幸 紅， 范坤成

（1.廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510231；2.佛山群志光電有限公司，廣東 佛山 528225）

我國(guó)對(duì)土壤污染問題的重視程度不如對(duì)水、大氣、固廢污染問題的重視程度，土壤污染被認(rèn)為是某一污染場(chǎng)地的基層管轄范疇。隨著土壤污染引發(fā)的大范圍糧食安全事故、環(huán)境侵權(quán)事件的日益增多，相關(guān)政府部門意識(shí)到土壤污染問題的嚴(yán)重性，出臺(tái)了一系列政策性措施，開展土壤污染的專項(xiàng)整治。但因缺乏系統(tǒng)性的指導(dǎo)方案和規(guī)范性控制指標(biāo)，各區(qū)域政府各自為政、劃地而治，土壤污染管理碎片化嚴(yán)重，治理成效參差不齊。2016年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“土十條”），為我國(guó)土壤污染的修復(fù)治理提供系統(tǒng)性的指導(dǎo)方案，確立了土壤環(huán)境治理的政府主導(dǎo)地位，依照“國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”的原則構(gòu)建屬地責(zé)任的土壤環(huán)境管理體制，明確探索建立我國(guó)跨行政區(qū)域的土壤污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的重要性。

一、土壤污染修復(fù)治理中地方政府聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的內(nèi)涵

“政府間聯(lián)動(dòng)協(xié)作”一詞盡管已在學(xué)術(shù)文刊和政府機(jī)關(guān)發(fā)布的公文中引用，但目前仍未被明確定義。無論學(xué)界還是政界，對(duì)該詞的運(yùn)用，都是圍繞構(gòu)建某種府際關(guān)系，以促進(jìn)共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“政府間關(guān)系不再是簡(jiǎn)單的縱向或橫向關(guān)系，在協(xié)作治理的過程，上下級(jí)政府、平級(jí)政府間不再是簡(jiǎn)單的行政隸屬或相鄰關(guān)系，而更多呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)型特征”。[1]從這一角度來看，地方政府的主體范圍應(yīng)包括了隸屬關(guān)系政府和非隸屬關(guān)系政府；關(guān)于聯(lián)動(dòng)（“聯(lián)合行動(dòng)”的簡(jiǎn)稱）與協(xié)作的關(guān)系上，學(xué)界傾向?qū)⒙?lián)動(dòng)視為協(xié)作的一種方式或效果，并在協(xié)作的定義中進(jìn)行二者的統(tǒng)一：“協(xié)作是兩個(gè)或多個(gè)組織圍繞共同目標(biāo)，共享資源、共同承擔(dān)責(zé)任的聯(lián)合行動(dòng)或共同工作”。[2]

將地方政府聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制定義為：各地方政府（包括隸屬關(guān)系政府與非隸屬關(guān)系政府），圍繞共同目標(biāo)，“通過彼此間正式或非正式的協(xié)商與互動(dòng)，創(chuàng)造共同的規(guī)則，按照規(guī)定程序，管理參與者之間的關(guān)系”[3]271-272，以促進(jìn)形成具有整體治理性特征的資源共享和責(zé)任共擔(dān)的聯(lián)動(dòng)、協(xié)作關(guān)系的有關(guān)策略或制度安排。地方政府聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的目標(biāo)：解決傳統(tǒng)以行政劃界的碎片化治理問題，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境的整體性治理的實(shí)現(xiàn)。土壤污染修復(fù)治理中地方政府聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制是通過路徑、制度的選擇和安排，解決區(qū)域土壤治理的整體性治理現(xiàn)實(shí)需要與屬地土壤管理碎片化的困境，推動(dòng)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域土壤環(huán)境治理的有效協(xié)調(diào)。部分學(xué)者從實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境治理中的整體性需要出發(fā)，提出了整體性治理理念?！皬?qiáng)調(diào)圍繞服務(wù)對(duì)象的需求，在不消除現(xiàn)有管轄邊界或不建立新的“超級(jí)機(jī)構(gòu)”的情況下，通過協(xié)調(diào)或整合現(xiàn)有獨(dú)立組織的行動(dòng)，提供整體化的公共服務(wù)”。[4]39-40整體性治理理念內(nèi)涵為：（1）以公共利益目標(biāo)為導(dǎo)向。整體性治理調(diào)和了工具理性與價(jià)值理性的關(guān)系，使政府職能回歸公共服務(wù)。地方政府的運(yùn)作應(yīng)解決民生需要為核心，以公共服務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向。（2）整合現(xiàn)有資源和制度。整體性治理并非簡(jiǎn)單地對(duì)現(xiàn)有制度的一律否定或承受，其整體性運(yùn)作的中心目標(biāo)是“使政府的功能進(jìn)行整合，以便有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題，而不是在部門和機(jī)構(gòu)之間疲于奔命”。[5]472-473這就需要整合一切資源，包括正式的制度和非正式的協(xié)作方式，促進(jìn)有效的“跨界協(xié)作”。（3）強(qiáng)化責(zé)任的重要性。佩里·?？怂乖谡w性治理和整體政府理論的著述中，提出“整體性治理的責(zé)任感把有效性或項(xiàng)目責(zé)任提升到最高地位，確保誠(chéng)實(shí)和效率責(zé)任不與這一目標(biāo)相沖突，通過用輸出來界定需要有效完成的是什么來使誠(chéng)實(shí)和效率責(zé)任服務(wù)于有效性和項(xiàng)目責(zé)任?！盵6]明確提高政府間公共協(xié)作治理的成效，應(yīng)將重點(diǎn)放在構(gòu)建一個(gè)已有層級(jí)體系下（對(duì)現(xiàn)有政府體系不構(gòu)成嚴(yán)重沖擊）的真正以公民、服務(wù)、需要為基礎(chǔ)的責(zé)任明確的制度和組織架構(gòu)上。

