黃超

摘 要：在全面依法治國的背景下，貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想必須走一條法治的道路。習(xí)近平生態(tài)文明思想在形成和發(fā)展的過程中，也將法治思想吸收成為其理論內(nèi)涵之一。本文結(jié)合當(dāng)下生態(tài)環(huán)境法治施行中存在的一些問題，從科學(xué)立法、公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法和全民守法四個層面對貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的法治路徑做出闡釋，既是對法治思想的進一步鞏固，也是對以實現(xiàn)美麗中國為目標(biāo)的習(xí)近平生態(tài)文明思想的深刻解讀。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明思想;環(huán)境法治;路徑

中圖分類號：X321文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）02-0138-02

習(xí)近平生態(tài)文明思想是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。中國在改革開放后走上了高速發(fā)展的道路，但粗放式的發(fā)展模式也給生態(tài)環(huán)境留下眾多創(chuàng)痕。隨著經(jīng)濟體量的進一步擴大，生態(tài)破壞造成的對經(jīng)濟發(fā)展的反噬效應(yīng)愈趨明顯。在如何處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的問題上，習(xí)近平同志提出的生態(tài)文明思想為未來發(fā)展建設(shè)指明方向。在強調(diào)依法治國的時代，通過法治路徑貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，對法治國家、法治社會的形成及對“美麗中國”的建設(shè)都具有重大的現(xiàn)實意義。

一、習(xí)近平生態(tài)文明思想概述

習(xí)近平生態(tài)文明思想的形成不是一蹴而就的，而是在中國特色社會主義的偉大實踐中形成和發(fā)展的，是經(jīng)歷了實踐檢驗的科學(xué)理論。習(xí)近平生態(tài)文明思想可以追溯到習(xí)近平同志主政浙江工作時，在充分認(rèn)識發(fā)展現(xiàn)狀，做足基層調(diào)研，展開全面思考的基礎(chǔ)上提出的“綠水青山就是金山銀山”這一重要思想。習(xí)近平同志主政中央后，在“兩山”重要思想的基礎(chǔ)上明確提出了“努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展”這一宏偉目標(biāo)。①隨著“兩山”思想的進一步發(fā)展提煉以及一系列生態(tài)文明體制改革重要文件的頒布，中國生態(tài)文明建設(shè)的政治理論依據(jù)趨于成熟。

習(xí)近平生態(tài)文明思想的理論內(nèi)涵主要源自于三個方面的理論與實踐：一是源自于對馬克思主義關(guān)于人與自然關(guān)系思想的繼承和發(fā)展，即堅持人與自然和諧共生;二是源自于全面深化改革和全面依法治國思想及其實踐，即用最嚴(yán)格的制度和最全面的法治保護生態(tài)環(huán)境;三是源自于自然科學(xué)和社會科學(xué)的理論基礎(chǔ)。②因此，習(xí)近平生態(tài)文明思想在理論內(nèi)涵上與法治有著緊密關(guān)系，其體現(xiàn)著依法治國的理念，也將運用到依法治國的實踐當(dāng)中。

二、生態(tài)環(huán)境法治的基本方略

法律是治國之重器，良法是善治之前提。在全面推進依法治國的背景下，遵循習(xí)近平生態(tài)文明思想，走上一條生態(tài)環(huán)境法治的道路，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。生態(tài)環(huán)境法治思想是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，其實質(zhì)為：以法律為重要手段對環(huán)境突出問題進行綜合治理的指導(dǎo)思想。生態(tài)環(huán)境法治不是一種治理模式的創(chuàng)新，而是法治思想在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用。

法律具有穩(wěn)定性，一旦制定就不會任意變更和廢止，可以為人的行動提供合理預(yù)期。法律以國家強制力保證實施，具有強制執(zhí)行力。法律具有懲罰性，超出法律允許范圍的行為將受到法律的制裁。生態(tài)環(huán)境法治在制度層面、執(zhí)行層面和規(guī)范層面的優(yōu)越性，凸顯了貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想要走生態(tài)環(huán)境法治之路的必要性。

三、推進習(xí)近平生態(tài)文明思想的法治路徑

（一）加強生態(tài)文明立法工作，完善立法體制

依法治理，立法先行?？茖W(xué)立法是生態(tài)環(huán)境法治的前提和基礎(chǔ)。目前，我國環(huán)境立法滯后，與社會發(fā)展的需要之間還存在較大差距。同時，生態(tài)環(huán)境破壞是一個累積的過程，往往會導(dǎo)致對環(huán)境破壞危害性的低估。針對以上問題，我國必須加快生態(tài)文明立法，完善立法體制。

