孫敏

摘?要： 推進公眾參與，構(gòu)建社會共治體系，已經(jīng)成為現(xiàn)階段我國食品安全風(fēng)險治理體系改革和創(chuàng)新的基本共識。但在實踐中，一些制度方面的障礙和缺陷，導(dǎo)致了公眾參與積極性不高、參與深度和廣度不夠、參與無序等問題。應(yīng)當(dāng)通過健全舉報人保護和獎勵制度、構(gòu)建信息披露交流共享機制、探索食品安全公益訴訟制度、加強對職業(yè)打假人的法律規(guī)制等措施，提高公眾參與食品安全風(fēng)險治理的有效性。

關(guān)鍵詞： 食品安全;風(fēng)險治理;公眾參與

中圖分類號： F203;TS201.6?文獻標(biāo)識碼： A?DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.02.0007

公眾參與食品安全風(fēng)險治理，是指公眾（包括消費者、律師、NGO、媒體、生產(chǎn)者等）以提供信息、表達意見、發(fā)表評論、闡述利益訴求等方式參與食品安全的決策和行為過程，參與食品安全這一社會公共問題治理的各種活動。[1]近年來，我國食品安全事件頻頻發(fā)生，公眾食品安全需求與政府監(jiān)管資源匱乏導(dǎo)致的監(jiān)管缺位之間的矛盾日益凸顯，各級政府愈來愈重視食品安全風(fēng)險治理中公眾的作用，積極構(gòu)建“社會共治”的食品安全風(fēng)險治理體系。但在實踐中，一些制度方面的障礙和缺陷，導(dǎo)致了公眾參與積極性不高、參與深度和廣度不夠、參與無序等問題，公眾在食品安全風(fēng)險治理中的作用還未得到充分發(fā)揮。因此，完善公眾參與制度，引導(dǎo)公眾參與行為，提高公眾參與食品安全風(fēng)險治理的有效性，是當(dāng)前亟需研究的課題。

一、 公眾參與食品安全風(fēng)險治理的理論依據(jù)

（一） 公眾參與食品安全風(fēng)險治理的正當(dāng)性

傳統(tǒng)公共治理理論中，政府被視為唯一負責(zé)人，其作為國家和公共事務(wù)的唯一管理主體和權(quán)力中心，集中了所有公共資源，包攬一切公共事務(wù)。但現(xiàn)代社會，公共事務(wù)日益繁多且日趨復(fù)雜，公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的多樣化和質(zhì)量要求越來越高，而政府資源和能力有限，不可能獨自管理公共事務(wù)和應(yīng)對所有公共問題。這就需要其他非政府組織或私人部門以及廣大公眾的配合與協(xié)助。公共治理理論選擇“治理”而非“統(tǒng)治”一詞，目的就在于強調(diào)公共問題的解決要依賴政府與政府之外的組織和個人的廣泛合作。[2]同樣，民主參與理論也強調(diào)，公眾本身就是國家的管理者和自治者，公眾有權(quán)提出治理國家的思想，有權(quán)參與公共事務(wù)管理，目的是提高決策的科學(xué)性、可行性，達到公眾可接受的程度。[3]食品安全有著顯著的公共物品屬性，公眾自然有參與立法聽證、公共決策，利用投訴舉報、訴訟索賠等手段來制止生產(chǎn)經(jīng)營者生產(chǎn)銷售問題食品的正當(dāng)性。

發(fā)達國家已經(jīng)從保障公眾知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等方面，建立起了相對完善的公眾參與公共事務(wù)的法律體系，保障食品安全風(fēng)險治理在全社會的共同參與和監(jiān)督下進行。如美國頒布多部法律法規(guī)，保障公眾參與到食品安全風(fēng)險治理的全部過程之中。在我國，《食品安全法》、《消費者權(quán)益保護法》、《政府信息公開條例》等對公眾參與食品安全風(fēng)險治理的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和公益訴訟權(quán)等方面作了相關(guān)規(guī)定。如2015年10月1日實施的新《食品安全法》第十二條規(guī)定：任何組織或者個人有權(quán)舉報食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門了解食品安全信息，對食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。這些都為公眾參與食品安全風(fēng)險治理提供了法律依據(jù)。