整體性治理目標(biāo)是：減少不同政策間相互矛盾和緊張的關(guān)系；減少不同項(xiàng)目間的沖突或重復(fù)，以實(shí)現(xiàn)充分利用資源；為公眾提供整體的、無縫隙的服務(wù)。[7]通過整體性治理，突破舊有的限制資源配置、事務(wù)處理的行政邊界，使地方政府治理不再是以行政劃界為導(dǎo)向的分散自治，而是以問題和資源為導(dǎo)向的地方政府間協(xié)作治理。通過地方政府間協(xié)作關(guān)系的確立，有效推動(dòng)政府間的合理分工，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體資源的優(yōu)化配置和社會(huì)效益的最大化。

二、我國(guó)土壤污染修復(fù)治理中地方政府聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）土壤污染修復(fù)治理中地方政府聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制：科層式協(xié)調(diào)機(jī)制

傳統(tǒng)上，對(duì)于一般的跨區(qū)劃、跨職權(quán)事務(wù)引發(fā)紛爭(zhēng)時(shí)，往往授權(quán)由共同上級(jí)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)管轄。這種依靠自上而下的等級(jí)制度，通過上級(jí)的權(quán)威、命令和獎(jiǎng)懲機(jī)制對(duì)相關(guān)區(qū)域內(nèi)的地方政府進(jìn)行控制式的協(xié)調(diào)，是科層協(xié)調(diào)機(jī)制。目前我國(guó)土壤污染修復(fù)治理中的地方政府協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制亦是采用科層式的協(xié)調(diào)機(jī)制，特征如下：

1.中央政府介入下的縱向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

相較傳統(tǒng)行政法上對(duì)于跨邊界行政事務(wù)由上級(jí)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)、裁定的概括規(guī)定，我國(guó)明確了土壤污染修復(fù)治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)上升至“國(guó)家”層級(jí)，由中央政府介入下的縱向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)前土壤修復(fù)治理工作的全面開展，由中央政府推動(dòng)啟動(dòng)，中央政府的介入和統(tǒng)一協(xié)調(diào)是推動(dòng)地方政府協(xié)作意向達(dá)成的重要因素。這種縱向協(xié)調(diào)的推動(dòng)作用，主要從以下幾方面來實(shí)現(xiàn)：

（1）采取總量控制和定額管理模式，引導(dǎo)各地方政府污染防治行動(dòng)的一致性。“土十條”從土壤污染防治實(shí)際需要提出了風(fēng)險(xiǎn)控制理念，明確全國(guó)各階段土壤環(huán)境控制的任務(wù)（如開展土壤污染調(diào)查、監(jiān)測(cè)、信息管理；加強(qiáng)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未污染地、污染源等方面的重點(diǎn)控制等）和指標(biāo)（如“土十條”提出要在2018年完成農(nóng)用地土壤面積、分布及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量影響全國(guó)詳查、2020年底前實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位所有縣（市、區(qū)）全覆蓋等）。已有甘肅、寧夏、北京、安徽、上海、西藏、山東、廣東、黑龍江、山西、江西、貴州、天津等13個(gè)省區(qū)、市遵循國(guó)家“土十條”路徑指引制定和發(fā)布了地方性《土壤污染防治工作方案》，各地方政府在土壤污染修復(fù)治理上有了更多可聯(lián)動(dòng)協(xié)作的一致任務(wù)和內(nèi)容。

