丁安華

如果說，2019年的政府工作報告在多方面的改革措施上均有突破，特別是減稅力度超出市場預期的話，財政赤字的安排可能是唯一低于市場預期的數(shù)字。今年的赤字率水平設定在2.8%，比去年上調0.2個百分點。有觀點認為，這一赤字水平位于“國際通用的3%控制線以內”，因而具有合理性。

觀察歷年中國的預算赤字率水平，的確被約束在3%這一隱性“紅線”之內，對財政預算過程和調節(jié)效果構成了相當明顯的限制。那么，我們是否應該追問，3%的赤字率“紅線”是否具有理論依據(jù)和實證支持？在經濟形勢趨于復雜嚴峻的背景下，要發(fā)揮財政政策的逆周期調節(jié)作用，就必須追溯3%赤字率“紅線”的意義。

3%赤字率“紅線”的來源

國際上，3%赤字率“紅線”的說法，主要源于歐盟對成員國施加的財政紀律要求。作為成員國加入歐盟的財政準入條件，簽訂于1992年的《馬斯特里赫特條約》（Maastricht Treaty）明確規(guī)定，成員國財政赤字須低于GDP的3%（或稱“趨同標準”，附表）。不過，歐盟也認同成員國面臨嚴重經濟衰退時不受此限制，短暫超過3%亦被允許。另外，政府債務余額必須低于GDP的60%。為保證歐元穩(wěn)定，嚴格約束成員國對“趨同標準”的執(zhí)行，歐盟成員國于1997年6月通過了具有重要意義的《穩(wěn)定與增長公約》（The Stability and Growth Pact），這日后成為歐盟國家財政政策協(xié)調的基本架構。其中不僅再次明確了3%的財政赤字率上限，還進一步規(guī)定了針對超標國家的處罰措施，提出“矯正工具”（Corrective Arm），即若成員國財政赤字超過GDP的3%或債務超過60%，將啟動超額赤字程序，包括對歐元區(qū)成員國罰款以及在超額赤字消除前暫緩為其融資等。

為什么是3%？有文獻指出，歐盟3%這一赤字率紅線的依據(jù)，或許源于20世紀70-80年代歐共體成員國赤字的平均值，同時也與歐盟對上世紀90年代各成員國的預測赤字水平相關。

追問赤字率紅線：理論與實踐

首先，從經濟學理論看，3%這一定量赤字警戒線并沒有任何理論依據(jù)。盡管可持續(xù)的財政計劃無法建立在過高的赤字率上，但“過高”本身并沒有統(tǒng)一的衡量尺度。3%的財政赤字率僅僅是為建立歐洲統(tǒng)一貨幣區(qū)而制定的必要“篩選”標準。迄今為止，并沒有研究能夠證明3%的赤字率就是財政政策效果的分水嶺，統(tǒng)計分析也不支持3%以上和以下的赤字率與經濟增長關系的顯著差異。簡而言之，3%至多是“大拇指法則”（rule of thumb），是一個經驗數(shù)據(jù)或大致預測值，并無經濟學理論作為支持。

其次，從實踐看，對于系統(tǒng)穩(wěn)定的經濟體來說，3%可能是過緊的約束。本世紀以來歐盟經濟增長放緩，越來越多的國家為尋求更為積極的財政政策，紛紛突破了赤字率3%的“紅線”。即便作為歐盟核心的德國和法國，其財政赤字率也有突破3%的情況發(fā)生。各國對《穩(wěn)定與增長公約》的抱怨日盛，最終推動了公約的修訂，其中新增了對成員國在“特殊情況”下適度提高赤字率的規(guī)定，并進一步放寬了超標國恢復3%赤字率標準的時限，將恢復時限從1年放寬至5年。

而且，實證研究顯示，人為設定的赤字率紅線使政策制定者行為扭曲。IMF對于赤字硬性約束和財政政策的關系做過實證研究，發(fā)現(xiàn)在經濟平穩(wěn)發(fā)展階段，政府傾向于采取順周期財政政策，將赤字率恰好控制在“紅線”之下。這就使得政府在經濟變差的情況下，能夠采用的逆周期調節(jié)空間受限。為了避免觸碰赤字警戒線遭受處罰，歐盟成員國的財政政策制定者不得不選擇放棄調高赤字率可能帶來的增長機會。硬性赤字上限對經濟上行和下行產生不對稱的影響，阻礙政府在出現(xiàn)經濟下行跡象時做出及時的政策調整，直到出現(xiàn)更嚴重的經濟衰退時才做出財政轉向，往往代價高昂。

真的存在3%的國際通用控制線嗎？

從各國的財政實踐來看，突破3%見怪不怪，或者說不存在3%的控制線。無論是美、日、歐等發(fā)達國家和地區(qū)，還是印度、俄羅斯、巴西等發(fā)展中國家，財政赤字率都曾突破3%；尤其是美國，在金融危機時赤字率一度突破10%，即便在其經濟強勁復蘇的今天，赤字率仍有4%左右（附圖）。此外，俄羅斯在應對外需驟減時，赤字率也突破過6%。歐債危機期間，希臘2009年財政赤字率更高達13.6%。在經濟下行時，突破3%成為常態(tài)，既不值得歡呼，也不是財政末日，需要具體問題具體分析。

可見，所謂3%的赤字率“紅線”，與哈佛大學經濟學教授萊因哈特（Carmen Reinhart）和羅格夫（Kenneth Rogoff）提出的60%和90%的政府債務閾值（threshold）一樣，并不存在理論依據(jù)和實證支持【2010年，萊因哈特和羅格夫的論文《債務時代的增長》（Growth in a Time of Debt）提出，當政府債務與 GDP的比例超過90%閾值，經濟增長將放緩。新興市場的公共和私人外債閾值更低，僅為GDP的60%。后來克魯格曼在2013年以“The Excel Depression”為題在《紐約時報》上撰文批判上述理論的研究錯誤和對該結論的盲目追捧】，卻在我們的具體政策制定中備受追捧，甚至被誤尊為放之四海皆準的“金科玉律”。也就是說，學理和實踐上都不存在3%的國際控制線，以此作為赤字率的控制線不僅沒有意義，更會束縛財政政策逆周期調節(jié)的巨大作用。