岳 宗 福

(山東工商學(xué)院 公共管理學(xué)院,山東 煙臺(tái) 264005)

全國(guó)統(tǒng)籌是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌的最高層級(jí)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)首先在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面進(jìn)行了退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的探索，進(jìn)而在“統(tǒng)賬結(jié)合”框架下提出了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的政策，在此后政策演進(jìn)過(guò)程中先后采用了多種不同的政策表述方式。多樣化的政策表述容易引發(fā)不同的政策解讀，乃至對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的內(nèi)涵產(chǎn)生歧義，這無(wú)疑會(huì)阻滯養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的順利推進(jìn)?？鬃釉唬骸懊徽齽t言不順，言不順則事不成?！?《論語(yǔ)·子路》)黨的十九大報(bào)告明確提出了“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”的政策目標(biāo)，為了該目標(biāo)能夠早日“言順事成”，有必要在梳理養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌政策演進(jìn)的基礎(chǔ)上，辨明不同政策表述的意涵，進(jìn)而厘定養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的政策目標(biāo)及實(shí)施步驟。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的政策演進(jìn)

如果以1993年我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革正式確立“統(tǒng)賬結(jié)合”的籌資模式和2010年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》)的正式頒布為界標(biāo)，改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌政策演進(jìn)的歷程可以明確劃分為如下三個(gè)階段。

(一)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度下恢復(fù)全國(guó)統(tǒng)籌機(jī)制的嘗試(1978-1993年)

改革開(kāi)放前，我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的有機(jī)組成部分。依據(jù)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》)的規(guī)定，“中華全國(guó)總工會(huì)為全國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌全國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)事業(yè)的進(jìn)行”[1]，當(dāng)時(shí)在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建了包含養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的勞動(dòng)保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)制。1958年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，對(duì)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度下的養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了修改和調(diào)整，直到“文化大革命”開(kāi)始以前，勞動(dòng)保險(xiǎn)統(tǒng)籌機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)正常；“文化大革命”開(kāi)始以后，雖然《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》所規(guī)定的勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇仍在執(zhí)行，但是勞動(dòng)保險(xiǎn)正常的統(tǒng)籌機(jī)制已經(jīng)遭到破壞，勞動(dòng)保險(xiǎn)亦由此蛻化為企業(yè)保險(xiǎn)(或稱(chēng)為單位保險(xiǎn))。1978年是我國(guó)改革開(kāi)放元年，當(dāng)年6月頒布實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》(這兩個(gè)文件被合稱(chēng)為104號(hào)文件)是對(duì)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度下養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要調(diào)整。這次調(diào)整“可以被看作是勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的延續(xù)和完善，但勞動(dòng)保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)機(jī)制并沒(méi)有被104號(hào)文件所恢復(fù)。這一缺憾在1984年以后才被彌補(bǔ)，那就是在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行的退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌”[2]。

“退休統(tǒng)籌”或“退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌”是勞動(dòng)保險(xiǎn)制度下關(guān)于退休養(yǎng)老金統(tǒng)籌機(jī)制的習(xí)慣用語(yǔ)，其基本內(nèi)涵大致類(lèi)似于后來(lái)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下所謂的“職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌”。 實(shí)際上，退休統(tǒng)籌的說(shuō)法早在“文化大革命”爆發(fā)前已經(jīng)出現(xiàn)于政府部門(mén)的文件當(dāng)中①，改革開(kāi)放后退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的試點(diǎn)最早開(kāi)始于1983年下半年，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行則始于1984年。這種退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌改革一直持續(xù)到1990年代初期，是與勞動(dòng)保險(xiǎn)制度一脈相承的，也是在勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的框架下開(kāi)展的。正如國(guó)務(wù)院在1991年6月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》所指出：“我國(guó)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年兩次作了修改。近年來(lái)，各地區(qū)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，又進(jìn)行了以退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌為主要內(nèi)容的改革，取得一定成效?！盵3]這種成效具體表現(xiàn)為：廣東、福建、北京等10多個(gè)省、直轄市基本實(shí)現(xiàn)省(市)級(jí)統(tǒng)籌，集體企業(yè)統(tǒng)籌面已達(dá)1759個(gè)市縣，廣東、福建等省已經(jīng)開(kāi)始在外企中方職工、私企職工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工中試點(diǎn)退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌；截至1993年末，全國(guó)50多萬(wàn)個(gè)企業(yè)參加退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，涉及在職職工7500多萬(wàn)人、退休人員1700多萬(wàn)人[4]。 當(dāng)然，學(xué)界對(duì)這一階段退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌改革的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，一種觀點(diǎn)認(rèn)為“可以被看作是對(duì)勞動(dòng)保險(xiǎn)原有財(cái)務(wù)(統(tǒng)籌)機(jī)制的修復(fù)”[2]；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為并不是對(duì)“1950年代(勞動(dòng)保險(xiǎn))做法的簡(jiǎn)單恢復(fù)”，其主要作用表現(xiàn)在“促進(jìn)我國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度改革、建立新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上”[5]。但無(wú)可否認(rèn)的是，這一階段的退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌是此后推動(dòng)“企業(yè)保險(xiǎn)”邁向社會(huì)化保險(xiǎn)并探索養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌機(jī)制的始發(fā)站。