（2）各地方政府在中央統(tǒng)籌規(guī)劃下明確各地區(qū)污染控制目標(biāo)，確立協(xié)調(diào)職責(zé)?！巴潦畻l”明確各?。▍^(qū)、市）應(yīng)在2017年地前完成各自的修復(fù)治理規(guī)劃、年度實(shí)施計(jì)劃并報(bào)備環(huán)境部；使各級(jí)地方政府在制定其區(qū)域內(nèi)行動(dòng)計(jì)劃、方案時(shí)得做好兩方面聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)：一是與上級(jí)、同級(jí)協(xié)調(diào)其轄區(qū)內(nèi)的控制目標(biāo)；二是與下級(jí)各地方政府協(xié)調(diào)分配各自的控制指標(biāo)?！巴潦畻l”還明確了參與的主體，并在第（三十三）條指出各有關(guān)部門按照職責(zé)分工協(xié)同，由環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促實(shí)現(xiàn)。

（3）通過縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促使中央?yún)⑴c地方土壤污染治理重點(diǎn)領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。“土十條”提出中央設(shè)立“土壤污染防治專項(xiàng)資金”，用于土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測(cè)評(píng)估、監(jiān)督管理、修復(fù)治理等重點(diǎn)領(lǐng)域工作。但因?qū)ｍ?xiàng)資金有限，各地在申請(qǐng)專用資金的博弈中，促使中央與各地方在土壤污染治理重點(diǎn)領(lǐng)域的溝通、聯(lián)動(dòng)更為頻繁、直接。

2.區(qū)域政策供給的統(tǒng)一趨勢(shì)

區(qū)域政策供給包括提供統(tǒng)一的制度和政策安排，完善區(qū)域環(huán)境治理的法規(guī)等。區(qū)域環(huán)境治理制度、政策的統(tǒng)一，為地方提供協(xié)作和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。我國(guó)區(qū)域土壤修復(fù)治理的的制度、政策供給越趨完善統(tǒng)一，是通過上級(jí)的法律、法規(guī)的出臺(tái)、指引下級(jí)土壤防治行動(dòng)的具體實(shí)施，使區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系得以協(xié)調(diào)、緩和。

(來源：www.sohu.com/a/144389480-687884-2018-5-28）

3.上調(diào)區(qū)域治污主體的事權(quán)責(zé)層級(jí)

上調(diào)區(qū)域土壤污染的事、權(quán)、責(zé)層級(jí)，通過擴(kuò)大行政事務(wù)所屬管轄區(qū)域以滿足區(qū)域整體治理的需要。我國(guó)土壤污染修復(fù)治理的事權(quán)責(zé)層級(jí)的上調(diào)，主要包括行政機(jī)關(guān)層級(jí)的上調(diào)和管轄機(jī)構(gòu)層級(jí)的上調(diào)。（1）行政機(jī)關(guān)層級(jí)上調(diào)：“土十條”明確政府在土壤污染防治的主導(dǎo)地位，確立土壤治污責(zé)任主體上升至省級(jí)政府，由“省負(fù)總責(zé)”。根據(jù)行政法權(quán)責(zé)一體的原則，省政府統(tǒng)攬本轄區(qū)內(nèi)土壤污染修復(fù)治理的事、權(quán)、責(zé)。而土壤污染治理事權(quán)在行政機(jī)關(guān)層級(jí)的上調(diào)，通過明確區(qū)域科層權(quán)威機(jī)關(guān)的責(zé)任，促使其統(tǒng)管并積極參與區(qū)域內(nèi)各地方主體的土壤污染的修復(fù)治理工作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土壤污染修復(fù)治理在各地政府間的協(xié)力進(jìn)行。（2）管轄機(jī)構(gòu)層級(jí)上調(diào)：管轄機(jī)構(gòu)層級(jí)的上調(diào)，主要是土壤污染修復(fù)治理中環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的上調(diào)。自2016年9月《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)檢測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》頒發(fā)以來，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大改革?，F(xiàn)有市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費(fèi)由省級(jí)承擔(dān)?，F(xiàn)有縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測(cè)，隨縣級(jí)環(huán)保局一并上收到市級(jí)。市級(jí)環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內(nèi)縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法力量。環(huán)保機(jī)構(gòu)通過事、權(quán)、責(zé)的上調(diào)，發(fā)揮環(huán)保機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)土壤污染修復(fù)治理的統(tǒng)籌運(yùn)作。

（二）地方政府的實(shí)踐探索

1.簽訂協(xié)作聯(lián)動(dòng)契約

《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》針對(duì)部分地方污染態(tài)勢(shì)，建立全國(guó)6個(gè)土壤污染綜合防治先行區(qū)，通過先行區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)治理積累示范性經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)土壤污染防治計(jì)劃。2017年6月，廣東省環(huán)境保護(hù)廳與韶關(guān)市先行區(qū)簽署《共建土壤污染綜合防治先行區(qū)協(xié)議》。明確在土壤污染詳查和土壤信息管理系統(tǒng)建設(shè)、土壤重金屬污染源頭管控、農(nóng)用地土壤分類管理、建設(shè)用地土壤風(fēng)險(xiǎn)管控、典型區(qū)域土壤污染綜合防治、土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力、土壤污染綜合防治創(chuàng)新平臺(tái)等7個(gè)方面協(xié)作共建，探索土壤污染防治技術(shù)集成及應(yīng)用、防治體系建設(shè)等先行示范經(jīng)驗(yàn)。

