張且未

摘要：中國的財政公開政策，長期呈現(xiàn)出法律規(guī)定上的模糊性，需要通過執(zhí)行過程中出臺細則，對細節(jié)問題加以規(guī)定，降低模糊性。這一獨特的試驗性政策模式，可以運用Matland的“模糊沖突”理論進行解釋，并對該類型的政策執(zhí)行進行修正。

關鍵詞：財政公開;模糊沖突模型;試驗性政策

中圖分類號：F121文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）01-0174-03

一、 引言

中國政治環(huán)境中有一種特有的立法和行政共同演進的政策制定模式，對于某一事項的規(guī)定，在立法層面上會制定法律，但是法律的規(guī)定會比較模糊，存在很多執(zhí)行上不明確的地方。國務院及其各部委會制定行政法規(guī)，作為法律的實施細則，并且在該實施細則被執(zhí)行后，還會根據(jù)執(zhí)行的效果進一步出臺更多更詳細的執(zhí)行細則，對執(zhí)行中難以界定的問題進行規(guī)定。

中國這一特別的政策發(fā)展模式，為政策執(zhí)行中的模糊性問題的研究提供了很好的環(huán)境。本文就著眼于此類模糊政策的執(zhí)行問題，以實證的方式觀察中央政府做出的模糊政策在地方層面上如何開展執(zhí)行工作。以及中央政府對于地方執(zhí)行結果的反饋及下一步行動。本文借用美國學者Richard Matland的“模糊沖突”模型對案例進行解釋，發(fā)現(xiàn)了政策在模糊性降低后的執(zhí)行方式的變化，以及提出高模糊低沖突政策的試驗性執(zhí)行的特點，并用實證材料的分析結果，對模型的解釋力進行了補充。

二、 模糊沖突模型：基于政策的模糊性和沖突性的四種執(zhí)行方式

Matland的“模糊沖突模型”關注到了政策的模糊與沖突的問題，并探究政策的模糊性和沖突性對于政策執(zhí)行的作用。Matland的模型中，模糊性是指政策目標和政策手段上的模糊，沖突性是指政策執(zhí)行過程中各方參與對于政策目標認同上的不一致。根據(jù)各類政策在模糊性和沖突性上的不同，Matland將政策執(zhí)行劃分成四種類型，并提出了每種類型的政策不同的執(zhí)行方式和支配性要素（如表1所示）。

（一）當政策的模糊程度與沖突程度都較低時，政策執(zhí)行是一種“行政性執(zhí)行”過程，其特征是“目標給定”以及“解決政策問題的技術已知”，指令與資源從科層體制的頂層權威出發(fā)，層層傳遞到執(zhí)行層。

（二）當政策的模糊程度較低但沖突程度較高時，政策執(zhí)行是一種“政治性執(zhí)行”過程。沖突通常體現(xiàn)在政策參與者們各自擁有明確的政策目標，但這些目標之間彼此難以相容或無法達成一致。

（三）當政策的沖突程度較低但模糊程度較高時，政策執(zhí)行是一種“試驗性執(zhí)行”過程。根據(jù)Matland的論述，模糊政策的目標是清晰且得到廣泛認可的，但實現(xiàn)政策的技術手段不確定。所謂“試驗性”在于尋找實現(xiàn)政策的技術手段時體現(xiàn)出的探索性特質(zhì)。因此，“試驗性執(zhí)行”未必包含開展試驗的過程，只是Matland基于這類政策執(zhí)行的特征而采取的一種命名方式。

（四）當政策沖突程度和模糊程度都很高時，政策執(zhí)行是一種“象征性執(zhí)行”過程。根據(jù) Olse的觀點，象征性執(zhí)行通常發(fā)揮一種象征作用，如重申既有目標、承認新目標或者強調(diào)某種價值。

三、 高模糊性與低沖突性相結合：中國財政公開政策的特征

在很長一段時間里，我國關于預算公開的相關法規(guī)和政策是一片空白，我國1995年頒布實施的《預算法》中，沒有關于預算公開的部分。2000年，財政部發(fā)布《關于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所建立和推行政務公開制度的通知》，提到財政公開，但是對具體公開內(nèi)容、形式、渠道等方面沒有規(guī)定。直至2006年，財政部出臺了《財政部關于進一步推動地方財政部門政務公開工作的意見》，2007年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，財政公開才開始日益受到關注。從2008年開始，我國財政公開的相關政策才開始在各級行政部門被制定，到2013年，財政部出臺《關于推進省以下預決算公開工作的通知》并附預算公開工作參考表樣，標志著財政公開邁入了一個制度化的新高度。在財政部到各級政府將近5年的試驗性探索后，歷經(jīng)四次審議，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議在2014年8月31日表決通過了《全國人大常委會關于修改〈預算法〉的決定》，并決議于2015年1月1日起施行。預算法出臺20年后的首次修改，其中非常重要的改變就是將預算公開納入法律的規(guī)制中。2016年，財政部出臺了《地方預決算公開操作規(guī)程》，是對修改后的《預算法》的實施細則。