（二） 公眾參與食品安全風(fēng)險治理的優(yōu)勢

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)道德、價值觀念被模糊或消解，以契約或法律為主的市場約束機制尚在完善過程中，對食品生產(chǎn)者、銷售者的行為缺乏有效約束。而政府監(jiān)管又常陷入公共執(zhí)法資源稀缺與執(zhí)法負荷繁重的困境，導(dǎo)致監(jiān)管存在難點和盲點。在此背景下，公眾參與食品安全風(fēng)險治理，優(yōu)勢相當(dāng)明顯。

從消費者角度，公眾參與食品安全風(fēng)險治理有利于獲取食品安全風(fēng)險信息，了解食品安全狀況，在“知情”的情況下采取行動，增強規(guī)避食品安全事件傷害的能力;同時，有利于團結(jié)更廣泛的社會力量，延伸監(jiān)管觸角，使被監(jiān)管者的行為受到多方位、全天候的“監(jiān)視”成為可能，從而有效制衡生產(chǎn)經(jīng)營者的決策和行為，保護消費者的健康權(quán)益。從監(jiān)管者角度，公眾參與食品安全風(fēng)險治理，可以彌補政府監(jiān)管模式短板和治理能力不足，提高監(jiān)管效能，比如，執(zhí)法者依靠企業(yè)內(nèi)部員工、業(yè)內(nèi)人士、消費者、新聞媒體等提供的違法犯罪線索在一定程度上可以彌補行政資源稀缺導(dǎo)致的信息遺漏，尤其是企業(yè)內(nèi)部員工、行業(yè)內(nèi)部人士提供的違法犯罪線索，很可能是執(zhí)法者正常的日常檢查、監(jiān)督檢測很難發(fā)現(xiàn)的問題。就監(jiān)管者視角而言，公眾參與更為重要的意義在于打破了監(jiān)管權(quán)力獨家壟斷的格局，形成社會監(jiān)督約束機制，監(jiān)督“監(jiān)管者”，避免“權(quán)力尋租”和官員腐敗。從企業(yè)角度，公眾參與食品安全風(fēng)險治理，可以讓消費者獲得有關(guān)食品安全、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)的充分信息，引導(dǎo)消費者的購買行為，進而降低守法企業(yè)受到問題企業(yè)的負外部性傷害的風(fēng)險，培育消費者的忠誠度，增加市場份額，發(fā)展穩(wěn)定交易關(guān)系。

二、 公眾參與食品安全風(fēng)險治理的制度困境

受長期高度集中的計劃經(jīng)濟體制影響，我國逐漸形成了管制型、全能型政府理念，在公共事務(wù)管理過程中，政府始終占據(jù)著絕對主導(dǎo)地位，這種“全能型政府管制模式”不重視其他力量的合作，沒有將公眾參與作為公共事務(wù)管理的一條重要原則。伴隨社會主義市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，市場的復(fù)雜性，公眾需求的多樣化達到前所未有的程度，我國政府面對的公共事務(wù)管理情況更加紛繁復(fù)雜，很多公共事務(wù)管理效果不甚理想，迫切需要公眾參與。近年來，我國政府逐漸重視市場和社會的作用，積極推進管理體制改革和創(chuàng)新，加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，在公共事務(wù)管理上，正試圖構(gòu)建一種政府—市場—社會多元主體治理模式。這一趨勢在我國的《食品安全法》中也有制度性的體現(xiàn)。2015年《食品安全法》正式確立食品安全的社會共治原則，明確了行業(yè)協(xié)會、消費者維權(quán)組織、新聞媒體以及作為消費者的個體在食品安全風(fēng)險治理中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。但現(xiàn)實中，社會力量仍然難以有力的主體姿態(tài)大規(guī)模進入食品安全風(fēng)險治理領(lǐng)域。最關(guān)鍵的原因還是在于計劃經(jīng)濟體制的“路徑依賴”，政府主導(dǎo)一切的思維根深蒂固，“政府中心”、“政府本位”的傳統(tǒng)行政理念對政府改革仍然具有潛移默化的影響，互動、協(xié)商、合作等理念尚未深入人心。在實踐中，政府擔(dān)憂公眾參與能力不足，政府更擔(dān)憂“一放就亂”，影響經(jīng)濟社會發(fā)展秩序。觀念是行動的先導(dǎo)，思想觀念的保守、落后，必然導(dǎo)致政府官員缺乏主觀能動性去推動制度和政策變革，進而缺乏社會共治的戰(zhàn)略規(guī)劃，缺乏相應(yīng)的制度安排來保障社會共治制度發(fā)揮作用，這主要體現(xiàn)在以下四個方面。