2.構(gòu)建跨區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

全國(guó)各地省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)改革目前正在京津冀及周邊地區(qū)試點(diǎn)中。2017年5月，中共中央審核通過《跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，京津冀及周邊地區(qū)探索建設(shè)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一檢測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法”的區(qū)域環(huán)境治理新格局?？绲貐^(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)是指在現(xiàn)有中央環(huán)保機(jī)構(gòu)與各省環(huán)保機(jī)構(gòu)之間，增加一層跨越各省級(jí)行政單元的環(huán)保機(jī)構(gòu)。盡管該機(jī)構(gòu)目前仍處于部分試點(diǎn)地區(qū)的理論探索階段，具體權(quán)限仍未明晰，但此種跨地區(qū)性的環(huán)保機(jī)構(gòu)在法定授權(quán)范圍內(nèi)享有審批、環(huán)評(píng)、審查、檢查、執(zhí)行以及實(shí)施環(huán)保項(xiàng)目等權(quán)力。

三、土壤污染修復(fù)治理中地方政府聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制存在的主要問題

（一）各地方政府間協(xié)作體系處于初級(jí)階段，各項(xiàng)制度法規(guī)欠完善

我國(guó)土壤污染修復(fù)治理的驅(qū)動(dòng)力主要源于自上而下式的政策、政令，相關(guān)法規(guī)、制度的制定是促進(jìn)地區(qū)間協(xié)作機(jī)制形成的主要依據(jù)。目前我國(guó)各地區(qū)間所形成的協(xié)作體系處于初級(jí)階段，層級(jí)較低。

其一，我國(guó)地區(qū)間的協(xié)作機(jī)制局限于中央的上下級(jí)科層間的外部協(xié)調(diào)格局，有關(guān)同級(jí)間自主協(xié)調(diào)的協(xié)作關(guān)系規(guī)定仍處于空白狀態(tài)，而中央行動(dòng)計(jì)劃與地方行動(dòng)方案的功能定位是有區(qū)別的，中央關(guān)注的是全國(guó)的土壤污染防治的定位和統(tǒng)籌，通過界定各方職權(quán)的方式構(gòu)建統(tǒng)籌體系，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域治理收益；但地方制定方案更有效指導(dǎo)具體的實(shí)踐，關(guān)注本地區(qū)實(shí)際，探索多元的協(xié)作方式，而地方政府平級(jí)間的自主協(xié)作機(jī)制是必不可少的。但目前各地出臺(tái)的土壤污染防治行動(dòng)方案主要是中央行動(dòng)計(jì)劃的內(nèi)容細(xì)化和具體化，整體思路上與中央“土十條”的“科層式協(xié)調(diào)”格局如出一轍，注重轄區(qū)內(nèi)上下級(jí)機(jī)關(guān)或部門的垂直、外部協(xié)同，少有同級(jí)間協(xié)作關(guān)系的橫向自主協(xié)調(diào)。這種依靠單一的協(xié)作方式，面臨以下問題：一是由于管轄機(jī)關(guān)層級(jí)設(shè)置過高導(dǎo)致的科層間信息不對(duì)稱；二是上下級(jí)機(jī)關(guān)利益格局差異（上級(jí)機(jī)關(guān)因責(zé)任承擔(dān)考量而重污染問題的解決，下級(jí)機(jī)關(guān)因績(jī)效考核考量而重發(fā)展經(jīng)濟(jì)。）導(dǎo)致上級(jí)機(jī)關(guān)獲取真實(shí)、有價(jià)值信息成本增加；三是跨區(qū)域公共事務(wù)統(tǒng)一由高層級(jí)機(jī)關(guān)、部門調(diào)控，存在政府事務(wù)繁多、精力有限而無法有效解決復(fù)雜的底層治理問題；四是統(tǒng)籌工作均由上級(jí)政府協(xié)同、強(qiáng)制管理，某種程度上忽視了地方政府的主動(dòng)性和積極性。

其二，現(xiàn)行立法規(guī)定簡(jiǎn)略，多以原則性規(guī)定為主，缺乏可操作性。我國(guó)2019年1月1日正式實(shí)行《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》，但并未涉及協(xié)作機(jī)制的立法，中央行動(dòng)計(jì)劃中提出“國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)為原則”，“探索建立跨行政區(qū)域土壤污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制”屬框架性的規(guī)定。因缺乏協(xié)作機(jī)制的啟動(dòng)、開展、監(jiān)督等的配套規(guī)定，執(zhí)行中任意性大，無法為土壤污染防治協(xié)作工作的開展提供有效的的制度保障。