(二)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)的提出(1993-2010年)

1993年11月，中共中央十四屆三中全會(huì)首次明確提出，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金“由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”[6]。這是我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付向“統(tǒng)賬結(jié)合”轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，也是職工養(yǎng)老保險(xiǎn)從“多險(xiǎn)合一”的綜合性勞動(dòng)保險(xiǎn)體制向“五險(xiǎn)分立”的社會(huì)保險(xiǎn)體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵步驟。此后，“養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌”替代此前的“退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌”，成為職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中的關(guān)鍵詞，但兩者的統(tǒng)籌口徑和內(nèi)容顯然不可同日而語(yǔ)。1995年3月，國(guó)務(wù)院對(duì)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)作出了具體部署，在“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下推出了兩套改革方案，但對(duì)國(guó)務(wù)院1991年已確立的省級(jí)統(tǒng)籌目標(biāo)并未明確堅(jiān)持，同時(shí)將改革方案的選擇權(quán)下放給了地、市(不含縣級(jí)市)一級(jí)[3]。因此，我國(guó)“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下的養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌幾乎是從低位重新起步，且統(tǒng)籌層次持續(xù)在低位徘徊，提高統(tǒng)籌層次成為長(zhǎng)期困擾養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的難關(guān)。

1997年7月，國(guó)務(wù)院明確提出職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要“逐步由縣級(jí)統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過(guò)渡”[7]。勞動(dòng)和社會(huì)保障部于1998年3月組建后，助推了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的進(jìn)程。1998年8月，國(guó)務(wù)院首次明確了達(dá)成省級(jí)統(tǒng)籌目標(biāo)的時(shí)間表，即2000年在全國(guó)范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌[3]。至2000年底，全國(guó)已有10個(gè)左右的省份實(shí)現(xiàn)了不同形式的省級(jí)統(tǒng)籌，但距離全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)尚有距離。黨的十六大以后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)入完善階段，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也提出了更高要求。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)首次明確了全國(guó)統(tǒng)籌的方向和目標(biāo)，并提出了一個(gè)分“三步走”、最終實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的改革路線圖：第一步是“完善市級(jí)統(tǒng)籌+省級(jí)調(diào)劑”；第二步是在此基礎(chǔ)上“逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌”；第三步是在“條件具備時(shí)”實(shí)行“基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌”[8]?？梢?jiàn)，這時(shí)提出的全國(guó)統(tǒng)籌尚沒(méi)有一個(gè)具體的時(shí)間表，僅是一個(gè)“條件具備時(shí)”且沒(méi)有設(shè)定時(shí)間表的愿景。2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì)對(duì)原來(lái)分三步走實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的路線圖有所調(diào)整，“市級(jí)統(tǒng)籌”不再是一個(gè)必經(jīng)步驟、也不必先完善市級(jí)統(tǒng)籌再進(jìn)行省級(jí)統(tǒng)籌，所以調(diào)整后的路線圖只需分兩步走，即在“省級(jí)統(tǒng)籌”的基礎(chǔ)上，直接邁向“基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌”[9]。