（一） 監(jiān)督舉報制度不夠完善

食品安全有獎舉報制度，是公眾參與食品安全風(fēng)險治理的有效途徑之一，其關(guān)鍵是通過物質(zhì)獎勵，鼓勵公眾，尤其是行業(yè)、企業(yè)內(nèi)部人士向監(jiān)管部門提供食品企業(yè)違法犯罪行為信息，實現(xiàn)精準(zhǔn)執(zhí)法。目前，我國幾乎所有省市都制定了有獎舉報辦法，設(shè)立專項獎勵資金，對舉報人給予一次性獎勵。從實際執(zhí)行效果來看，各地有獎舉報辦法出臺后，公眾舉報食品安全違法犯罪行為的積極性有所提高，但并未達到制度設(shè)計的預(yù)期目標(biāo)，很多地方還存在舉報人數(shù)偏少，獎金發(fā)不出去的情況。

出現(xiàn)此種結(jié)果的首要原因是對舉報人人身安全缺乏法律保護，舉報人面臨被舉報人打擊報復(fù)的風(fēng)險較大。當(dāng)前，絕大多數(shù)地方考慮到案件的查實和獎勵資金的安全，有獎舉報辦法都規(guī)定實名舉報，少數(shù)地方可以匿名舉報，但領(lǐng)獎時仍然要出示身份證。而一個舉報案件往往要經(jīng)過多名辦案人員處理，有獎舉報辦法對接觸舉報人信息的辦案人員的保密要求又過于空泛、不甚嚴(yán)格，舉報人的私人信息很難得到應(yīng)有的保護，很多時候完全處于“裸奔”狀態(tài)，很容易導(dǎo)致其信息泄露遭受被舉報人的打擊報復(fù)。多年來，許多地方都發(fā)生過舉報人信息被泄露，遭受被舉報人威脅、人身攻擊、解雇等報復(fù)性事件。并且舉報人在遭受打擊報復(fù)后，缺乏相應(yīng)的國家賠償或國家援助方案對其進行補償和救濟。其次，獎勵標(biāo)準(zhǔn)過低，難抵舉報成本。在獎勵金額上，除了廣西不設(shè)上限外，其他省市都設(shè)立了最高獎勵金額，比如，深圳最高不得超過60萬元，杭州最高不得超過45萬元。盡管最高獎勵金額看似不低，但是，相對于舉報人可能遭受的解雇、人身攻擊等巨大風(fēng)險，顯然與其貢獻不對等?，F(xiàn)實中，更多存在的情況是，獎勵門檻過高，舉報總是達不到獎勵標(biāo)準(zhǔn)，舉報人很難獲得獎勵。此外，舉報途徑少，舉報程序復(fù)雜也極大挫傷了公眾舉報的積極性。

（二） 信息披露制度尚未健全

食品安全風(fēng)險治理的信息工具主要有企業(yè)的信息披露義務(wù)、監(jiān)管機構(gòu)的信息公示制度以及其他相關(guān)主體（第三方認證機構(gòu)、媒體等）的信息披露義務(wù)。在良好的信息披露制度下，消費者可以快速了解食品企業(yè)的過往歷史行為，從而高效、低成本地甄別不同類型的食品企業(yè)，把當(dāng)前的購買決策與食品企業(yè)的歷史行為聯(lián)系起來，“用腳投票”，做出購買選擇。信息披露制度的這種威懾作用，會督促注重長遠發(fā)展的食品企業(yè)重視聲譽建設(shè)和聲譽維護，竭盡所能做好食品安全風(fēng)險管理，彌補政府監(jiān)管的不足和缺失。

