李佐軍，俞 敏

(國務院發(fā)展研究中心 資源與環(huán)境政策研究所， 北京 100010)

“碳匯”一詞源于《聯合國氣候變化框架公約》，是指從大氣中清除二氧化碳的過程、活動或機制，主要包括森林、草原、濕地、海洋等碳匯類型。碳匯市場交易把森林、草地、濕地等生態(tài)系統吸收二氧化碳的能力作為一種商品，在一定交易體系下進行有償轉讓，用來抵消買方的溫室氣體排放量。碳匯市場交易是把綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山的直接方式，完善碳匯市場交易體系是生態(tài)文明體制改革的重要內容。我國在新形勢下亟須完善碳匯市場交易的產權、核算、交易、監(jiān)管等配套制度，推動碳匯與碳排放交易的銜接，開辟生態(tài)產品實現市場價值的途徑。

一、拓展我國碳匯市場交易日益迫切

(一)碳匯市場交易的重要性日益凸顯

碳匯交易是把綠水青山變成金山銀山的直接途徑。十八屆三中全會提出“推行碳排放權等的交易制度”，明確了市場化機制是生態(tài)文明制度建設的重要方向?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出“建立增加森林、草原、濕地、海洋碳匯的有效機制”，明確了增加碳匯是生態(tài)文明建設和應對氣候變化的重要內容?！秶鴦赵恨k公廳關于完善集體林權制度的意見》提出“促進碳匯進入碳交易市場”，明確了碳匯交易是市場化機制的重要內容?！秶鴦赵恨k公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》提出“完善生態(tài)產品價格形成機制，使保護者通過生態(tài)產品的交易獲得收益”，明確了交易機制是把綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山的有效途徑。

碳匯交易是鄉(xiāng)村振興、生態(tài)扶貧的重要內容。碳匯資源豐富的地區(qū)通常是鄉(xiāng)村地區(qū)和生態(tài)優(yōu)美的貧困地區(qū)，碳匯市場交易對促進鄉(xiāng)村和貧困地區(qū)發(fā)展具有重要意義?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“探索建立生態(tài)產品購買、森林碳匯等市場化補償制度”，明確了碳匯交易是鄉(xiāng)村振興的重要途徑?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》提出“鼓勵納入碳排放權交易市場的重點排放單位購買貧困地區(qū)林業(yè)碳匯”，明確了碳匯交易是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要內容。

(二)碳匯市場交易的必要性日益凸顯

碳匯交易是協調經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的切入點。我國經濟發(fā)展正處于新舊動能轉換的陣痛期，資源環(huán)境承載力也已達到或接近上限，生態(tài)文明建設處于壓力疊加、負重前行的關鍵期。如何縮短“陣痛期”，如何應對大氣、水等生態(tài)環(huán)境壓力，是實現經濟高質量發(fā)展亟須解決的問題。拓展碳匯交易，有助于營造新市場，為經濟轉型贏得寶貴時間；有助于吸納新資金，為生態(tài)環(huán)境保護提供支撐；有助于彌補民眾“少生產、多增綠”的經濟損失，形成全民參與的治理體系[1]。因此，有必要拓展碳匯市場交易，探索經濟與生態(tài)環(huán)境協調發(fā)展的有效途徑。

碳匯交易是實現國際減排承諾、提升全球氣候治理話語權的有力支撐。2017年，我國總體碳排放量位居全球第一，高達92億噸[2]。隨著工業(yè)碳減排空間的減小，挖掘森林、草地、濕地等生態(tài)系統碳匯潛力的重要性日益凸顯。我國森林、草地、濕地生態(tài)系統的碳儲量分別約為80億噸、45億噸和50億噸，遠超碳排放量。研究表明，我國植樹造林累計新增碳匯約35億噸，恢復退化草地可新增碳匯潛力約50億噸，恢復退化濕地可新增碳匯潛力約100億噸[注]不同類型碳匯潛力為筆者依據文獻參數和方法計算得到。[3]。碳匯是應對氣候變化最經濟、最現實的途徑，通過碳匯實現國際減排承諾的成本不足技術減排成本的1/5。購買碳匯可有效減小碳減排給中小企業(yè)發(fā)展帶來的壓力。因此，有必要拓展碳匯市場交易，充分釋放我國碳匯潛力，高效推進減排，為應對氣候變化開辟出一條新路徑。

