摘 要：理論界中學(xué)者對(duì)于行政權(quán)的理解略有差異，而對(duì)于緊急情況下的行政權(quán)，更是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。社會(huì)從來(lái)不會(huì)按照人們預(yù)想的那樣四平八穩(wěn)的發(fā)展，尤其是在當(dāng)今的社會(huì)，自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境已愈來(lái)愈異于平常。在特殊情況下，對(duì)國(guó)家提出了更高層次的要求，例如緊急情況下的治理能力和水平。本文從行政權(quán)入手，將一般意義上的行政權(quán)力與緊急狀態(tài)下的行政權(quán)分開(kāi)。有些學(xué)者將之稱(chēng)為行政應(yīng)急權(quán)，但由于種種原因，筆者更愿意稱(chēng)其為緊急情況行政權(quán)。

關(guān)鍵詞：緊急情況;緊急狀態(tài);行政權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）08-0120-02

作者簡(jiǎn)介：周麗從（1987-），女，河北保定人，南京工業(yè)大學(xué)，法學(xué)專(zhuān)業(yè)，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

一、行政權(quán)概況

不管是在憲政發(fā)展成熟的美國(guó)還是在不成熟的其它國(guó)家，行政權(quán)都是不可或缺的。

（一）行政權(quán)的特點(diǎn)

行政權(quán)不是一成不變的，隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)展。行政權(quán)和行政職權(quán)不同，行政權(quán)是抽象的，而行政職權(quán)是具體的，通常指行政機(jī)關(guān)具體的管理事務(wù)的權(quán)限。①與立法權(quán)、司法權(quán)相比，行政權(quán)的特點(diǎn)有：（1）行政權(quán)具有直接的影響力。行政權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力不同的是它對(duì)相對(duì)人有著更經(jīng)常、更直接的聯(lián)系。（2）行政權(quán)具有強(qiáng)制性。在行政強(qiáng)制執(zhí)行方面，行政機(jī)關(guān)可以不經(jīng)法院直接強(qiáng)制執(zhí)行。（3）行政權(quán)富有擴(kuò)展性。

（二）行政權(quán)的內(nèi)容

行政權(quán)的內(nèi)容各個(gè)國(guó)家都不大相同，但都主要包括三個(gè)方面：行政管理權(quán)、財(cái)政權(quán)、人事權(quán)。②

1.行政管理權(quán)

行政管理權(quán)也被稱(chēng)為行政事權(quán)，即國(guó)家所管理的行政事務(wù)。

（1）保障國(guó)家安全。包括對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩方面。對(duì)外，國(guó)家行使國(guó)家主權(quán)，參加國(guó)際事務(wù)，保護(hù)國(guó)家主權(quán)。對(duì)內(nèi)，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、防止分裂，確保公民的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)生活秩序，保護(hù)社會(huì)公共利益。歸納起來(lái)主要有：外交權(quán)、軍事權(quán)、緊急權(quán)、治安權(quán)、特赦權(quán)等等。其中每項(xiàng)權(quán)利又有具體的權(quán)力，如外交權(quán)之下有制定外交政策的權(quán)力、締結(jié)條約的權(quán)力、派遣和接受外交代表的權(quán)力等等。

（2）發(fā)展經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)是一切動(dòng)力的源泉，所以發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，提高人民生活水平和國(guó)家綜合實(shí)力是現(xiàn)代國(guó)家的重要任務(wù)。

（3）發(fā)展文化。物質(zhì)和文化是相輔相成的，隨著生活水平的提高，人們對(duì)于精神層次的追求日益提高。所以經(jīng)濟(jì)和文化相輔相成。

2.財(cái)政權(quán)

財(cái)政權(quán)包括三部分：財(cái)政收入權(quán)、財(cái)政支出權(quán)和財(cái)政管理權(quán)。

財(cái)政收入權(quán)主要包括稅收、借款和其他收入。財(cái)政支出包括固定資產(chǎn)投資和經(jīng)常性支出。財(cái)政管理是指對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的管理。

3.人事權(quán)

國(guó)家是一個(gè)龐大的組織，所以須由具體的機(jī)關(guān)和人來(lái)運(yùn)行，這就必然包含行政組織權(quán)和人事管理權(quán)。

（1）行政組織權(quán)。政府根據(jù)行政組織法的規(guī)定行使行政組織的權(quán)力。依法設(shè)立行政組織和行政機(jī)關(guān)，確定行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)和職能、權(quán)限。

（2）人事管理權(quán)。公務(wù)員是直接行使行政權(quán)的具體的人，所以公務(wù)員的管理非常重要。通常包括公務(wù)員的考試、錄用、培訓(xùn)、晉升、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、退休辭職等。此外還包括對(duì)人事?tīng)?zhēng)議的裁決權(quán)。

二、緊急情況與緊急狀態(tài)

權(quán)力不是天然的，緊急情況下的權(quán)力也只有在緊急情況之下才會(huì)產(chǎn)生。很多人都會(huì)認(rèn)為緊急狀態(tài)和緊急情況沒(méi)有什么區(qū)別，甚至混為一談，其實(shí)不然。緊急情況下的權(quán)力一般是由政府享有。所以此處將分析一般情況下的行政權(quán)與緊急情況下的行政權(quán)，以及緊急狀況下的行政權(quán)與緊急情況下的行政權(quán)。