（二）地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的無序性導(dǎo)致資源配置不合理

地方政府間協(xié)作的同時(shí)，伴隨著相互的競(jìng)爭(zhēng)?！八槠狈指钪卫砟Ｊ匠蔀閰^(qū)域環(huán)境治理面臨的重要瓶頸，也是現(xiàn)代公共事務(wù)治理中的普遍性問題。[8]長(zhǎng)期以來，中央和地方上級(jí)政府掌握資金、項(xiàng)目、地方官員政治升遷和政治榮譽(yù)等稀缺資源。中央對(duì)這些資源的分配依據(jù)地方治理績(jī)效的產(chǎn)出進(jìn)行安排，以促進(jìn)、鼓勵(lì)資源的高效利用。這種分配方式盡管有利于資源利用的經(jīng)濟(jì)利益最大化，但造成分配不均，即更高效利用效率的地方政府將獲得更多資源，并不斷積累優(yōu)勢(shì)，而其他有同樣需求的地方政府，由于利用效率低，獲得更少資源，從而導(dǎo)致部分地方政府陷入因獲取治理資源難而治理成效低下的惡性循環(huán)。地方政府為獲取更多的利益資源實(shí)現(xiàn)本土治理優(yōu)勢(shì)，采取地方性保護(hù)措施或有違市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)惠政策，減少稀缺資源、技術(shù)等外流。盡管國(guó)家已在區(qū)域性政策上進(jìn)行統(tǒng)一，并在法律法規(guī)上出臺(tái)相應(yīng)的治理指標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)以規(guī)范修復(fù)治理行為和構(gòu)建公平的土壤修復(fù)市場(chǎng)，但因我國(guó)土壤修復(fù)治理起步晚，土壤修復(fù)治理市場(chǎng)遠(yuǎn)未成熟，政府對(duì)當(dāng)前土壤修復(fù)治理工作的開展及孕育土壤修復(fù)市場(chǎng)將起到主導(dǎo)作用，政府干預(yù)土壤修復(fù)市場(chǎng)的現(xiàn)象常有發(fā)生。當(dāng)前中央特設(shè)土壤修復(fù)治理專項(xiàng)資金，在土壤修復(fù)治理被納入政績(jī)考核的背景下，許多地方不惜花大力氣申領(lǐng)資金以投資興建雷同的修復(fù)治理設(shè)施，引進(jìn)相同或相近的企業(yè)類型，提升自身獨(dú)立治理能力，減少對(duì)外依賴性，并限制這些治理資源的外流，以獲得政績(jī)考核上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。造成眾多的重復(fù)建設(shè)，資源不能被有效地配置到最需要的地方，導(dǎo)致當(dāng)前土壤污染治理資源的緊缺狀況更趨嚴(yán)重。

（三）地方政府協(xié)作機(jī)制權(quán)限、職責(zé)不明確，缺乏權(quán)威性

我國(guó)現(xiàn)行法律除了對(duì)國(guó)防、外交等少數(shù)專屬中央的權(quán)限作出明確規(guī)定，其他的中央與地方政府間的職權(quán)劃分的規(guī)定較為寬泛。導(dǎo)致權(quán)力下放和運(yùn)作缺乏監(jiān)督，中央政府隨意干預(yù)地方事務(wù)，地方政府無法履行自己的職權(quán)，通過“越權(quán)”行為或“變通”讓中央政令難以實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致“一放就亂、一亂就收、一收就死、死了又放、放了又亂、收了又亂”。[9]150-151

四、完善土壤污染修復(fù)治理中地方政府聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的路徑思考

（一）構(gòu)建“多元共治”體系，完善地方政府聯(lián)動(dòng)協(xié)作配套機(jī)制

1.構(gòu)建地方政府“多元共治” 體系

“多元共治”，是指通過各種方式充分發(fā)揮各方自主協(xié)調(diào)作用，激勵(lì)社會(huì)各界多元主體，參與環(huán)境治理的工作，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的整體性治理。土壤污染的修復(fù)治理需要多元主體的參與。土壤、土地屬于稀缺性基礎(chǔ)資源屬性，土地供給問題與利益沖突僅依靠政府單方政令式的協(xié)調(diào)管理，難于調(diào)和沖突和滿足各利益主體的需求。由各社會(huì)主體間相互分享、互動(dòng)和共同參與更能促進(jìn)土壤污染修復(fù)治理的創(chuàng)新高效開展。構(gòu)建多元性“政府間協(xié)作聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，既要注重行政主體關(guān)系上的協(xié)作，也需要加強(qiáng)政府間在引導(dǎo)行政主體與非行政主體協(xié)作關(guān)系上形成合力；既要加強(qiáng)上下級(jí)政府政令式的協(xié)調(diào)，也激勵(lì)各利益主體間的自主協(xié)調(diào)。