2007年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)在北京召開(kāi)，黨的十七大報(bào)告對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次問(wèn)題只是強(qiáng)調(diào)要“提高統(tǒng)籌層次”，并沒(méi)有明確提高統(tǒng)籌層次的具體步驟，也未明確提出全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)。人力資源和社會(huì)保障部于2008年3月組建后，省級(jí)統(tǒng)籌的步伐再次提速，同時(shí)“著手設(shè)計(jì)全國(guó)統(tǒng)籌方案”被納入工作議程[10]。2010年10月，黨的十七屆五中全會(huì)建議在“十二五”(2011～2015年)期間 “實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”[11]。由此開(kāi)始，“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”取代“基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌”，在黨和政府文件中成為一種更為凝練的政策表述，同時(shí)去掉了“條件具備時(shí)”的前提限制，表明全國(guó)統(tǒng)籌已經(jīng)由一種愿景性目標(biāo)進(jìn)入了“條件已備”的操作性階段。

(三)《社會(huì)保險(xiǎn)法》框架下養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)的確立(2011年至今)

《社會(huì)保險(xiǎn)法》于2011年7月1日正式實(shí)施，這是我國(guó)規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)制度的第一部基本法?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”[12]，首次在國(guó)家基本法框架下為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金設(shè)定了全國(guó)統(tǒng)籌的最高目標(biāo)，當(dāng)然，這一目標(biāo)仍需逐步實(shí)行，具體的時(shí)間安排及實(shí)施步驟則交由國(guó)務(wù)院確定。2011年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》重申了在2011～2015年期間“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的基本目標(biāo)，這表明“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”已經(jīng)納入黨和政府“十二五”期間的工作議程[13]。2012年6月,《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》對(duì)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次作出了具體部署，明確將“全面落實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”寫(xiě)入規(guī)劃之中，并將“十二五”期末確定為“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的時(shí)間表[14]。

2012年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)在北京召開(kāi)，“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”正式寫(xiě)入黨的十八大報(bào)告[15]39。這是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌政策首次寫(xiě)入中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告之中。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)重申了“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的政策[16]。2014年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中再次重申“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的政策[17]。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)提出了在“十三五”期間(2016～2020年)實(shí)現(xiàn)“職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的建議[18]，此建議被正式寫(xiě)入2016年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》當(dāng)中[19]。2016年7月，人力資源與社會(huì)保障部發(fā)布的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》亦重申了十三五期間“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的政策，同時(shí)明確了落實(shí)該政策的具體內(nèi)容是“研究制定職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌經(jīng)辦規(guī)程、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障制度”[20]，至于這些制度在研究制定后何時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)卻未明確具體的時(shí)間表。2017年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)在北京召開(kāi)，“養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”政策再次被寫(xiě)入中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告之中，但黨的十九大報(bào)告并未沿用十八大報(bào)告中“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的政策表述，而是采用了新的政策表述方式，要求“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”[21]。關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的政策表述及主要政策法規(guī)筆者作了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，見(jiàn)表1。

表1 養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的政策表述及主要政策法規(guī)索引

續(xù)表1

時(shí)間文件名稱(chēng)政策表述2015年10月《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》[18]“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌,建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制”。2016年3月《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》[19]“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”。2016年7月《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》[20]“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌:研究制定職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌經(jīng)辦規(guī)程、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障制度”。2017年10月《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》[21]“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”。2018年5月《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》[23] “確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度順利實(shí)施,同時(shí)抓緊制定養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的時(shí)間表、路線圖”。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的意涵辨析

如果撇開(kāi)改革開(kāi)放之初以恢復(fù)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度下的全國(guó)統(tǒng)籌機(jī)制為目標(biāo)的“退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌”改革不談，在“統(tǒng)賬結(jié)合”模式被確定為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的新模式和新方向后，我國(guó)在黨和政府的重要文件及法律文本中對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的政策目標(biāo)，先后采用了“實(shí)行基本養(yǎng)老金(的)基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌”“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”“實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌” 等多種不同的政策表述方式(參見(jiàn)表1)。其中，“基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分”“基礎(chǔ)養(yǎng)老金” “基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”“職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金”“養(yǎng)老保險(xiǎn)”顯然是對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌“口徑”的限定語(yǔ)。這些限定語(yǔ)從不同角度界定了全國(guó)統(tǒng)籌的口徑和內(nèi)容，辨明這些限定語(yǔ)的內(nèi)涵，也就厘清了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的基本意涵。

