn)優(yōu)化。事業(yè)單位績(jī)效工資是目前改革的焦點(diǎn)，如何對(duì)單位層面的績(jī)效工資總量和水平進(jìn)行有效的管控，單位內(nèi)部如何更好地對(duì)績(jī)效工資進(jìn)行分配，是兩個(gè)核心問題點(diǎn)，也是優(yōu)化事業(yè)單位工資的重點(diǎn)內(nèi)容。[13]建議按照標(biāo)準(zhǔn)管控型、總量管理型、水平約束型來對(duì)績(jī)效工資進(jìn)行相應(yīng)的分類管理。另外，績(jī)效工資的名稱，不能很好地突出社會(huì)效益，也不能很好地強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位公職人員對(duì)社會(huì)做出的貢獻(xiàn)，應(yīng)該考慮在名稱上進(jìn)行優(yōu)化。

第三，對(duì)津貼補(bǔ)貼進(jìn)行合理優(yōu)化。按照2006年事業(yè)單位工資制度規(guī)定，事業(yè)單位津貼補(bǔ)貼僅包括艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和特殊崗位津貼兩項(xiàng)，從實(shí)際情況來看，還有一些津貼補(bǔ)貼不宜納入到績(jī)效工資中進(jìn)行管理。[14]因此，應(yīng)該在津貼補(bǔ)貼方面進(jìn)行適度優(yōu)化，明確事業(yè)單位可以發(fā)放哪些津貼補(bǔ)貼，同時(shí)進(jìn)行應(yīng)有的規(guī)范。

第四，將其他工資收入納入優(yōu)化范圍。2006年事業(yè)單位工資制度沒有規(guī)定其他工資收入的存在。隨著實(shí)踐的發(fā)展，成果轉(zhuǎn)化收益、獎(jiǎng)勵(lì)等事業(yè)單位工作人員收入都被置于績(jī)效工資總量范圍外發(fā)放。[15]因此，事業(yè)單位工資制度的優(yōu)化應(yīng)該將這些收入適度地規(guī)范，避免帶來事業(yè)單位工資秩序新的混亂。。

（熊通成 中國(guó)人事科學(xué)研究院事業(yè)單位研究室主任、 副研究員、兼任中國(guó)人才研究會(huì)工資福利專業(yè)委員 會(huì)秘書長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）