（1）行政主體關(guān)系上的協(xié)作

一是開展非政令式的協(xié)作方式。通過“伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會(huì)、聯(lián)盟、工會(huì)和理事會(huì)，公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略、提供物品和服務(wù)”。[10]2-3如廣東省政府與韶關(guān)市政府簽訂省市兩級(jí)政府協(xié)作聯(lián)動(dòng)契約，共同開展韶關(guān)先行區(qū)的建設(shè)。二是開展同級(jí)行政主體關(guān)系上的自主協(xié)調(diào)方式。地方政府可以借鑒水污染、大氣污染的自主協(xié)調(diào)防治方式，簽訂政府間的環(huán)境協(xié)作協(xié)議促使土壤污染治理。如2014年《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治協(xié)作協(xié)議書》、2015年《中山珠海兩市跨界區(qū)域防洪及河涌水污染綜合整治協(xié)作協(xié)議》。契約的自主、平等性，體現(xiàn)多元主體利益和自主協(xié)調(diào)需求。地方政府可以借鑒大氣、水污染防治領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，不限于主體的行政級(jí)別，拓寬協(xié)議的簽訂主體，以契約約束形式，建立混合式的多方主體間的土壤污染修復(fù)治理聯(lián)動(dòng)協(xié)作模式。

（2）行政主體與非行政主體關(guān)系上的協(xié)作

由環(huán)境問題引發(fā)的維權(quán)事件均是民眾向政府直接發(fā)聲，甚至演變?yōu)槊癖娡木o張對(duì)立，給地方政府帶來了前所未有的治理危機(jī)。[11]通過行政主體與非行政主體關(guān)系上的協(xié)作，可以加強(qiáng)土壤污染修復(fù)治理中的公眾參與。“公眾參與是環(huán)境管理的一種非正式行為，其可以把正式組織的環(huán)境管理和非正式組織的環(huán)境管理統(tǒng)一起來?！惫妳⑴c是對(duì)正式環(huán)境管理的一種重要補(bǔ)充。隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾參與逐漸被視為合法、合理行政的重要內(nèi)容，并在行政決策、管理、實(shí)施及救濟(jì)中適用。地方政府應(yīng)合理培育、優(yōu)化公眾參與的渠道，形成土壤污染修復(fù)治理的社會(huì)合力。一是加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)過程中的公眾參與。明確土壤環(huán)評(píng)報(bào)告、土壤污染檢測(cè)情況主動(dòng)向社會(huì)公開，同時(shí)注重時(shí)效性，充分保障公眾決策的環(huán)境知情權(quán)，以確保決策立項(xiàng)的科學(xué)性。二是在土壤環(huán)境管理、實(shí)施修復(fù)過程中，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，熱線電話、郵箱、公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或客戶端等投訴舉報(bào)渠道，鼓勵(lì)媒體監(jiān)督，組建各種環(huán)保團(tuán)體或個(gè)人公益性環(huán)?；顒?dòng)，從環(huán)境信息的收集、環(huán)境技術(shù)的研究推廣到環(huán)保工作宣傳教育、知識(shí)普及及其他環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中公眾在土壤污染修復(fù)治理中的參與程度。三是暢通救濟(jì)路徑維護(hù)民眾權(quán)益。地方政府不僅要為市場(chǎng)和社會(huì)提供參與空間，也要對(duì)區(qū)域環(huán)境治理進(jìn)行過程管理和結(jié)果控制。[12]

2.完善地方政府協(xié)作的配套機(jī)制

土壤污染的修復(fù)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，亟待建立相關(guān)配套制度。一是細(xì)化運(yùn)行制度。土壤污染源頭控制上統(tǒng)一排污許可制度和市場(chǎng)交易制度，打破地方保護(hù)主義；在土壤環(huán)境利用方面，完善土壤保護(hù)規(guī)劃制度、土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域地塊功能的科學(xué)定位，促進(jìn)地方間土壤治理資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和綜合利用；在土壤污染監(jiān)測(cè)方面，完善相關(guān)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)互動(dòng)機(jī)制和檔案信息共享制度、公開制度，形成地方政府間及公眾參與的聯(lián)合監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系；在土壤污染修復(fù)治理中確立土壤環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)制度、評(píng)價(jià)制度，不同的污染地塊依其功能定位、風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)實(shí)行分類管理；在土壤污染防治措施方面，明確土壤污染法律責(zé)任制度，明晰責(zé)任主體和責(zé)任范圍。二是形成“制度的協(xié)調(diào)機(jī)制”。“制度的協(xié)調(diào)機(jī)制，是有嚴(yán)密的組織形勢(shì)，通過集體談判締結(jié)條約，具有法律強(qiáng)制性的效力”。[13]確立政府間締結(jié)協(xié)議或與有關(guān)團(tuán)體聯(lián)盟協(xié)議的效力制度，使簽訂協(xié)議的主體間在治理目標(biāo)、執(zhí)法行動(dòng)、信息交流、評(píng)估考核和技術(shù)傳輸利用等協(xié)同治理的開展。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)主體的自主性，完善生態(tài)利益補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制