接下來，本文將從模糊性和沖突性兩個方面對中國財政公開政策進行分析，證明中國的財政公開政策表現(xiàn)出的高模糊和低沖突的特點。

（一）財政公開政策的高模糊性

解釋政策的模糊性不是容易的事情，因為模糊性本身的矛盾性。政策的模糊性會讓政策執(zhí)行者不能明白政策所要達到的目標，這威脅到政策的有效執(zhí)行。但是政策的模糊性又不單單只有壞處，為了使政策能夠盡快通過，或者為了不激起沖突，政策的執(zhí)行者會主動降低政策的模糊性，進行一些語焉不詳?shù)谋硎鲎鳛橥讌f(xié)。在分析財政公開政策模糊性的時候，這兩點同樣有所體現(xiàn)。

根據(jù)Matland的理論，政策的模糊性可以分為兩個維度，目標的模糊性和手段的模糊性。每個政策在目標與手段的模糊性上所表現(xiàn)的是不同的。

首先，對于目標的模糊性，具體體現(xiàn)在中國財政公開政策在語言表達上的模糊性。具體體現(xiàn)在：關于財政公開的文件，延續(xù)了中國多數(shù)政策文件的表達風格，以發(fā)展方向和目標為主要內(nèi)容，缺乏具體的實施路徑和方法。雖然從2006年開始出臺了一系列的政策，但是，每一個新出臺的政策，只是在前一政策上前進了一小步，至今還尚留有許多模糊的空間。

以2015年省級公共預算表的公開情況為例。2015年1月實施的新《預算法》為例，第二十七條規(guī)定“一般公共預算收入包括各項稅收收入、行政事業(yè)性收費收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入。一般公共預算支出按照其功能分類，包括一般公共服務支出，外交、公共安全、國防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會保障及就業(yè)支出和其他支出。一般公共預算支出按照其經(jīng)濟性質(zhì)分類，包括工資福利支出、商品和服務支出、資本性支出和其他支出。”雖然比起之前的政策，有所進步，但是對于預算信息的具體性并未做詳細規(guī)定。2015年4月《國務院辦公廳關于印發(fā)2015年政府信息公開工作要點的通知》規(guī)定“細化預決算公開內(nèi)容，各級政府及部門預決算在公開到支出功能分類項級科目的基礎上，一般公共預算基本支出逐步公開到經(jīng)濟分類款級科目，對下專項轉(zhuǎn)移支付預決算公開到具體項目，并公開分地區(qū)的稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付情況?！辈⒅付ㄘ斦繝款^負責。這一《通知》進一步規(guī)定了公開的程度到“項級”和“款級”，但也僅針對一般公共預算基本支出、轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付預決算兩類。

其次，對于手段的模糊具體體現(xiàn)在公開方式上的模糊。直至2016年10月《地方預決算公開操作規(guī)程》中附上了excel表格，作為財政公開的標準格式，之前都沒有相關的格式要求，各地都按照自己的標準進行公開。有省份公開excel數(shù)據(jù)，這為研究和對比數(shù)據(jù)的采集和再加工提供了很大的方便，也有省份公開的是PDF、JPG等不可修改的格式。作為2015年的新規(guī)，部分省份披露了2015、2014兩年的報告，部分省份只披露了2015年一年的報告，無法進行趨勢對比。

綜合以上兩點可以看出，由于財政公開的特殊性，公開過程總涉及非常多的細節(jié)，每一個細節(jié)都會影響到財政透明度的最終體現(xiàn)。而政策語言表達上的模糊會讓政策執(zhí)行的結果差異巨大。

（二）財政公開政策的低沖突性

Matland在其論述“模糊沖突”模型的論文中是這樣討論政策的沖突性的，他將政策的制定分為兩種模式。在理性決策模型中，各方都符合理性人假設，各方都想要獲得個體利益的最大化，經(jīng)過妥協(xié)達到社會整體福利的最優(yōu)解。而在官僚政治模型中，政策的制定不是各方妥協(xié)的產(chǎn)物，而是自上而下的命令。Matland認為，在理性決策模型中由于各方最終達成了妥協(xié)，沖突是不存在的，而在官僚政治模型中，沖突是一種基本的常態(tài)。