實體法的制定為貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想提供法律依據(jù)，是最強有力的保障。首先，要推進綠色發(fā)展立法。對環(huán)境相關(guān)的重要領(lǐng)域進行專門立法，比如濕地保護領(lǐng)域、環(huán)境損害責(zé)任領(lǐng)域等，形成從法律、行政法規(guī)到地方性法規(guī)、政府規(guī)章相互配套、逐步細(xì)化的環(huán)境法體系。其次，要著力推進解決突出環(huán)境問題的立法。比如水土污染防治、環(huán)境污染責(zé)任及環(huán)境污染社會共治等領(lǐng)域立法。最后，環(huán)境立法應(yīng)避免原則性、概括性的規(guī)定，必須在實體法層面上明確主管部門及其職能范圍、環(huán)境損害行為認(rèn)定及責(zé)任承擔(dān)方式，增強環(huán)境立法的可執(zhí)行性與威懾力。

程序法的制定有利于執(zhí)法機關(guān)依法辦事，也有利于公眾對執(zhí)法過程進行監(jiān)督。首先，對于環(huán)境領(lǐng)域廣泛存在的執(zhí)法難問題，通過實體法賦予執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法權(quán)限的同時，必須有相關(guān)程序法對執(zhí)法過程進行約束和規(guī)制，避免權(quán)力濫用。其次，需要對現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟制度進行完善，規(guī)定專門的公益訴訟程序，解決公益訴訟取證難、執(zhí)行難的問題。最后，需要完善復(fù)雜的環(huán)境侵權(quán)案件中的特別保障機制，比如解決跨行政區(qū)環(huán)境侵權(quán)糾紛中的管轄權(quán)問題、長期漸進性環(huán)境侵權(quán)糾紛中的訴訟時效問題、原因不明或侵權(quán)人不能確定的環(huán)境侵權(quán)糾紛中的被告人認(rèn)定問題等。③

（二）確保生態(tài)文明司法公正，履行法檢職能

司法是實現(xiàn)社會公平正義的最后一環(huán)，確保生態(tài)文明司法公正對保護生態(tài)環(huán)境具有重大意義。目前我國的環(huán)境司法工作仍存在不足，尤其是在環(huán)境公益訴訟的執(zhí)行和環(huán)境污染背后腐敗犯罪的治理上力度不夠。確保生態(tài)文明司法公正，切實履行法檢職能是生態(tài)環(huán)境法治的關(guān)鍵一環(huán)。

落實檢察院公益訴訟制度。生態(tài)環(huán)境污染具有復(fù)雜性、潛伏性和廣泛性等特點，需要長時期積累才會顯現(xiàn)。此類案件對線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、損害鑒定等要求十分專業(yè)。根據(jù)我國的憲政理念，檢察機關(guān)是國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，享有法律監(jiān)督權(quán)，包括對侵害國家和公共利益的違法行為提起公益訴訟的權(quán)利。④落實檢察院公益訴訟制度要求建立專門的公益訴訟法治隊伍，培養(yǎng)既懂法律又懂生態(tài)的復(fù)合型人才，推動公益訴訟制度的有效運行。

依法懲治環(huán)境污染背后的腐敗犯罪。要做到對環(huán)境污染釜底抽薪式的治理，既要懲治直接破壞環(huán)境的普通刑事犯罪，也要懲治破壞環(huán)境背后的玩忽職守、濫用職權(quán)和其他腐敗犯罪。因此，必須加強和完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，以公正司法促進嚴(yán)格執(zhí)法。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)文明立法，杜絕以罰代刑

推進國家生態(tài)環(huán)境法治，要求政府部門嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法。目前的執(zhí)法過程中，仍存在以罰代刑的現(xiàn)象，導(dǎo)致破壞環(huán)境的犯罪行為得不到應(yīng)有懲罰。行政處罰的金額往往有明確的上限規(guī)定，而相關(guān)企業(yè)通過環(huán)境污染的方式創(chuàng)造的利潤可能遠超罰金數(shù)額，導(dǎo)致環(huán)境污染行為屢罰不止。因此，行政機關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)文明立法，杜絕以罰代刑，保證執(zhí)法力度。

統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán)限，切實履行政府職能。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)象既不利于環(huán)境執(zhí)法的實施，也是對執(zhí)法力量的浪費。根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，國家將整合環(huán)境保護、污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法職責(zé)、隊伍，統(tǒng)一實行生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法，由生態(tài)環(huán)境部指導(dǎo)。這項改革對于優(yōu)化政府職權(quán)配置，減少執(zhí)法隊伍層次，合理配置執(zhí)法力量具有重要意義。在此基礎(chǔ)上，政府機關(guān)應(yīng)健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露制度，對于環(huán)保信用評級低的企業(yè)，限制其擴大生產(chǎn)的行政審批。

維護生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)威，避免地方政府干擾。在長期的環(huán)保執(zhí)法過程中，地方環(huán)保部門的人、財、物直接受到地方政府的控制，地方政府為了給本土企業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，容易對環(huán)保局的正常執(zhí)法行為加以干擾。這種現(xiàn)象不僅助長了大企業(yè)以環(huán)境污染換經(jīng)濟增長的勢頭，也很大程度地?fù)p害了環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)威。隨著省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的制定與落實，生態(tài)環(huán)境監(jiān)督權(quán)上移，環(huán)保部門在人事任免上直接受上級領(lǐng)導(dǎo)，有效破除了地方政府對地方環(huán)保局執(zhí)法過程的干擾，解決了環(huán)保干部“站不住”的問題。