(一)關(guān)于黨的十九大報(bào)告中“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”的意涵辨析

黨的十九大報(bào)告明確將“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”確定為“加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)”的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！氨M快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”的政策表述，從制度設(shè)計(jì)與安排的角度闡明了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的口徑和內(nèi)容。眾所周知，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自改革以來(lái)，在約定俗成的語(yǔ)境下，養(yǎng)老保險(xiǎn)均是指一個(gè)由政府統(tǒng)籌管理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、用人單位自愿建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人(或家庭)積累的儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)(包括個(gè)人及家庭購(gòu)買(mǎi)的商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn))等構(gòu)成的多層次體系，其中由用人單位提供的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人積累性?xún)?chǔ)蓄或購(gòu)買(mǎi)的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)不可能納入政府統(tǒng)籌范圍之內(nèi)。因此，十九大報(bào)告所提出的“養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”，顯然是“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”的簡(jiǎn)潔表達(dá)。由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革起步于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，所以當(dāng)談及“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的時(shí)候，很容易不自覺(jué)地將其等同于“職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”。其實(shí)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》在名為“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的第二章中規(guī)定了四項(xiàng)制度，即職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(新農(nóng)保)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(城居保)。顯然，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的法律意涵應(yīng)該包含以上四項(xiàng)制度。2014年以后，隨著城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向統(tǒng)一及機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的啟動(dòng)，原來(lái)的四項(xiàng)制度演變成了三項(xiàng)制度，即職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(職保)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)(機(jī)關(guān)事業(yè)保)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(城鄉(xiāng)居保)。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的口徑是包括全部三項(xiàng)制度還是僅指其中的“職?！蹦兀咳绻疾臁叭珖?guó)統(tǒng)籌”的政策演進(jìn)，就可知道養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌僅是指對(duì)“職?！钡慕y(tǒng)籌；但如果從十九大報(bào)告關(guān)于“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”前后邏輯表述來(lái)看，似乎應(yīng)該理解為包括上文提及的“職保和城鄉(xiāng)居保”兩項(xiàng)制度，而沒(méi)有包括“機(jī)關(guān)事業(yè)?！雹凇?shí)際上，我國(guó)在城鄉(xiāng)居保的制度設(shè)計(jì)中，個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助及其他繳費(fèi)資助均納入個(gè)人賬戶(hù)管理，不可能納入全國(guó)統(tǒng)籌，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇則由中央政府確定并調(diào)整“全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)”[24]，本質(zhì)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌。因此，真正需要“盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其實(shí)還是指職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(二)“基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分”“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”“職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金”全國(guó)統(tǒng)籌的意涵辨析

“基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分”“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”“職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的全國(guó)統(tǒng)籌，從待遇給付和發(fā)放的角度闡明了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的口徑和內(nèi)容。我國(guó)在企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過(guò)程率先確立了“統(tǒng)賬結(jié)合”模式。與此相對(duì)應(yīng)，企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇則被稱(chēng)為“基本養(yǎng)老金”，而“基本養(yǎng)老金”又分別由“基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金”兩部分組成。在此語(yǔ)境下，“基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分”、“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”與“職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金”三個(gè)概念的意涵并不存在實(shí)質(zhì)性區(qū)別，都是用以指稱(chēng)主要由用人單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)形成的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金”來(lái)負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老金，故而《社會(huì)保險(xiǎn)法》直接稱(chēng)之為“統(tǒng)籌養(yǎng)老金”[25]。這表明養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的口徑和內(nèi)容僅限于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下的“統(tǒng)籌養(yǎng)老金”，并不包括職工的“個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金”。但是，隨著城鄉(xiāng)居保制度的整合及機(jī)關(guān)事業(yè)?！安④墶钡母母?，我國(guó)城鄉(xiāng)居保、機(jī)關(guān)事業(yè)保與企業(yè)職保同樣被納入“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度框架之下，其基本養(yǎng)老金同樣由“基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金”兩部分組成③。在這種情況下，不做任何限定地講“基礎(chǔ)養(yǎng)老金(或基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分)全國(guó)統(tǒng)籌”，很容易被誤解為全國(guó)統(tǒng)籌的口徑和內(nèi)容是要擴(kuò)展為對(duì)包括企業(yè)職保、城鄉(xiāng)居保、機(jī)關(guān)事業(yè)保在內(nèi)的各項(xiàng)“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”全部實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。為避免產(chǎn)生這種誤解，我國(guó)在制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要的過(guò)程中，在“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”前面均添加了“職工”二字，以明示“十三五”期間全國(guó)統(tǒng)籌的口徑和內(nèi)容仍然限于“職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，而不包含“城鄉(xiāng)居保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，亦不包含“機(jī)關(guān)事業(yè)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。

