摘 要:我國行政主體理論的確立,突破了以往“行政機(jī)關(guān)范式”研究的框架束縛,具有重要的進(jìn)步意義。然而隨著實(shí)踐的推進(jìn),行政主體概念的內(nèi)在要素遭到?jīng)_擊,在創(chuàng)新社會公共治理方面的局限性突顯。因此,我國應(yīng)該在行政主體的概念中引入“行政任務(wù)”要素,并重新明確行政主體制度的功能定位。
關(guān)鍵詞:行政主體;行政任務(wù);公共行政
中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:2095-4379-(2019)08-0271-01
作者簡介:陳少紅(1993-),女,廣東潮州人,廣州大學(xué)法學(xué)院,法律碩士在讀,研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué)。
作為行政法學(xué)的核心范疇之一,行政主體不僅構(gòu)成理論研究的邏輯起點(diǎn),而且對于行政法學(xué)之學(xué)科體系具有重要的串聯(lián)和整合作用。然而,基于確定行政訴訟被告的實(shí)際需要,我國行政主體理論自產(chǎn)生時(shí)起就不可避免地帶有自身局限性。加之非政府組織在社會公共管理中的作用日益突顯,傳統(tǒng)行政主體理論已經(jīng)難以涵括社會的多元化發(fā)展,并對實(shí)踐的進(jìn)步提供方向性指導(dǎo)。有鑒于此,立足于法治建設(shè)的時(shí)代背景,反思并完善行政主體理論,是創(chuàng)新社會治理機(jī)制不可忽視的關(guān)鍵問題。
一、行政主體概述
我國現(xiàn)行法律規(guī)范中并沒有明確規(guī)定“行政主體”這一概念及其具體內(nèi)涵,因此行政主體主要是一個(gè)法學(xué)理論術(shù)語而非法律概念。[1]而立足于不同層面,學(xué)界對行政主體的概念亦具有多樣化解讀。
石佑啟認(rèn)為,“行政主體,是指行政法律關(guān)系中與行政相對人互有權(quán)利義務(wù)的另一方當(dāng)事人,是享有行政權(quán),能以自己的名義行使行政權(quán),并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織”[2]。葉必豐指出,“行政主體,是指享有行政權(quán),能以自己的名義實(shí)施行政決定,并能獨(dú)立承擔(dān)該行為所產(chǎn)生的法律效果的社會組織”[3]。而楊解君則表示,“所謂行政主體,是指行使行政職權(quán)的組織及其個(gè)人”[4]。
綜合來看,學(xué)界在概念理解方面既有差異性,也存在共同之處。概念闡述的差異性主要集中在行政主體的外延是否包含個(gè)人的分歧。而在概念的權(quán)力要素、人格要素、責(zé)任要素方面,學(xué)界則基于大體一致的見解。
二、現(xiàn)行行政主體理論的辯證分析
(一)現(xiàn)行行政主體理論的價(jià)值考量
我國行政主體理論的確立,突破了以往“行政機(jī)關(guān)范式”研究的框架束縛,在一定程度上為行政訴訟被告資格的認(rèn)定提供了學(xué)理上的依據(jù)??梢哉f,行政主體理論研究所帶來的歷史作用,是不容質(zhì)疑的。具而言之,一是行政主體作為一個(gè)法學(xué)概念,可以囊括行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織等多個(gè)下位概念,更具有包容性。二是行政主體作為一個(gè)抽象概念,更具有區(qū)分意義。相對于行政機(jī)關(guān)概念的具體指代,行政主體概念的引入,使得行政機(jī)關(guān)所參與的民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系具有更為直觀的區(qū)分度。
(二)現(xiàn)行行政主體理論的負(fù)面反思