提升生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力，嚴(yán)格執(zhí)法效果考核標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法對專業(yè)人員和設(shè)備的配置具有很高的要求。目前，環(huán)保執(zhí)法的主力隊伍在基層，而基層隊伍在人員和設(shè)備的配置上相對匱乏，提升基層環(huán)保部門的執(zhí)法裝備和執(zhí)法信息化水平，壯大基層環(huán)保執(zhí)法隊伍勢在必行。比如設(shè)立專門的政府環(huán)?；?，吸收和培養(yǎng)環(huán)保復(fù)合人才，擴大基層環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)限等。同時，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法效果作為評價政府業(yè)績的指標(biāo)之一，杜絕“以綠水青山換金山銀山”的做法。

（四）全民遵守生態(tài)文明立法，引領(lǐng)生態(tài)之風(fēng)

生態(tài)環(huán)境法治的實現(xiàn)主要依靠全民守法的行為，全民守法進一步促進執(zhí)法與司法資源的節(jié)約。習(xí)近平總書記強調(diào)，要“積極構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。在貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的過程中，應(yīng)大力呼吁全民守法，自覺遵守生態(tài)文明立法。

提高公民環(huán)境法治意識，完善環(huán)保配套設(shè)施。公民環(huán)保意識的欠缺與相關(guān)配套設(shè)施的不到位共同導(dǎo)致了我國環(huán)境治理的難題。從源頭治理的角度出發(fā)，仍應(yīng)擴大對環(huán)境保護的宣傳，提升公民環(huán)境法治意識，但在內(nèi)容上應(yīng)該予以細(xì)化，比如對垃圾分類回收的具體措施的宣傳，對政府環(huán)保設(shè)施分布的介紹及環(huán)保成效的公開等。同時，政府也應(yīng)完善環(huán)保配套系統(tǒng)，確保相關(guān)政策措施有效運行。

保障公民知情權(quán)，促進公民參與。環(huán)境問題上“政府失靈”所導(dǎo)致的政府決策權(quán)濫用和公眾參與權(quán)缺失是造成環(huán)境法治困境的癥結(jié)所在。在提升公民環(huán)境法治意識的的同時，應(yīng)賦予公民程序性環(huán)境權(quán)，包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)、環(huán)境請求權(quán)和公眾監(jiān)督權(quán)。⑤政府應(yīng)定期公示環(huán)境污染企業(yè)和環(huán)保執(zhí)法狀況，保障公民環(huán)境知情權(quán)。環(huán)境治理不是政府單打獨斗，要確保公眾參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，比如利用社會輿論促使污染企業(yè)實行整改。賦予公民程序性環(huán)境權(quán)與提升環(huán)境法治意識相輔相成。

領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法?！帮L(fēng)成于上，俗化于下?！鳖I(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法對于貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想起著巨大的示范效應(yīng)。對領(lǐng)導(dǎo)干部守法的要求不能僅停留在消極不違法的層面上，而應(yīng)要求其積極承擔(dān)更多的守法責(zé)任和作為義務(wù)。同時，應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，防止其利用職權(quán)侵吞國家自然資源資產(chǎn)謀取不正當(dāng)利益，保證自然資源的權(quán)利歸屬符合社會公共利益。

四、結(jié)語

在建設(shè)中國特設(shè)社會主義的過程中，在全面建設(shè)小康社會的當(dāng)下，習(xí)近平生態(tài)文明思想從頂層設(shè)計的層面對發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展模式及全球治理等方面進行了闡述，為中國未來的生態(tài)發(fā)展提供思路。將全面依法治國的方略與習(xí)近平生態(tài)文明思想有機結(jié)合，堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以憲法為核心，從科學(xué)立法、公正司法、嚴(yán)格執(zhí)法和全民守法的角度出發(fā)，形成完整的生態(tài)環(huán)境法治體系，為貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想提供法治路徑，為實現(xiàn)美麗中國的目標(biāo)指明方向。

[ 注 釋 ]

①沈滿洪.習(xí)近平生態(tài)文明思想研究——從“兩山”重要思想到生態(tài)文明思想體系[J].治理研究，2018（2）：6.

②任勇.關(guān)于習(xí)近平生態(tài)文明思想的理論思考[N].中國環(huán)境報，2018-5-29.

③孫佑海.當(dāng)前生態(tài)文明立法領(lǐng)域存在的幾個問題[J].中國生態(tài)文明，2016（3）：45.

④劉華英.檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的制度設(shè)計[J].當(dāng)代法學(xué)，2016（5）：121.

⑤謝海波.論我國環(huán)境法治實現(xiàn)之路徑選擇——以正當(dāng)行政程序為重心[J].法學(xué)論壇，2014（3）：122.