(三)拓展碳匯市場交易迎來了新機遇

碳匯交易在全球碳市場中的重要性進一步提高。在全球碳市場發(fā)展初期，鑒于碳匯核定困難、對碳市場供求關系影響大、項目可持續(xù)性不夠等原因，歐盟等國際碳市場曾一度不允許碳匯項目進入[4]。近年來，全球碳市場逐漸成熟，碳約束增強導致碳匯需求增加[注]如2016年國際民航組織通過《國際航空碳抵消和減排計劃》，新增25億噸碳需求。，新西蘭、澳大利亞、日本等國家的碳市場逐步放開了對碳匯項目的管制。例如，澳大利亞于2014年取消5%的碳抵消上限，允許無限使用農業(yè)減碳行動獲得的碳信用單位抵消超額碳排放；新西蘭于2016年允許每2噸非林業(yè)碳匯抵消1噸碳排放[5-6]。此外，全球自愿碳減排市場中碳匯項目占比逐年增高，2018年增長至22%[7]。12個氣候融資基金對碳匯項目支持金額占比超過70%[8]。因此，拓展碳匯市場交易適應了全球碳市場開放碳匯交易的新趨勢。

物聯網等新技術提高了碳匯市場交易的可操作性。近幾年，我國遙感技術應用能力迅速提高，射頻識別等物聯網技術快速發(fā)展，神經網絡等大數據處理水平日益提高。這些高新技術的發(fā)展有助于提高森林、草地等生態(tài)系統監(jiān)測的實時性和可靠性，破解碳匯項目核算、監(jiān)管等方面的難題，提高核查與評估的效率和質量。

全國碳交易市場啟動是完善碳匯交易體系的最佳時機。2017年，《全國碳排放權交易市場建設方案(發(fā)電行業(yè))》的發(fā)布標志著全國碳交易市場正式啟動。該方案明確指出，在二氧化碳配額交易基礎上逐步引入碳匯等國家核證自愿減排量。2020年之后，隨著碳配額的進一步緊縮，碳匯等國家核證自愿減排量的受歡迎程度將逐漸提高。在此之前，試點碳匯交易，進一步健全產權、交易、監(jiān)管等配套制度顯得尤為重要。因此，未來幾年是完善碳匯市場交易體系的重要窗口期。

二、我國碳匯市場交易體系的現狀及問題

當前，我國碳匯市場交易仍不活躍。一方面，碳匯成交規(guī)?？傮w偏小。以北京市場為例，2014—2017年成交碳匯項目24個，累計成交量7.8萬噸，占比不足北京碳市場成交總量的0.5%。截至2017年，國家發(fā)展改革委審定通過的中國自愿減排核證項目(CCER項目)中碳匯項目有89個，占比僅為3%。另一方面，我國碳匯項目類型單一。超過70%的CCER碳匯項目是造林、再造林項目，僅有少量碳匯項目是森林經營、竹林等類型，草地、濕地、海洋等碳匯類型尚未進入市場交易[8]。碳匯市場交易體系仍存在如下問題：

(一)碳匯與碳排放交易關系尚未理順

碳匯進入碳市場交易的途徑較少，碳匯交易重要性較低。碳匯主要通過抵消機制參與碳市場交易，包括CCER項目、碳中和項目等。7個碳排放交易試點省市均對抵消機制占比提出了5%～10%的上限要求。此外，2017年出臺的《全國碳排放權交易市場建設方案(發(fā)電行業(yè))》雖然提出“盡早將國家核證自愿減排量納入全國碳市場”的要求，但并未對此類項目占年度配額的比重、項目類型等作明確規(guī)定，更沒有直接涉及碳匯交易。碳匯交易與碳排放交易的關系需進一步明確，碳匯交易的重要性有待提高。

(二)碳匯產權的界定和法律地位有待明確

碳匯的所有權、使用權、收益權主體不明確。碳匯是近年新生的抽象概念，是生態(tài)系統吸收二氧化碳的能力，具有明顯的外部性。碳匯產權與森林、草原、濕地等生態(tài)系統的產權關系不清晰，以林業(yè)碳匯為例，森林碳匯產權究竟是林權的一部分還是獨立于林權的一種新產權仍未界定。與此同時，碳匯所有權是否隨交易發(fā)生轉移仍不清晰，碳匯使用權主體仍不明確，碳匯收益權如何進行劃分尚缺乏規(guī)定。

碳匯產權的法律界定有待完善。產權界定是市場交易的前提。目前，我國還沒有一部法律法規(guī)明確認可在《京都議定書》和CDM框架下的碳匯產權，即項目認證下的某個企業(yè)或部門擁有碳匯的所有權、使用權、收益權和轉讓權。以林業(yè)碳匯為例，由國家林業(yè)主管部門批準許可的林業(yè)碳匯交易項目中確認的林業(yè)碳匯權是一種行政結果，不具有可以自由轉讓或交易的性質，給碳匯交易帶來了障礙。如果不從法律上給碳匯產權以保障，將會導致碳匯交易失去基礎。