市場(chǎng)在資源配置中起著關(guān)鍵作用。在區(qū)域土壤污染環(huán)境治理中，通過構(gòu)建區(qū)域間的交易機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)主體的自主協(xié)調(diào)作用，建立區(qū)域的利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，讓市場(chǎng)在高效配置資源的過程中兼顧公平原則，有效阻卻政府的地方保護(hù)和政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為。

1.發(fā)揮市場(chǎng)主體自主性

一是明晰污染源的資源產(chǎn)權(quán)。明晰資源產(chǎn)權(quán)是合理定價(jià)的前提，“目的在于合理征收排放費(fèi)和發(fā)放可交易的排放許可證，通過經(jīng)濟(jì)手段在上下游、上下風(fēng)向之間、三不管地帶內(nèi)部建立合理的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)收益分配機(jī)制”，讓“企業(yè)之間自行根據(jù)自身的排污情況靈活進(jìn)行排污權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)排污權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)和余缺調(diào)劑，排污總量可以維持在一個(gè)合理水平之內(nèi)”[14]；二是建立自由交易的修復(fù)市場(chǎng)。對(duì)土壤污染的修復(fù)，構(gòu)建區(qū)域的修復(fù)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入制度，讓符合要求的土壤修復(fù)企業(yè)實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的自主經(jīng)營(yíng)。促進(jìn)土壤污染修復(fù)市場(chǎng)的發(fā)育完善，政府間應(yīng)聯(lián)動(dòng)出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)政策。如：制定約束機(jī)制、確保市場(chǎng)合理競(jìng)爭(zhēng)，提供準(zhǔn)確的信息，完善的產(chǎn)權(quán)制度等。市場(chǎng)協(xié)調(diào)也需要跨區(qū)域地方政府間的總量控制，在污染物檢測(cè)、年度排放審核、總量分配信息交流、總量核算、違法行為協(xié)查等方面建立協(xié)調(diào)機(jī)制，突破現(xiàn)有體制障礙，發(fā)揮政府調(diào)控這一有形之手的作用，讓市場(chǎng)主體自主協(xié)調(diào)，以達(dá)到土壤污染修復(fù)治理的整體目標(biāo)。

2.完善生態(tài)利益補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制

利益是刺激地方政府協(xié)作的原動(dòng)力，在土壤污染修復(fù)治理中體現(xiàn)在區(qū)域土壤環(huán)境的生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制。在既有的水、大氣等土壤污染源頭上的利益補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)上，土壤環(huán)境的生態(tài)利益補(bǔ)償需要結(jié)合當(dāng)前土壤污染修復(fù)的重點(diǎn)、難點(diǎn)擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶?，并?chuàng)新補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｄ壳案匚廴据^為突出的農(nóng)藥、塑料濫用難題，在補(bǔ)償范圍方面，可結(jié)合安全環(huán)保生產(chǎn)理念，為土壤污染防治作出應(yīng)有的配合與幫助。在補(bǔ)償方式方面，除金錢獎(jiǎng)勵(lì)外，可允許和鼓勵(lì)采用技術(shù)類型化的補(bǔ)償方式，促進(jìn)企業(yè)、公眾、區(qū)域政府間聯(lián)合的新型環(huán)保模式技術(shù)的利用，讓技術(shù)落后的區(qū)域吸收先進(jìn)治理理念和提高其修復(fù)治理技術(shù)水平和效益。在補(bǔ)償資金方面，“土十條”明確，土壤修復(fù)治理領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)基金的建置，可從中設(shè)立專項(xiàng)的土壤污染修復(fù)治理的生態(tài)補(bǔ)償基金，并允許“地方政府間的橫向補(bǔ)償”，減輕中央財(cái)政壓力。通過政府與企業(yè)協(xié)作開發(fā)（如PPP模式）等方式引入社會(huì)資本；探究環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)制度，即對(duì)高危企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，分化土壤污染治理風(fēng)險(xiǎn)。

（三）厘清地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立協(xié)作管理的責(zé)任分擔(dān)和獎(jiǎng)懲機(jī)制

土壤污染修復(fù)治理中地方政府協(xié)作聯(lián)動(dòng)，并非簡(jiǎn)單資源共享和責(zé)任共擔(dān)；應(yīng)劃分權(quán)責(zé)，分擔(dān)治理風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