(三)《社會(huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”的意涵辨析

《社會(huì)保險(xiǎn)法》確定了“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”的法律目標(biāo)，從基金籌集與管理的角度闡明了養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的口徑和內(nèi)容?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”既是我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度模式，更是我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資機(jī)制。依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，在“統(tǒng)賬結(jié)合”的籌資機(jī)制下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由“用人單位、個(gè)人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼”等組成，其資金來(lái)源主要包括兩大部分：一部分是 “記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金”的用人單位繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；一部分是“記入個(gè)人賬戶(hù)”的職工個(gè)人繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。與之相對(duì)應(yīng)的基本養(yǎng)老金也是由“統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金” 兩部分組成(《社會(huì)保險(xiǎn)法》直接用“統(tǒng)籌養(yǎng)老金”替代了慣常使用的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”)[25]。綜合《社會(huì)保險(xiǎn)法》這些規(guī)定，不難得出如下推論：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要由“記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金”的資金和“記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)”的資金兩部分構(gòu)成，但只有其中“記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金”的資金才需要“逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”，而“記入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)”的資金并不在“逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”的口徑范圍之內(nèi)。因此，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌”其實(shí)是指“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的全國(guó)統(tǒng)籌”，但接連出現(xiàn)兩個(gè)“統(tǒng)籌”似乎又有同義反復(fù)之嫌。《社會(huì)保險(xiǎn)法》同時(shí)把由“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金”支付的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”明確稱(chēng)為“統(tǒng)籌養(yǎng)老金”，進(jìn)一步表明其所謂“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”意涵與“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的意涵并無(wú)二致，只不過(guò)從不同側(cè)面表述了“全國(guó)統(tǒng)籌”的口徑而已，并不存在“將‘統(tǒng)賬結(jié)合’的制度拆分開(kāi)來(lái)，單獨(dú)提出實(shí)行統(tǒng)籌養(yǎng)老金即基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌”問(wèn)題[22]。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)厘定

綜上所述，改革開(kāi)放40年來(lái)，提升養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次進(jìn)而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革始終堅(jiān)持的基本方向。從改革開(kāi)放元年到“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式正式確立前，我國(guó)在勞動(dòng)保險(xiǎn)制度下進(jìn)行了退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的探索，嘗試恢復(fù)勞動(dòng)保險(xiǎn)時(shí)代的全國(guó)統(tǒng)籌機(jī)制；在“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式正式確立后，我國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)養(yǎng)老制度開(kāi)始轉(zhuǎn)向社會(huì)養(yǎng)老制度，但養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次持續(xù)在低位徘徊，為了提升統(tǒng)籌層次，黨和政府明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌的政策目標(biāo)；《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施后，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌從黨和政府的政策訴求進(jìn)一步提升為國(guó)家的法律目標(biāo)。

從2003年黨的十六屆三中全會(huì)到2017年黨的十九大報(bào)告，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是黨和政府始終不變的既定政策。這一政策的表述雖有變化，但其基本意涵是一以貫之的，即從制度安排方面來(lái)說(shuō)，是指對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌；從基金管理方面來(lái)說(shuō)，是指對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下“統(tǒng)籌基金”實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌；從待遇支付方面來(lái)說(shuō)，是指對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下由統(tǒng)籌基金支付的“統(tǒng)籌養(yǎng)老金”(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。概而言之，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的基本目標(biāo)，在現(xiàn)階段僅指對(duì)職保制度下的“統(tǒng)籌基金”及其對(duì)應(yīng)的“統(tǒng)籌養(yǎng)老金”(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，既不包括對(duì)職?！皞€(gè)人賬戶(hù)資金”及其對(duì)應(yīng)的“個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金”的統(tǒng)籌，也不包括對(duì)城鄉(xiāng)居保、機(jī)關(guān)事業(yè)保制度下“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的統(tǒng)籌。