(三)碳匯核算方法體系有待完善

表1 中國自愿減排項目的碳匯核算方法學

資料來源：筆者根據中國自愿減排交易信息平臺信息整理

可核算的碳匯類型有待豐富?？茖W的核算方法是碳匯交易的基礎。當前，我國的碳匯核算方法較少，核算方法尚未被國際碳市場認可。截至2018年，我國僅有6套碳匯核算方法，涉及森林、竹林、草地和耕地4種碳匯(表1)。在上述方法學中，僅碳匯造林、竹林經營和森林經營3類碳匯核算方法被應用于實際碳匯項目中。草地碳匯項目核算方法學尚未被應用，深圳市大鵬新區(qū)等地正在探索海洋碳匯核算方法，濕地碳匯的核算方法仍有待論證。

(四)碳匯項目的核證機制有待完善

動態(tài)核證機制有待建立。核證制度是碳匯交易的前提，當前，我國碳匯項目主要遵行CCER項目的核證機制。碳匯項目上市交易前需經“第三方機構核證，國家相關部門備案，碳交易市場注冊上線”3個環(huán)節(jié)。然而，與其他CCER項目不同，森林、草地、濕地等碳匯項目具有面積大、要素多、系統復雜等特點，核證減排量會因氣候條件、維護水平等因素的不同而呈現出較大的差異性。因此，現有的基于某一時間的靜態(tài)認證和注冊制度在一定程度上制約了碳匯項目的上市交易。此外，具有碳匯核證資質的第三方認證機構僅有6家[注]六家機構分別為廣州賽寶認證中心服務有限公司、中環(huán)聯合(北京)認證中心有限公司、中國質量認證中心、北京中創(chuàng)碳投科技有限公司、中國農業(yè)科學院和中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所。，也不利于碳匯交易的快速發(fā)展。

(五)碳匯交易機制有待健全

碳匯交易主體有待豐富。充足的交易主體是保證市場活力的必要條件。當前我國碳匯市場交易的主體以控排單位為主，較少有其他機構和個人參與。碳匯交易主體的數量和類型均較少。交易主體的稀缺性在一定程度上導致了碳匯交易市場的不活躍。

碳匯交易方式有待完善。交易方式是碳匯交易的核心。當前，我國碳匯交易的產品種類較少，以CCER現貨為主，尚未涉及期貨交易，碳匯項目的有效期仍需進一步明確。碳匯交易的平臺有9家[注]9家交易機構分別是北京環(huán)境交易所、天津排放權交易所、上海能源環(huán)境交易所、廣州碳排放權交易所、深圳碳排放權交易所、湖北碳排放權交易所、重慶聯合產權交易所、四川聯合環(huán)境交易所、福建海峽股權交易中心。之多，但不同平臺之間缺乏有效的銜接和互動，且交易規(guī)則各不相同，線上、協議轉讓的形式并存。碳匯價格形成機制尚不明確，已有碳匯交易通過定價、拍賣等機制形成價格，并且有10%～20%的漲跌幅限制，但不同機制形成的價格差異較大，不利于形成穩(wěn)定的碳匯交易價格。

(六)碳匯交易的監(jiān)管機制有待建立

一是碳匯交易行為的法律關系有待厘清。監(jiān)管體制是碳匯交易的保障，也是防止出現虛假交易的基礎。國家發(fā)展改革委出臺的《中國碳排放交易管理暫行辦法》已經規(guī)定了碳市場運行的交易、核查、監(jiān)督管理以及法律責任，構成了現階段碳交易的法律基礎。但該部門規(guī)章只是框架性文件，缺乏配套的操作細節(jié)，導致監(jiān)管乏力。此外，我國尚未對碳匯項目的管理、碳匯交易雙方當事人之間、碳匯項目市場管理的關系進行法律界定。法律關系不清晰，就會給違法者可乘之機。

二是重事前監(jiān)管，輕事中事后管理。綜觀我國已有的碳匯交易項目，監(jiān)管方面通常偏重于事前監(jiān)管，采取對交易主體市場準入資格嚴格審核、對碳匯項目進行多重把關、對交易行為進行規(guī)范和約束等措施防范風險，但在事中事后監(jiān)管中缺少對碳匯項目的不定期抽查、監(jiān)管。此外，我國也沒有建立起違約的處罰機制。

三是社會監(jiān)管難以有效發(fā)揮作用。社會監(jiān)督的主體往往是多元化的，而《碳排放權交易管理暫行辦法》以及試點省市均未將社會監(jiān)督主體納入碳匯交易監(jiān)管中來。而且，由于缺乏必要信息的披露，公眾獲取信息數量有限，導致社會監(jiān)管收效甚微。