政策模糊性的判斷是一個相對的概念，在判斷政策的模糊性的時候，應當看各方對政策制定議程的參與程度、意見表達的多少和互相妥協(xié)的結果的多少，以此來判斷政策的沖突性。就像一個數(shù)軸，一端為高沖突（官僚政治模型），一端為低沖突（理性決策模型），政策的沖突性就是在數(shù)軸上的取值，政策出臺的模式偏向哪一個類型，政策的沖突性就偏向哪一方（如圖1所示）。

本文認為，我國的財政公開政策，屬于低沖突政策。財政公開政策經(jīng)過政府權力、公民知情權、國有企業(yè)利益、政府各項基金利益等各方博弈而最終達到妥協(xié)，參與政策的各方都能夠從政策中或多或少得到收益，因此是低沖突的政策。

四、 試驗性政策執(zhí)行特點與偏差矯正

根據(jù)“模糊沖突”理論，當一項政策兼具模糊性與沖突性的特征，其執(zhí)行模式為“試驗性執(zhí)行”，其支配性要素是“情境”。Matland并未給出一個對于“情境”的具體解釋，只是零星地給出了一些影響執(zhí)行可能存在的因素而已。根據(jù)Matland的論述，“情境”這一要素是執(zhí)行者、政策問題、解決方法、選擇機會等多“源流”的混合，這里“源流”受諸多因素的影響且無法窮盡，對于“情境”的解釋困難其實也意味著在實際執(zhí)行過程中，對于執(zhí)行結果的難以估計，這樣的執(zhí)行往往會造成執(zhí)行偏差。

（一）財政公開政策試驗性執(zhí)行的特點

1. 在具體執(zhí)行過程中，為了降低整體模糊性而訂立的細則可能會造成部分省份政策執(zhí)行的倒退。典型的當屬財政部于 2010年3月1日頒布的財預[2010]31號《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）?！吨笇б庖姟返牡诙l（一）款規(guī)定“各級政府財政部門負責本級政府總預算、決算的公開，各部門負責本部門預算、決算的公開?！必斦康倪@一規(guī)定的初衷是為了明確公開主體，降低由于公開責任人不明而造成的不作為。但是，對于部分公開程度已經(jīng)較高，公開行為較為集中的省份而言，這一規(guī)定成為倒退執(zhí)行的接口。在《指導意見》發(fā)布之前，曾有政府集中公開本級政府所有部門預算（如2009年廣州市財政局在其網(wǎng)站上一次性全部公開了本市114個本級部門的預算）。但《指導意見》發(fā)布之后，全國幾乎所有政府都按照“誰制作、誰公開”的原則執(zhí)行，部門預算分散公開，獲得一級政府所有部門預算信息的成本大大增加。

高模糊政策通過制定細則降低模糊性是一個必然選擇，下文中也可以看到，降低模糊性從整體上能夠提升執(zhí)行的結果，這從財政透明度報告上能夠看出，但是，不可忽略的是具體到某一省份而言，可能會出現(xiàn)執(zhí)行的倒退。

2. 地方政府在具體執(zhí)行時，對于政策的解讀流于形式，不會從政策的根本目的出發(fā)進行執(zhí)行。很多省份緊貼政策字眼，并不考慮公開的內(nèi)容是否能夠被公眾看懂，也并不展現(xiàn)預算的細則，還會出現(xiàn)大額的無法解釋的金額。例如財政部在2013年出臺《關于推進省以下預決算公開工作的通知》中有一個excel附件，規(guī)定了公共預決算、基金預決算、三公經(jīng)費預決算的公開表格的格式。該excel中全部只有收入、支出兩項數(shù)據(jù)，既沒有詳細標明具體費用的款項目，也沒有和2011年做比較說明增減的原因，只有一個數(shù)據(jù)，資金具體的使用情況不明，公眾還是無法起到監(jiān)督作用。又如，以2015年省級一般公共預算支出中的“節(jié)能環(huán)保”為例，山東省“其節(jié)能環(huán)保支出”類中“污染防治”款下共有四項，分別是固體廢棄物與化學品、放射源和放射性廢物監(jiān)管、輻射、其他污染防治支出。污染防治款預計支出5978萬元，僅其他污染防治支出一項就達到5000萬元，如此模糊而籠統(tǒng)的支出所占比例高達83.6%，沒有任何其他說明的情況下，公眾無法了解資金的具體用途，就給政府在執(zhí)行中“挪用”資金提供了便利。

財政信息公開不僅是預算收支信息的簡單公開，還應包括財政收支運行過程的公開和財政運行結果（或財政績效）的公開，這樣才能讓預算公開在形式和實質(zhì)上得到統(tǒng)一。