按照《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的安排，“十三五”是“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的關(guān)鍵期，“十三五”期末亦即全面建成小康社會(huì)的2020年是“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的關(guān)鍵年。2018年5月，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》中，明確要求人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部在“確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度順利實(shí)施”的同時(shí)，要“抓緊制定養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的時(shí)間表、路線圖”[23]。其實(shí)，按照人力資源社會(huì)保障部公開(kāi)的時(shí)間表，早在2016年底就應(yīng)該出臺(tái)基本養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌方案，之所以遲遲未能出臺(tái)，是因?yàn)樯忻媾R著諸多現(xiàn)實(shí)的阻力與障礙。當(dāng)前，如何在確保與中央調(diào)劑金制度有效對(duì)接的基礎(chǔ)上，制定養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的“路線圖”，實(shí)際上是一個(gè)新的課題。

從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，我國(guó)在勞動(dòng)保險(xiǎn)時(shí)期曾經(jīng)建立過(guò)一種“頂層部分統(tǒng)籌”(勞動(dòng)保險(xiǎn)總基金，約占用人單位繳費(fèi)的30%)、“中層調(diào)劑使用”(勞動(dòng)保險(xiǎn)調(diào)劑金，主要由勞動(dòng)保險(xiǎn)總基金的“下補(bǔ)”資金和勞動(dòng)保險(xiǎn)基金的“上解”資金構(gòu)成)、“基層兌付待遇”(勞動(dòng)保險(xiǎn)基金，約占用人單位繳費(fèi)的70%)相結(jié)合的全國(guó)統(tǒng)籌機(jī)制，這種機(jī)制本質(zhì)上是一種“統(tǒng)籌調(diào)劑”機(jī)制，而不是“統(tǒng)收統(tǒng)支”機(jī)制[26]。目前，我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌部分與勞動(dòng)保險(xiǎn)同樣采用“現(xiàn)收現(xiàn)付”的籌資模式，如果以史為鑒，參照歷史上曾經(jīng)運(yùn)行“秩序井然”的勞動(dòng)保險(xiǎn)統(tǒng)籌調(diào)劑機(jī)制，構(gòu)建一種“中央部分統(tǒng)籌”(即在精算基礎(chǔ)上將用人單位繳費(fèi)的合理比例納入全國(guó)統(tǒng)籌)與“地方兌付待遇”相結(jié)合的機(jī)制，或許不失為一條從企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度走向全國(guó)統(tǒng)籌的便捷進(jìn)路。

當(dāng)然，在中國(guó)特色社會(huì)主義邁入新時(shí)代的背景下，“實(shí)現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”僅是現(xiàn)階段的基本目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌總體目標(biāo)的第一步。根據(jù)黨的十九大提出的戰(zhàn)略部署，從2020年到2035年，我國(guó)將“基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”，在此階段應(yīng)積極推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金及城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌，這是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌總體目標(biāo)的第二步；從2035年到新中國(guó)成立100年，我國(guó)將 “建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”，在此階段應(yīng)著力整合企業(yè)職保、城鄉(xiāng)居保及機(jī)關(guān)事業(yè)保三項(xiàng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，逐步縮減三項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的待遇差距，最終構(gòu)建“基礎(chǔ)性養(yǎng)老保險(xiǎn)金在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的制度安排”[27]。這是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌總體目標(biāo)的第三步，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的最終目標(biāo)。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)第二輕工業(yè)部和全國(guó)手工業(yè)合作總社于1966年4月20日發(fā)布的《關(guān)于輕、手工業(yè)集體所有制企業(yè)職工、社員退休統(tǒng)籌暫行辦法》等文件(http://www.doc88.com/p-1018989585587.html)。

②《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國(guó)發(fā)[2015]2號(hào))規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要實(shí)行“省級(jí)統(tǒng)籌”，并未提出“全國(guó)統(tǒng)籌”的目標(biāo)要求(http://politics.people.com.cn/n/2015/0114/c1001-26385090.html)。

③這里需要說(shuō)明的是，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然采用了“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度架構(gòu)，但并不存在一個(gè)類(lèi)似于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中由用人單位繳費(fèi)形成的統(tǒng)籌基金，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由公共財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)的。