企業(yè)是否披露信息依賴于多重因素。Sanford J.Grossman[4]研究表明，如果企業(yè)比消費者擁有更準(zhǔn)確的產(chǎn)品質(zhì)量信息且披露這些信息零成本，那么企業(yè)就會主動披露信息。Board Olive[5]研究表明，在兩強壟斷市場結(jié)構(gòu)中，即使披露信息不需要耗費任何成本，考慮到披露信息會引發(fā)“價格戰(zhàn)”，企業(yè)也不會披露信息。除了披露成本、市場結(jié)構(gòu)影響外，企業(yè)是否愿意披露信息還受到消費者行為的影響。Michael J.Fishman和Kathleen M.Hagerty[6]研究表明，如果消費者不關(guān)注已披露信息，或者不能理解披露的信息，企業(yè)不會披露信息;V.Joseph Hotz 和 Mo Xiao[7]研究表明，消費者對產(chǎn)品質(zhì)量存在異質(zhì)偏好，企業(yè)也不會披露信息。因此，一些學(xué)者認為政府有必要采取一些措施促進信息有效傳遞。比如，K.Bagwell和M.Riordan[8]提出，強制性信息披露、扶持第三方機構(gòu)、教育消費者、促進消費者信息交流等。但由于我國可追溯系統(tǒng)覆蓋面較窄，食品質(zhì)量溯源信息不充分，即便強制要求企業(yè)給產(chǎn)品貼標(biāo)簽，附說明書，消費者也很難從中知曉產(chǎn)品原材料采購渠道、供應(yīng)商等關(guān)鍵信息。

認證機構(gòu)為了維護自身商業(yè)利益通常給予商家過度的、不切實際的好評。在我國，認證機構(gòu)披露不公正信息的行為時有發(fā)生，甚至連“發(fā)假證”、“濫發(fā)證”、“買賣證”等對認證市場信譽嚴(yán)重破壞的事件也屢見不鮮。同樣，媒體為了獲得商家支付的廣告服務(wù)費，通常與商家“合謀”發(fā)布夸大營養(yǎng)成分，掩蓋安全隱患的食品廣告。甚至受雇于某些企業(yè)，發(fā)布一些不切實際的食品安全風(fēng)險信息，攻擊競爭對手。有些媒體為博眼球，在報道食品安全事件時，動輒使用“有毒”、“致癌”等字眼，引發(fā)社會恐慌。食品謠言更是充斥各種社交媒體平臺，消費者認知能力有限，難辨真假，為安全起見，都以“拒絕購買”應(yīng)對，給某些行業(yè)造成毀滅性打擊[9]。

從理論上講，監(jiān)管機構(gòu)在食品信息的搜集、處理、傳播方面具有相對成本、技術(shù)優(yōu)勢，可以為消費者的“用腳投票”提供信息支撐[10]。但由于現(xiàn)行法律法規(guī)對食品信息公開的規(guī)定不夠具體，尚未建立規(guī)范化的食品信息公開制度，導(dǎo)致實踐中信息公開范圍狹窄，渠道單一、內(nèi)容籠統(tǒng)，無法為消費者購買決策提供充足的、準(zhǔn)確的食品安全和質(zhì)量信息。

（三） 公益訴訟制度效力不足

新《食品安全法》第一百四十八條第二款規(guī)定：生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金;增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。這是食品安全領(lǐng)域有關(guān)懲罰性賠償?shù)姆?，其原意在于鼓勵、支持消費者運用司法訴訟維護自身權(quán)益，同時也能提高不良商家的違法成本，以警告和威懾它們放棄潛在的違法行為。然而，在實踐中，由于信息不對稱、經(jīng)濟實力不對等，訴訟成本外部轉(zhuǎn)嫁能力低等因素，消費者與食品企業(yè)（尤其大型企業(yè)）在博弈過程中，通常處于弱勢地位。單個消費者沒有足夠的精力和專業(yè)素養(yǎng)去跟一個龐大的食品企業(yè)打官司，而企業(yè)卻有雄厚實力聘請專業(yè)律師與消費者展開拉鋸式的持久戰(zhàn)。在這種情況下，很多消費者在遭受食品安全事件侵害后，往往選擇忍氣吞聲，放棄通過法律途徑維護其權(quán)益。

