丁安華

如果說，2019年的政府工作報告在多方面的改革措施上均有突破，特別是減稅力度超出市場預(yù)期的話，財政赤字的安排可能是唯一低于市場預(yù)期的數(shù)字。今年的赤字率水平設(shè)定在2.8%，比去年上調(diào)0.2個百分點。有觀點認為，這一赤字水平位于“國際通用的3%控制線以內(nèi)”，因而具有合理性。

觀察歷年中國的預(yù)算赤字率水平，的確被約束在3%這一隱性“紅線”之內(nèi)，對財政預(yù)算過程和調(diào)節(jié)效果構(gòu)成了相當(dāng)明顯的限制。那么，我們是否應(yīng)該追問，3%的赤字率“紅線”是否具有理論依據(jù)和實證支持？在經(jīng)濟形勢趨于復(fù)雜嚴峻的背景下，要發(fā)揮財政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用，就必須追溯3%赤字率“紅線”的意義。

3%赤字率“紅線”的來源

國際上，3%赤字率“紅線”的說法，主要源于歐盟對成員國施加的財政紀律要求。作為成員國加入歐盟的財政準(zhǔn)入條件，簽訂于1992年的《馬斯特里赫特條約》（Maastricht Treaty）明確規(guī)定，成員國財政赤字須低于GDP的3%（或稱“趨同標(biāo)準(zhǔn)”，附表）。不過，歐盟也認同成員國面臨嚴重經(jīng)濟衰退時不受此限制，短暫超過3%亦被允許。另外，政府債務(wù)余額必須低于GDP的60%。為保證歐元穩(wěn)定，嚴格約束成員國對“趨同標(biāo)準(zhǔn)”的執(zhí)行，歐盟成員國于1997年6月通過了具有重要意義的《穩(wěn)定與增長公約》（The Stability and Growth Pact），這日后成為歐盟國家財政政策協(xié)調(diào)的基本架構(gòu)。其中不僅再次明確了3%的財政赤字率上限，還進一步規(guī)定了針對超標(biāo)國家的處罰措施，提出“矯正工具”（Corrective Arm），即若成員國財政赤字超過GDP的3%或債務(wù)超過60%，將啟動超額赤字程序，包括對歐元區(qū)成員國罰款以及在超額赤字消除前暫緩為其融資等。

為什么是3%？有文獻指出，歐盟3%這一赤字率紅線的依據(jù)，或許源于20世紀70-80年代歐共體成員國赤字的平均值，同時也與歐盟對上世紀90年代各成員國的預(yù)測赤字水平相關(guān)。

追問赤字率紅線：理論與實踐

首先，從經(jīng)濟學(xué)理論看，3%這一定量赤字警戒線并沒有任何理論依據(jù)。盡管可持續(xù)的財政計劃無法建立在過高的赤字率上，但“過高”本身并沒有統(tǒng)一的衡量尺度。3%的財政赤字率僅僅是為建立歐洲統(tǒng)一貨幣區(qū)而制定的必要“篩選”標(biāo)準(zhǔn)。迄今為止，并沒有研究能夠證明3%的赤字率就是財政政策效果的分水嶺，統(tǒng)計分析也不支持3%以上和以下的赤字率與經(jīng)濟增長關(guān)系的顯著差異。簡而言之，3%至多是“大拇指法則”（rule of thumb），是一個經(jīng)驗數(shù)據(jù)或大致預(yù)測值，并無經(jīng)濟學(xué)理論作為支持。

其次，從實踐看，對于系統(tǒng)穩(wěn)定的經(jīng)濟體來說，3%可能是過緊的約束。本世紀以來歐盟經(jīng)濟增長放緩，越來越多的國家為尋求更為積極的財政政策，紛紛突破了赤字率3%的“紅線”。即便作為歐盟核心的德國和法國，其財政赤字率也有突破3%的情況發(fā)生。各國對《穩(wěn)定與增長公約》的抱怨日盛，最終推動了公約的修訂，其中新增了對成員國在“特殊情況”下適度提高赤字率的規(guī)定，并進一步放寬了超標(biāo)國恢復(fù)3%赤字率標(biāo)準(zhǔn)的時限，將恢復(fù)時限從1年放寬至5年。

而且，實證研究顯示，人為設(shè)定的赤字率紅線使政策制定者行為扭曲。IMF對于赤字硬性約束和財政政策的關(guān)系做過實證研究，發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展階段，政府傾向于采取順周期財政政策，將赤字率恰好控制在“紅線”之下。這就使得政府在經(jīng)濟變差的情況下，能夠采用的逆周期調(diào)節(jié)空間受限。為了避免觸碰赤字警戒線遭受處罰，歐盟成員國的財政政策制定者不得不選擇放棄調(diào)高赤字率可能帶來的增長機會。硬性赤字上限對經(jīng)濟上行和下行產(chǎn)生不對稱的影響，阻礙政府在出現(xiàn)經(jīng)濟下行跡象時做出及時的政策調(diào)整，直到出現(xiàn)更嚴重的經(jīng)濟衰退時才做出財政轉(zhuǎn)向，往往代價高昂。

真的存在3%的國際通用控制線嗎？

從各國的財政實踐來看，突破3%見怪不怪，或者說不存在3%的控制線。無論是美、日、歐等發(fā)達國家和地區(qū)，還是印度、俄羅斯、巴西等發(fā)展中國家，財政赤字率都曾突破3%；尤其是美國，在金融危機時赤字率一度突破10%，即便在其經(jīng)濟強勁復(fù)蘇的今天，赤字率仍有4%左右（附圖）。此外，俄羅斯在應(yīng)對外需驟減時，赤字率也突破過6%。歐債危機期間，希臘2009年財政赤字率更高達13.6%。在經(jīng)濟下行時，突破3%成為常態(tài)，既不值得歡呼，也不是財政末日，需要具體問題具體分析。

可見，所謂3%的赤字率“紅線”，與哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授萊因哈特（Carmen Reinhart）和羅格夫（Kenneth Rogoff）提出的60%和90%的政府債務(wù)閾值（threshold）一樣，并不存在理論依據(jù)和實證支持【2010年，萊因哈特和羅格夫的論文《債務(wù)時代的增長》（Growth in a Time of Debt）提出，當(dāng)政府債務(wù)與 GDP的比例超過90%閾值，經(jīng)濟增長將放緩。新興市場的公共和私人外債閾值更低，僅為GDP的60%。后來克魯格曼在2013年以“The Excel Depression”為題在《紐約時報》上撰文批判上述理論的研究錯誤和對該結(jié)論的盲目追捧】，卻在我們的具體政策制定中備受追捧，甚至被誤尊為放之四海皆準(zhǔn)的“金科玉律”。也就是說，學(xué)理和實踐上都不存在3%的國際控制線，以此作為赤字率的控制線不僅沒有意義，更會束縛財政政策逆周期調(diào)節(jié)的巨大作用。