（一）從事實(shí)因素和法律制度分析緊急情況與緊急狀態(tài)

我國(guó)“緊急狀態(tài)”規(guī)定在憲法中，這意味著它是一個(gè)憲法概念，憲法概念首先是一個(gè)法律概念?！熬o急狀態(tài)”究竟是指法律設(shè)定的一種法律狀態(tài)，還是自然或社會(huì)形成的事實(shí)狀態(tài)，在我國(guó)法律條文中并無(wú)跡可尋。這就很容易引起概念的混亂。也無(wú)怪乎自2004年我國(guó)將“緊急狀態(tài)”入憲以來(lái)，從來(lái)沒(méi)有啟動(dòng)過(guò)。社會(huì)中總是會(huì)有各種突發(fā)的緊急情況，如若按照一般狀態(tài)中的法治肯定行不通，甚至?xí)斐赏鰢?guó)的悲劇。所以，非常狀態(tài)下必須采取非常措施，故此國(guó)家規(guī)定了緊急狀態(tài)，此處的緊急狀態(tài)可以看出是一種非常狀態(tài)下產(chǎn)生的法律制度。并不是所有的狀態(tài)都可以宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，只有法律規(guī)定的情況出現(xiàn)的時(shí)，按照法定程序才能進(jìn)入。依照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十九條相關(guān)規(guī)定，可以看出引起緊急狀態(tài)的事實(shí)因素只是進(jìn)入緊急狀態(tài)的充分條件。我國(guó)憲法并沒(méi)有具體的規(guī)定引起緊急狀態(tài)的事實(shí)因素，但從《突發(fā)應(yīng)對(duì)法》里可以看出達(dá)到緊急狀態(tài)所需的事實(shí)必須是窮盡一切仍不能消除危機(jī)。而一般的緊急情況則不需要進(jìn)入緊急狀態(tài)，但是需要進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)。由此也可以將“緊急情況”與“緊急狀態(tài)”區(qū)別開(kāi)來(lái)。

“緊急情況”是進(jìn)入一般應(yīng)急狀態(tài)的事實(shí)因素，而“緊急狀態(tài)”是在特別嚴(yán)重的緊急情況下通過(guò)法定程序方可進(jìn)入的一種法律制度?！熬o急情況”是法律事實(shí)因素，“緊急狀態(tài)”是法律制度。

（二）緊急狀態(tài)下的行政權(quán)與緊急情況下的行政權(quán)

由于行政權(quán)的特性，相比較立法權(quán)、司法權(quán)而言更適合來(lái)應(yīng)對(duì)非常狀態(tài)。行政機(jī)關(guān)最主要的工作原則是效率，通過(guò)高效率的決策和運(yùn)作機(jī)制，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)各種突發(fā)狀況做出最快速的反應(yīng)，所以現(xiàn)實(shí)中，應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)或緊急情況的主要力量就是行政權(quán)。

緊急狀態(tài)下的行政權(quán)是緊急權(quán)力的三大權(quán)力之一，此外還有緊急立法權(quán)和緊急司法權(quán)。此權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)是國(guó)家宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。緊急情況下的行政權(quán)是指除了緊急狀態(tài)之外的緊急狀況所產(chǎn)生行政權(quán)。目前，我國(guó)立法中尚沒(méi)有明確政府在面對(duì)突發(fā)緊急情況時(shí)，使用行政權(quán)力的稱(chēng)謂是何種行政權(quán)，理論界對(duì)此也各有說(shuō)詞，有的和緊急狀態(tài)下的行政權(quán)混同。如上分析我國(guó)已經(jīng)在理論上區(qū)分了緊急狀態(tài)與突發(fā)事件，所以有必要將兩種行政權(quán)區(qū)分。在這里本人使用了緊急情況下的行政權(quán)，更側(cè)重突發(fā)事件等緊急情況發(fā)生時(shí)政府行使的權(quán)力。

三、緊急情況下的行政權(quán)

自上述分析我們可知緊急情況下的行政權(quán)有別于緊急狀態(tài)中的行政權(quán)，同時(shí)緊急情況下的行政權(quán)亦不同于一般的行政權(quán)。以下主要在其特征方面分析緊急情況下的行政權(quán)的獨(dú)特性。