針對消費者索賠難問題，一些發(fā)達國家在食品安全領(lǐng)域引入公益訴訟制度。公益訴訟由公益組織提起訴訟（例如美國，公眾個人也可以提起訴訟），受害者無需耗費金錢聘請律師，也無需耗費時間出庭，只需把受損證據(jù)等提交原告，便能坐享勝訴果實。它的最大優(yōu)點是克服了單個消費者與經(jīng)營者博弈過程中的信息占有不對稱、經(jīng)濟實力不對等等難題，是一種低成本、高效率的維權(quán)制度。我國2014年3月15日實施的新《消費者權(quán)益保護法》引入了公益訴訟制度，規(guī)定“對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，我國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟”。按照這項制度設(shè)計，發(fā)生包括食品安全事件在內(nèi)的大規(guī)模消費侵權(quán)案件時，消費者協(xié)會可以原告身份，直接向人民法院提起訴訟。受害消費者無需出資聘請律師，也無需親自出庭，只需把受損證據(jù)等信息提交給原告消費者協(xié)會，便能獲得相應(yīng)賠償。但根據(jù)最高人民法院的司法解釋，消費公益訴訟目前僅限于“禁止性公益訴訟”，即請求法院確認或撤銷某種侵權(quán)行為。也就是說，在發(fā)生大規(guī)模食品安全事件時，消費者協(xié)會最多只能請求法院要求生產(chǎn)經(jīng)營者停止生產(chǎn)、經(jīng)營產(chǎn)品，而不涉及賠償。同時現(xiàn)行的公益訴訟制度還存在訴訟主體資格狹隘，舉證責(zé)任分擔(dān)不公，原告訴訟費用負擔(dān)過重等問題，亟需完善相關(guān)制度，以全面保護消費者權(quán)益。

（四） 懲罰賠償制度存在缺陷

我國新《食品安全法》和新《消費者權(quán)益保護法》都制定了懲罰性賠償條款，但一般消費者由于沒有時間、精力、能力主張自己的權(quán)利，在遭遇食品安全問題時，往往放棄投訴索賠。懲罰性賠償制度未能實現(xiàn)保護消費者權(quán)益的立法本意，反而在一定程度上催生職業(yè)打假現(xiàn)象。2013年，最高人民法院通過了《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》，其中對于“因食品、藥品質(zhì)量問題發(fā)生糾紛，購買者向生產(chǎn)者、銷售者主張權(quán)利，生產(chǎn)者、銷售者以購買者明知食品、藥品存在質(zhì)量問題而仍然購買為由進行抗辯的，人民法院不予支持”。這一司法解釋明確了“知假買假”受法律保護。此后，以王海為代表的職業(yè)打假人群體越來越龐大。

客觀而言，職業(yè)打假是私人治理對公共治理的有益補充，對抵制、打擊售假行為，凈化市場起到了非常重要的作用。但由于司法并沒有明確規(guī)定欺詐行為的認定標(biāo)準(zhǔn)，我國的新《食品安全法》和新《消費者權(quán)益保護法》規(guī)定的懲罰性賠償制度又與美國的懲罰性賠償制度存在本質(zhì)差別。美國的懲罰性賠償制度所懲罰的對象是主觀惡意的侵權(quán)行為，懲罰金額的計算以消費者受到的損失為基礎(chǔ)，懲罰性賠償是補償性賠償之外的額外賠償。而我國新《食品安全法》和新《消費者權(quán)益保護法》不以消費者受到的實際損害為基礎(chǔ)，而是買賣交易事實為基礎(chǔ)，且懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)過低，起不到懲罰目的，激勵消費者投訴索賠的作用也沒有得到充分發(fā)揮，反而客觀上誘發(fā)了職業(yè)打假人道德風(fēng)險。