根據(jù)2016年財政部下發(fā)的《地方預決算公開操作規(guī)程》“政府預決算應當在本級人民代表大會或其常務委員會批準后20日內(nèi)向社會公開。”本文建議，可以將“上年預算執(zhí)行情況和當年預算（草案）報告”“人大對上年預算執(zhí)行情況和當年預算草案的審查結果報告”“上年決算（草案）報告”“ 人大對上年決算審查結果的報告”“年度預算調(diào)整方案報告”“人大對年度預算調(diào)整方案的審查報告”和“預算執(zhí)行審計報告和其他財政收支的審計工作報告”共同作為財政信息的必要組成部分向社會公開。目前我國政府預算普遍存在“外行看不懂、內(nèi)行看不清”的問題，將人大審查報告和財政審計報告向社會公布有助于社會公眾更好地了解地方財政資金的使用情況。

3. 由于政策的模糊性很高導致省際差異非常大，主要表現(xiàn)為高分和低分之間的差異巨大以及高分省份的變化差異巨大。從2010—2015年省級財政透明度打分結果上看，省際差異非常大，最高分和最低分之間的分差明顯（如表2所示）。

從圖2可以看出，2013年后前五名的平均分有顯著下降，這表明一些財政信息公開情況較好的省份缺乏進一步提高財政透明度的積極性，產(chǎn)生了“恐高癥”。圖3選取了2010年排名前5名的省份，觀察其后5年的排名趨勢，從中不難看出，部分省份政府偶有超出政策本身要求的執(zhí)行，但是并不會保持，政策公開程度高的省份不穩(wěn)定，每年的差異較大。

綜合以上幾點，對于政策公開的執(zhí)行，總體而言政府的執(zhí)行狀況不理想。對于試驗性執(zhí)行的政策的沖突性低，這個政策不僅代表政府的權益，而是由各方力量參與討論進行的結果，而由于財政公開政策的特殊性，這個政策執(zhí)行的主體只可能是政府，因此政府面對一個對自身益處有限的政策，執(zhí)行的積極性不會很強是可以遇見的。但我們從數(shù)據(jù)中也不難看出，中央政府不斷降低了政策的模糊性對財政透明度的提高是產(chǎn)生了正向影響。

（二）試驗性執(zhí)行偏差的修正模式

我國的財政公開政策屬于試驗性執(zhí)行，根據(jù)上文的論述，本文總結了試驗性執(zhí)行的一些特點，由于試驗性執(zhí)行能夠讓執(zhí)行者根據(jù)自身情況對政策進行解讀并執(zhí)行，這一過程為政策的制定者提供了從政策執(zhí)行層面降低模糊性的材料。因此，在試驗性執(zhí)行，在這個過程中，政策的模糊性是不斷被修正的，在微觀層面上被具體執(zhí)行者修正，微觀層面上的信息在宏觀層面上被政策制定者采納通過推行新政策或通過新立法修正。本文認為，試驗性執(zhí)行在修正執(zhí)行偏差的時候呈現(xiàn)如下表3特點：

1. 政策的執(zhí)行者在面對一個模糊的政策時，會依據(jù)上級部門的規(guī)定做最有利于自身的解讀。正如上文所述，省級政府在執(zhí)行過程中有“壓線執(zhí)行”“恐高癥”等情況。政策的模糊性成為省級政府逃避執(zhí)行的借口。

2. 試驗性執(zhí)行過程中，由于政策的模糊性造成政策執(zhí)行的偏差，因此政策的制定者會降低政策的模糊性，讓執(zhí)行結果更理想。但上文也提到了，政府降低模糊性的規(guī)定會呈現(xiàn)整體進步、局部倒退的現(xiàn)象。

綜合以上兩點，無論是具體執(zhí)行者還是政策制定者，在試驗性執(zhí)行過程中，會盡可能地降低模糊性，從而力爭將試驗性執(zhí)行轉(zhuǎn)化為行政性執(zhí)行。

3. 試驗性執(zhí)行過程中，謹慎制定的降低模糊性的政策是立法者進行的自然實驗，根據(jù)這些實驗的結果進行新一輪的立法。我國從2000年以后，陸續(xù)關注政府財政公開，財政部、國務院先后出臺了政策，新一輪的立法在2014年底完成《預算法》的修訂，于2015年初正式實施。新《預算法》出臺以后，2016年財政部又開始新一輪的政策細化，出臺了《地方預決算公開操作規(guī)程》作為史上最詳細規(guī)定，與此同時，學界關于出臺新《預算法》實施細則的討論也非常熱烈，對于國務院出臺政策規(guī)章的呼聲日益高漲?？梢灶A見，我國的財政公開政策未來一定會進一步走向規(guī)范化、法制化。

參考文獻：

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