1.厘清地方政府的權(quán)責(zé)關(guān)系

一是明確政府作為土壤污染修復(fù)治理主體的職能。“土十條”（第三十二條）明確地方政府主體責(zé)任，指出“地方各級(jí)人民政府是實(shí)施本行動(dòng)計(jì)劃的主體，要于2016年底前分別制定并公布土壤污染防治工作方案，確定重點(diǎn)任務(wù)和工作目標(biāo)。加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善政策措施，加大資金投入，創(chuàng)新投融資模式，強(qiáng)化監(jiān)督管理，抓好工作落實(shí)?！钡胤秸杳鞔_其在土壤污染修復(fù)治理中承擔(dān)著政策制定者、引導(dǎo)者、投入者、執(zhí)行者、監(jiān)督者的職責(zé)，對(duì)于無法確定的具體污染行為的責(zé)任者或責(zé)任者無從承擔(dān)時(shí)，地方政府應(yīng)承擔(dān)“兜底”的修復(fù)責(zé)任。二是明晰中央與地方政府在土壤污染治理職能中的權(quán)責(zé)關(guān)系。中央政府職對(duì)地方事務(wù)的管轄往往通過“立法控制、行政控制和財(cái)政控制”來間接實(shí)現(xiàn)。中央政府通過全國(guó)范圍的環(huán)境政策規(guī)劃、立法來制定標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)地方治理的重點(diǎn)方向，為治理的整體目標(biāo)服務(wù)；而地方則負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行本地區(qū)內(nèi)的具體污染防治實(shí)施方案；同時(shí)，由于不同的治理形勢(shì)中央需適時(shí)調(diào)整對(duì)地方的拘束效果。但鑒于法律、政策的穩(wěn)定性，更直接的手段是通過人事編制、升遷控制、監(jiān)督檢查機(jī)制等行政控制和稅收、財(cái)政補(bǔ)助等財(cái)政控制來實(shí)現(xiàn)。立法控制、行政控制和財(cái)政控制各手段松緊程度把握是調(diào)整中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵。在當(dāng)前土壤環(huán)境治理行政控制收緊態(tài)勢(shì)下，可從立法控制上適當(dāng)放寬地方治理權(quán)限。結(jié)合土壤污染的典型區(qū)域性特征及結(jié)合中央與地方政府在職能分工特點(diǎn)上，在土壤污染修復(fù)治理具體標(biāo)準(zhǔn)的制定上，在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)注意適當(dāng)?shù)膹椥?，允許地方政府在國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)未作明確規(guī)定的項(xiàng)目，制定地方性修復(fù)治理具體標(biāo)準(zhǔn)。

2.探索協(xié)作管理的責(zé)任分擔(dān)和獎(jiǎng)懲機(jī)制

地方政府協(xié)作聯(lián)動(dòng)中，協(xié)作成員在協(xié)作行動(dòng)中的責(zé)任分擔(dān)，應(yīng)滿足整體性治理理念對(duì)于責(zé)任承擔(dān)上的共同但有區(qū)別的要求。共同之處是各成員在達(dá)成、執(zhí)行治理目標(biāo)上都負(fù)有共同的責(zé)任和義務(wù)；區(qū)別之處在于是基于治理需要進(jìn)行合理分工和責(zé)任分擔(dān)。但需指出的是這種分工是基于共同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而進(jìn)行的分工，而且這種分工是需確立各機(jī)構(gòu)職能在不同層次或協(xié)調(diào)功能上的參與地位，形成一個(gè)體系性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)體系，且這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)體系不能對(duì)現(xiàn)有政府層級(jí)體系形成沖突。建議結(jié)合近年來地方為促進(jìn)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)事務(wù)協(xié)作而成立的省際聯(lián)席會(huì)議制度的有益探索，將省際聯(lián)席會(huì)議制度的作用擴(kuò)展至土壤污染的修復(fù)治理方面。為實(shí)現(xiàn)土壤污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作的長(zhǎng)效性，在聯(lián)席會(huì)議下設(shè)立有關(guān)土壤污染防治的環(huán)境專責(zé)小組；同時(shí)結(jié)合土壤污染防治過程的需要，設(shè)立信息溝通、糾紛解決、聯(lián)合規(guī)劃、專家咨詢、監(jiān)督保障和突發(fā)應(yīng)急等相應(yīng)的功能機(jī)構(gòu)，各功能機(jī)構(gòu)內(nèi)可結(jié)合實(shí)際功能的開展由具體政府職能部門或其他參與者構(gòu)成，以形成以問題解決、功能需求為導(dǎo)向的多層次的系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)體系，讓各職能部門或其他參與者參與到的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中。