有職業(yè)打假人在索賠過程中，利用商家廠家因擔(dān)心影響公司聲譽或未來銷售的心理，不愿意被媒體曝光或被公示處罰信息，在發(fā)現(xiàn)商品標(biāo)簽、說明書等存在問題后，要求商家廠家支付超過法律規(guī)定的賠償金。有職業(yè)打假人在舉報、申訴、起訴或曝光過程中，采用虛假方式捏造事實，甚至栽贓陷害、敲詐勒索商家廠家。比如，有職業(yè)打假人將食品藏在貨架隱蔽處，等過了保質(zhì)期再回到超市將其購買，隨后“打假維權(quán)”;還有職業(yè)打假人購買商品后，與事先準(zhǔn)備好的假冒商品“調(diào)包”，然后投訴索賠;甚至發(fā)生過職業(yè)打假人以曝光相威脅，向商家廠家勒索錢財。更有甚者，一些職業(yè)打假人利用執(zhí)法人員厭煩被行政復(fù)議或行政訴訟的心理，以申請復(fù)議或起訴來恐嚇執(zhí)法人員，要求執(zhí)法人員給商家廠家施壓，以滿足其高額索賠等過度維權(quán)要求。職業(yè)打假人最初打擊假冒偽劣商品的目的似乎不復(fù)存在，他們甚至根本不關(guān)心食品是否真正存在危害消費者健康的質(zhì)量問題，打假只是他們謀取利益的途徑，市場“警察”也只是他們用來堂而皇之向商家廠家索賠的工具。職業(yè)打假存在敲詐勒索之嫌，他們到底是市場的“清道夫”還是“攪屎棍”，各界人士對這一問題爭論不休，需要相關(guān)部門在現(xiàn)有法律框架內(nèi)處理好這一問題。

三、 公眾參與食品安全風(fēng)險治理的政策建議

中國正處于社會風(fēng)險高發(fā)的轉(zhuǎn)型期，各種風(fēng)險事件呈指數(shù)上升，令政府應(yīng)接不暇。對于食品安全治理這類專業(yè)性較強且關(guān)系公眾切身利益的問題，僅由行政部門全權(quán)處理，不僅不能優(yōu)化各類資源配置，政府的監(jiān)管決策和監(jiān)管活動也時常難以獲得社會的理解、認同和支持。在此背景下，政府必須要認識到單一主體管理模式的弊端和不足，應(yīng)積極推進管理理念轉(zhuǎn)變，從“政府中心”、“政府本位”轉(zhuǎn)向“市民中心”、“社會本位”，推進“全能型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)風(fēng)險共擔(dān)，多元主體合作治理的理念，重視公共事務(wù)管理中多元主體作用的共同發(fā)揮，充分考慮企業(yè)、社會組織、新聞媒體以及廣大公眾的參與意愿，加快構(gòu)建公共責(zé)任分擔(dān)機制，特別是要把注意力集中到擴大公眾參與公共事務(wù)管理范圍、豐富公眾參與公共事務(wù)管理方式、建立公眾參與公共事務(wù)管理保障機制等制度建設(shè)方面，為公眾更深入、更廣泛參與公共事務(wù)管理提供法律依據(jù)和制度保障，營造良好的“社會共治”氛圍，最大限度地激發(fā)公眾參與公共事務(wù)管理的激情。具體到食品安全風(fēng)險治理領(lǐng)域，需要重點完善以下制度保障。

（一） 健全舉報人保護和獎勵制度

公眾舉報在食品安全風(fēng)險治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，舉報行為會給舉報人帶來成本，甚至帶來巨大風(fēng)險，嚴(yán)重影響公眾舉報積極性。這就要求政府加快完善食品安全有獎舉報制度，重點健全舉報人權(quán)益保護法律制度。在技術(shù)方面，需要構(gòu)建多樣化的食品安全舉報渠道，尤其要利用現(xiàn)代信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)平臺，構(gòu)建簡捷、安全、有效的舉報渠道。同時，改變舉報、獎金領(lǐng)取方式，最好在全國采用密碼舉報、密碼領(lǐng)獎，由舉報人與受理方約定一組密碼或由舉報平臺自動生成一組密碼，作為日后了解案件進展和領(lǐng)取獎金的依據(jù)。上海、貴州在這方面已經(jīng)進行了有益探索，效果明顯。在獎勵方面，需要進一步提高獎勵標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國目前各地方的有獎舉報獎勵辦法，舉報人分得的罰金或貨值金額通常不超過5%，且都設(shè)立了最高獎勵金額。美國《吹哨人保護法案》規(guī)定，司法部如果在收到舉報人投訴、告發(fā)并決定作為原告或證人參與起訴，舉報人可以分到賠償額的13%～25% ;如果司法部不參與，舉報人可以自行調(diào)查、起訴，則可分得罰款的25%～30%。[11]因此，筆者建議在設(shè)立較高保底獎金數(shù)額的同時，根據(jù)舉報人的貢獻大小、違法者的危害程度來綜合確定獎勵標(biāo)準(zhǔn)，且不設(shè)獎勵上限。在法律方面，應(yīng)借鑒美國《吹哨人保護法案》、《沙濱法案》、《吹哨人保護增強法案》等，健全舉報人保護和獎勵制度，明確規(guī)定舉報人享有哪些權(quán)利，承擔(dān)哪些義務(wù)，以及信息泄露后舉報人的人身安全保護預(yù)防措施，遭受被舉報人報復(fù)后的國家賠償或援助方案。同時，明確規(guī)定泄露舉報人信息和報復(fù)舉報人行為的懲罰措施，真正做到從法律制度上加強對舉報人的人身安全保護。