（一）緊急情況下的行政權(quán)具有集中性

集中性表現(xiàn)在兩個(gè)層面：從行政權(quán)內(nèi)部來(lái)講，各行政職能部門(mén)會(huì)縮減或融合為一個(gè)應(yīng)急部門(mén)，并受其管理;從國(guó)家權(quán)力來(lái)講，緊急情況下的行政權(quán)的集中性表現(xiàn)在立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)部門(mén)或全部歸于行政部門(mén)集中行使?，F(xiàn)代世界各國(guó)的權(quán)力配置在橫向上有立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán);在垂直方向上，根據(jù)國(guó)家政體不同，大體上國(guó)家權(quán)力分為中央機(jī)關(guān)的權(quán)力和地方機(jī)關(guān)的權(quán)力，各機(jī)關(guān)之間也是分工負(fù)責(zé)，互相監(jiān)督、相互合作。與其他社會(huì)組織相比，行政機(jī)關(guān)在信息及資源占有的優(yōu)越性決定了在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府是應(yīng)急的核心主體。在突發(fā)狀態(tài)下，公民自由、社會(huì)秩序、行政法治依次受到不同程度的損害，原有的行政法治的權(quán)力配置模式不能有效保護(hù)公民自由和社會(huì)秩序，甚至此時(shí)為了社會(huì)秩序，公民自由還要適度地克減。

（二）緊急情況下的行政權(quán)具有擴(kuò)張性

行政應(yīng)急的主體、范圍、行為程度、行使程序等方面與一般行政權(quán)不同。

1.緊急情況下的行政權(quán)的強(qiáng)制性程度更強(qiáng)

緊急情況行政權(quán)這種權(quán)力存在的目的就在于使國(guó)家擺脫危機(jī)狀態(tài)，重新恢復(fù)正常狀態(tài)，避免國(guó)家的秩序混亂甚或解體。因此此權(quán)是與正常狀態(tài)下的國(guó)家權(quán)力相對(duì)的，由于消滅危機(jī)必須盡快，而危機(jī)的發(fā)生也往往已經(jīng)造成國(guó)家機(jī)能的破壞。

2.緊急情況行政權(quán)的主體范圍更廣

在突發(fā)狀態(tài)下，行政主體的范圍可以包括國(guó)家、行政機(jī)關(guān)、被法律授權(quán)的社會(huì)組織，而且在今后發(fā)展中社會(huì)組織在應(yīng)急中的作用會(huì)越來(lái)越重要。

3.緊急情況行政權(quán)自由裁量更大

由于突發(fā)事件的危害性、不確定性、復(fù)雜性致使緊急處理時(shí)會(huì)面對(duì)更多不確定法律概念，因此與其他行政權(quán)相比，緊急情況行政權(quán)享有更大的自由裁量范圍。

4.行政緊急應(yīng)急程序的簡(jiǎn)易性

行政程序的價(jià)值包括為公開(kāi)、公正、公平，行政程序必須遵循的原則之一即正當(dāng)法律程序原則，現(xiàn)代行政中為體現(xiàn)行政行為的民主性，聽(tīng)證制度等發(fā)揮了重要的作用，這是常規(guī)狀態(tài)下行政程序向正義傾斜的結(jié)果。在突發(fā)狀態(tài)下，正義固然重要，但效率是行政應(yīng)急程序的首要價(jià)值。因此，行政緊急應(yīng)急程序去繁求簡(jiǎn)以求快速有效。

5.緊急情況行政權(quán)時(shí)效性

緊急情況行政權(quán)的目的是盡快將非常狀態(tài)轉(zhuǎn)為常規(guī)狀態(tài)下，因此為防止公眾對(duì)政府行政緊急應(yīng)急行為實(shí)效性與公益性的質(zhì)疑而喪失公信力，各國(guó)政府都會(huì)有行政應(yīng)急權(quán)的時(shí)間效力的規(guī)定。

四、結(jié)語(yǔ)

緊急情況行政權(quán)作為特殊的行政權(quán)，也是極為重要的行政權(quán)之一。其特殊性主要表現(xiàn)在其為了恢復(fù)社會(huì)常態(tài)，這使得其必然擁有的較大程度的行政自由裁量權(quán)，以及對(duì)公民的合法權(quán)益必然的損害。目前，我國(guó)對(duì)緊急突發(fā)狀況體制的研究已經(jīng)取得了成效，為其體制的完善提供了眾多理論支撐。緊急情況行政權(quán)的配置上應(yīng)繼續(xù)將重心下移，充分發(fā)揮部門(mén)和地方的應(yīng)急能力，目前我國(guó)緊急情況行政權(quán)的監(jiān)督機(jī)制并未建立，這應(yīng)該是今后發(fā)展的重點(diǎn)。有權(quán)力必有監(jiān)督，這是保護(hù)公民權(quán)利之目的使然，否則，再完美的制度也是不完美的。

[ 注 釋 ]

①高家偉.論行政職權(quán)[J].行政法學(xué)研究，1996：11-17.

②例如美國(guó)憲法第2條第1節(jié)規(guī)定行政權(quán)屬于總統(tǒng)，但對(duì)行政權(quán)的意義沒(méi)有說(shuō)明，第2節(jié)、第3節(jié)列舉總統(tǒng)具任命官員權(quán)、締結(jié)條約權(quán)、軍隊(duì)統(tǒng)帥權(quán)等.應(yīng)當(dāng)說(shuō)，美國(guó)憲法規(guī)定的是美國(guó)總統(tǒng)的權(quán)力，而非完整意義上的行政權(quán)。和美國(guó)憲法的規(guī)定相比，日本憲法規(guī)定的行政權(quán)較為寬泛，而且主要是按照行政事權(quán)的內(nèi)容來(lái)規(guī)定的.

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