三、健全碳匯市場交易體系的若干建議

(一)理順碳匯與碳排放交易關系

盡快出臺國家層面的《碳匯市場交易指導意見》，明確碳匯交易是碳排放交易的重要補充，提高碳匯交易在碳交易市場體系中的地位和作用。將碳匯交易從CCER項目中的一類提升為碳交易市場中的獨立板塊，提高碳交易中碳匯抵消機制占比的閾值，進一步豐富和完善碳交易市場的結構。探索碳排放權配額與碳匯量之間的關聯關系，逐步構建“以匯定額”的交易市場配額核定機制[注]碳市場中可以交易的碳配額數量由市場可提供的碳匯數量決定，而非由政府部門規(guī)定。。

(二)明確碳匯產權和法律地位

修訂《森林法實施條例》等相關法律，從法律層面對碳匯產權進行界定，明確碳匯產權的法律地位，厘清碳匯產權與林權、草地收益權等已有產權之間的關系。適時出臺碳匯方面的專門法規(guī)，明確各類碳匯的所有權、使用權、收益權和轉讓權在所有者、政府、碳匯購買者等多個主體之間的關系，明確上述權利核證、確權、變更等手續(xù)的主管部門，規(guī)定侵害上述各種碳匯權利時需承擔的法律責任。

(三)制定一套科學實用的碳匯核算方法體系

對標國際核算方法，修訂森林、竹林、草原和耕地碳匯核算方法，著手研究并制定適合濕地碳匯、海洋碳匯等的核算方法。充分總結已有碳匯項目核算的經驗和問題，在確?？茖W性的前提下盡量簡化核算流程，增強可操作性。結合遙感、無人機、物聯網等新技術手段，研制一套簡單可行的逐年動態(tài)核算方法，為碳匯動態(tài)監(jiān)管提供方法學基礎。

(四)建立一套市場化的碳匯動態(tài)核證機制

建立“第三方機構核證，政府主管部門備案”的碳匯認證和注冊機制。進一步明確碳匯項目的第三方機構資質審查辦法，引導第三方機構發(fā)展。加強對第三方機構服務能力的培訓和考核，提高碳匯項目審核速度和質量。逐步建立碳匯項目動態(tài)核證機制和第三方機構相互審查機制，鼓勵機構利用遙感、大數據、物聯網等手段開展碳匯逐年審核工作，為碳匯期貨交易打好基礎。

(五)創(chuàng)建一套合理可行的碳匯交易機制

允許多種交易主體參與碳匯交易，形成以控排企業(yè)為主，政府、其他企業(yè)和個人共同參與的交易主體結構。全面總結各平臺碳匯交易的運營經驗和問題，逐步整合已有的9個交易平臺。交易方式逐步從以協議交易為主轉變成以線上實時交易為主。比較各種價格形成機制的優(yōu)劣性，探索拍賣、定價等交易方式使用的條件。重點開展碳匯現貨交易，探索碳匯期貨等多種金融產品交易的可能性。

(六)完善碳匯交易監(jiān)管機制

建立健全碳匯交易市場的監(jiān)管體制，逐步建立和完善碳匯交易的相關法律法規(guī)和配套政策，提高政府監(jiān)管的權威。實行統一的市場監(jiān)管，構建由生態(tài)環(huán)境部統一監(jiān)管、各相關部門協調配合的監(jiān)管框架，按照權責一致的原則，理清各方監(jiān)管邊界和主體責權，統一指揮、聯合行動。建立信息共享機制，促進碳匯交易市場的協同監(jiān)管，降低監(jiān)管成本，消除監(jiān)管盲區(qū)。加強事中事后監(jiān)管，加大對碳匯項目履約情況的監(jiān)督檢查力度，加大對第三方監(jiān)察機構的管理力度，推行“負面清單制”。加強碳匯審計工作，鼓勵碳匯信息披露，加大碳匯宣傳力度。充分發(fā)揮社會監(jiān)管作用，與內部治理形成制衡，促進碳匯交易監(jiān)管機制的優(yōu)化和創(chuàng)新，提高監(jiān)管效率。

(七)分階段試點碳匯交易

第一階段，推進森林碳匯交易，將森林碳匯交易納入已有碳排放交易市場，試點草地碳匯交易，探索濕地、海洋等碳匯核算方法及交易可行性。第二階段，在碳交易市場中開辟碳匯交易模塊，正式開始進行森林碳匯、竹林碳匯和草地碳匯交易，試點濕地碳匯和海洋碳匯交易。第三階段，豐富碳匯產品，構建覆蓋森林、草地、濕地、耕地和海洋碳匯的完整交易體系，并將碳匯現貨交易逐步延伸至期貨交易。其中，森林碳匯交易可以福建省等為試點地區(qū)，草地碳匯交易可以內蒙古等為試點地區(qū)，海洋碳匯試點可以深圳市大鵬新區(qū)等為試點地區(qū)。