雖然行政主體理論具有積極作用,然而隨著實(shí)踐的推進(jìn),傳統(tǒng)理論缺乏應(yīng)有的張力,難以應(yīng)對多元化的社會趨勢。
第一,行政主體概念的內(nèi)在要素遭到?jīng)_擊,難以涵括社會的多元化發(fā)展。我國傳統(tǒng)多數(shù)觀點(diǎn)將行政權(quán)力要素作為行政主體的必備要件。然而,在現(xiàn)代公共服務(wù)理論的影響下,傳統(tǒng)的行政主體理論不能囊括社會治理過程中的非政府組織。而非政府組織的興起與發(fā)展,恰恰是現(xiàn)代行政法學(xué)研究所不能回避的課題。
第二,現(xiàn)行行政主體理論不能有效地適應(yīng)我國行政體制,在創(chuàng)新社會公共治理機(jī)制方面的局限性凸顯。何種組織、何種機(jī)構(gòu)具有行政主體資格,行政主體理論并不能給予現(xiàn)實(shí)生活以直觀的判斷。并且,面對社會轉(zhuǎn)型的時(shí)代浪潮,行政主體理論在行政系統(tǒng)內(nèi)部和國家與社會之間的權(quán)力配置存在空白,難以承擔(dān)社會發(fā)展推動的重任。
第三,行政主體理論最初的基本定位,缺乏自身的價(jià)值彰顯,又與現(xiàn)行行政訴訟的理念不符。確定行政訴訟被告標(biāo)準(zhǔn),是我國行政主體理論催生的主要動因。然而也恰恰是因?yàn)樽畛醯幕径ㄎ?,行政主體理論的制度功能受限,無法承擔(dān)協(xié)調(diào)行政活動的制度職能,也不能為統(tǒng)一行政組織提供學(xué)理上的支撐。同時(shí),判斷行政主體資格,是學(xué)術(shù)問題的范疇,將其置之于訴訟法之中,與方便當(dāng)事人的訴訟原則有悖。
三、我國行政主體理論的完善建議
基于現(xiàn)代公共行政的視野,學(xué)界在反思固有理論研究模式缺陷的基礎(chǔ)上,將研究的側(cè)重點(diǎn)逐步由權(quán)力行政向非權(quán)力行政領(lǐng)域拓展,并站在更為宏觀的角度上賦予行政主體理論更多的歷史期望。是故,行政主體理論的重構(gòu)與完善,不僅關(guān)系到社會公共行政的發(fā)展,也關(guān)系到行政法研究的價(jià)值取向。當(dāng)前,我國行政主體理論的完善可以從以下兩方面入手:
一方面,行政主體概念的再定義。隨著公共服務(wù)理念的興起,行政權(quán)力不宜再成為衡量行政主體標(biāo)準(zhǔn)的核心要素。為表明行政主體存在的意義,“行政任務(wù)”的引入具有更大的包容性。其不僅昭明了非政府組織在社會管理中的定位,同時(shí)強(qiáng)調(diào)了行政主體履行職務(wù)時(shí)的義務(wù)性,更切合現(xiàn)代公共服務(wù)理念。
另一方面,行政主體制度的功能定位。傳統(tǒng)的行政主體理論囿于固有的思維定式而忽視了制度的功能,重構(gòu)后的行政主體理論需要對社會提供前瞻性的發(fā)展要求。重構(gòu)后的行政主體理論需要彰顯提升行政效率的現(xiàn)實(shí)功能,同時(shí)需要承擔(dān)合理配置和整合行政活動的現(xiàn)實(shí)目標(biāo),并促進(jìn)行政法學(xué)科的體系化、協(xié)調(diào)化發(fā)展。
[ 參 考 文 獻(xiàn) ]
[1]湯喆峰.行政主體法律制度重構(gòu)——以行政體制改革為視野[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2015.9.
[2]應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2008.49.
[3]葉必豐.行政法與行政訴訟法[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2008:125.
[4]楊解君.行政主體及其類型的理論界定與探索[J].法學(xué)評論,1999(5):32-37.