（二） 構(gòu)建信息披露共享交流機制

信息是公眾參與食品安全風(fēng)險治理的重要基礎(chǔ)和前提，急需利用現(xiàn)代信息技術(shù)和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建信息披露共享交流機制，促進食品安全和質(zhì)量信息有效流動。其一，鼓勵、支持、引導(dǎo)企業(yè)積極利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，圍繞農(nóng)產(chǎn)品、肉類、嬰幼兒奶粉、兒童食品等高風(fēng)險產(chǎn)品建設(shè)可追溯體系，記錄和保存溯源信息，方便消費者查詢，為其購買決策提供充分、準(zhǔn)確、真實的食品質(zhì)量信息。其二，要求認證機構(gòu)提交產(chǎn)品認證、評級過程的書面報告，報告內(nèi)容要詳細且以數(shù)字格式提交，實時在線發(fā)布，生成面向公眾的在線報告，供公眾隨時查詢和監(jiān)督。其三，要引導(dǎo)媒體客觀報道食品安全問題，尤其要利用社交媒體搭建與公眾交流和對話的平臺，引入權(quán)威專家在線“面對面”解讀特定食品安全問題成因、危害以及如何避免危害，準(zhǔn)確傳播相關(guān)食品安全風(fēng)險科學(xué)防范知識;并通過開放式對話彌補相關(guān)方風(fēng)險認知差異，了解公眾所能接受的風(fēng)險程度，及時回應(yīng)公眾關(guān)注的食品安全問題，增強公眾對監(jiān)管活動的理解和支持。最后，監(jiān)管機構(gòu)要積極利用官方微信公眾號、微博、門戶網(wǎng)站等覆蓋受眾較多，傳播及時的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及時、準(zhǔn)確地向公眾披露相關(guān)食品安全和質(zhì)量信息。在這一過程中，監(jiān)管機構(gòu)要注意多披露公眾關(guān)心的“干貨”，除了公開政府制定的法律法規(guī)、食品標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管行動外，還要及時推送食品安全風(fēng)險警示信息，定期發(fā)布食品質(zhì)量抽檢情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題和核查處置情況，尤其公布企業(yè)違法信息時，內(nèi)容要詳細，包括不合格產(chǎn)品名單、生產(chǎn)廠家、店鋪地址及不合格原因等。披露信息用語要科學(xué)準(zhǔn)確、通俗易懂、清晰易辨，可以通過文字、圖片、視頻等方式傳遞信息，切記運用專業(yè)術(shù)語和含糊不清的語句。

（三） 探索食品安全公益訴訟制度

從世界情況來看，食品安全公益訴訟是幫助消費者維護其正當(dāng)權(quán)益的重要手段。從節(jié)約訴訟成本和全面保護消費者合法權(quán)益視角看，我國也應(yīng)積極完善食品安全公益訴訟制度，除了規(guī)定食品安全公益訴訟可要求損害賠償請求外，要重點關(guān)注以下四個方面：其一，起訴主體。除了有關(guān)機關(guān)、社會團體有提起訴訟權(quán)外，還應(yīng)賦予公眾個人對于食品領(lǐng)域侵權(quán)公益訴訟的起訴權(quán)，在相關(guān)國家機關(guān)不作為的前提下，允許公眾個人提起公益訴訟，尤其要鼓勵具有豐富經(jīng)驗和法律素養(yǎng)的律師提起公益訴訟。其二，舉證責(zé)任。對于社會團體和公眾個人提起的公益訴訟，實行“舉證責(zé)任倒置”，以減輕社會團體和公眾個人的舉證義務(wù);而對于檢察機關(guān)或食品安全相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)提起的公益訴訟則采用“誰主張、誰舉證”的原則，以平衡原告與被告的訴訟地位，防范公權(quán)力機關(guān)濫用訴訟權(quán)。其三，訴訟費用。對于檢察機關(guān)或食品安全相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)提起的公益訴訟，由國家財政承擔(dān)訴訟費用;對于社會團體提起的公益訴訟，可以從勝訴案件中提取一定比例的罰金，或接受社會捐贈成立公益訴訟基金，支付訴訟費用;對于公眾個人提起的訴訟，先不繳納訴訟費，待訴訟結(jié)束后，如果勝訴，則由被告支付訴訟費用，如果敗訴，則由個人象征性支付極小數(shù)額的訴訟費用。其四，賠償能力。為防止企業(yè)發(fā)生重大食品安全事故破產(chǎn)，受害者得不到足額賠償，應(yīng)推廣食品安全責(zé)任保險制度和損害賠償金制度。尤其對生產(chǎn)較高安全隱患和較大潛在威脅的食品企業(yè)，比如兒童食品等特定產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)，要推行強制保險制度。

（四） 加強對職業(yè)打假人的法律規(guī)制

正當(dāng)?shù)拇蚣傩袨閷艋袌鲇兄匾饬x，值得肯定，同時不正當(dāng)?shù)拇蚣傩袨榻o商家和社會帶來極壞的影響和傷害，應(yīng)得到法律的嚴(yán)懲。因此，急需進一步完善相關(guān)法律法規(guī)體系，明確規(guī)定企業(yè)的哪些行為屬于“欺詐行為”，哪些行為適應(yīng)“懲罰性賠償制度”;職業(yè)打假人的哪些行為屬于“正當(dāng)打假”，哪些行為屬于“敲詐勒索”，哪些行為屬于“情節(jié)嚴(yán)重”，哪些行為“構(gòu)成犯罪”，等等，以非常詳細的規(guī)定來區(qū)分“正當(dāng)打假”和“敲詐勒索”。在此前提下，相關(guān)職能部門在處理職業(yè)打假案件時嚴(yán)格遵照法律規(guī)定來執(zhí)行，比如，根據(jù)新《食品安全法》，對食品的標(biāo)簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導(dǎo)的瑕疵，是免于行政處罰和懲罰性賠償?shù)?，那么法院在對欺詐行為認定時，就應(yīng)支持這類瑕疵問題不屬于經(jīng)營者欺詐，對職業(yè)打假人主張的十倍賠償或三倍賠償堅決不予支持。對于其他商品存在類似問題的，要應(yīng)參照此原則裁定，以此引導(dǎo)職業(yè)打假人將監(jiān)督功夫下在商品內(nèi)在質(zhì)量問題上，減少職業(yè)打假人對生產(chǎn)經(jīng)營者和市場監(jiān)管機關(guān)的過度干擾。即便是職業(yè)打假人投訴、舉報的食品問題適應(yīng)懲罰性賠償制度，也要按照法律規(guī)定的數(shù)額進行賠償，不能漫天要價。如果被投訴舉報的商家廠家主張涉案假冒偽劣商品屬“調(diào)包”貨品或被人惡意“作弊”貨品，職業(yè)打假人就涉嫌栽贓陷害、敲詐勒索，公安機關(guān)要積極介入調(diào)查。如果調(diào)查核實職業(yè)打假人確確實實存在上述犯罪行為的，要依法嚴(yán)懲職業(yè)打假人，讓其付出慘重代價，以警示其他職業(yè)打假人不要犯同樣的錯誤。當(dāng)然，如果被舉報商家廠家誣告職業(yè)打假人栽贓陷害、敲詐勒索的行為，也應(yīng)該依法嚴(yán)懲。此外，執(zhí)法人員應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序和條件履職到位，避免受到職業(yè)打假人行政復(fù)議、行政訴訟的威脅。

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（責(zé)任編輯?王婷婷）