摘 要：在互聯(lián)網(wǎng)+的背景下，政府信息公開制度逐漸暴露出問題，其中個人隱私信息保護不力便是其中之一。由于知情權(quán)與隱私權(quán)的天然沖突，個人隱私界限模糊等問題，政府信息公開與個人信息保護之間的沖突必不可少。如何平衡兩者之間的法益，即充分保障信息公開又充分保護個人信息便是值得考慮的問題。鑒于此，本文將借鑒域外經(jīng)驗，為信息公開中的個人信息保護難題提供解決方案。

關(guān)鍵詞：政府信息公開;個人信息保護;知情權(quán)

一、問題的提出

政府信息公開，是行政機關(guān)為保障公民的知情權(quán)，將行政過程中收集的信息，資料，文件公之于眾的制度。2008年，我國發(fā)布《政府信息公開條例》，正式確立信息公開制度。但隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)信息獲取技術(shù)的不斷提高，被“保護”個人信息時時刻刻都會暴露在互聯(lián)網(wǎng)的信息浪潮之中，這難免不會出現(xiàn)利用互聯(lián)網(wǎng)泛濫的個人信息實行侵犯人身或財產(chǎn)權(quán)益的犯罪，逐年增高的互聯(lián)網(wǎng)信息犯罪案件便是個例證。而政府作為合法掌握個人信息的主體，在進行信息公開的過程中難免不會涉及到與財產(chǎn)和人身有關(guān)的個人信息，這些信息一旦被泄露會造成極嚴重的后果。而近幾年，政務(wù)信息公開網(wǎng)站上泄露個人數(shù)據(jù)的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，所以在如今互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)公開的背景下，政府如何在信息公開中充分保護個人信息，從而保護個人財產(chǎn)與人身權(quán)益，是值得關(guān)注的問題，本文也將借鑒域外經(jīng)驗，提出對個人信息保護的方案并進行探討。

二、信息公開與個人信息沖突根本原因

（一）根本原因：知情權(quán)與隱私權(quán)沖突

1.信息公開的基礎(chǔ)：知情權(quán)

政府信息公開的是為公民合理監(jiān)督政府行政行為提供便利條件，保障公民有渠道行使對行政行為的言論自由的權(quán)利，其價值基礎(chǔ)是公民的知情權(quán)。這一概念由美國記者肯特庫博第一次提出，是其為對抗政府消極對待新聞出版而不公開行政信息所呼吁的口號。為此，他給知情權(quán)提出一個含義，即公民應(yīng)當知曉的事情他有權(quán)利知曉的事情，公民獲得信息的權(quán)利政府應(yīng)盡最大程度得確認和保障。由此看來，知情權(quán)為憲法言論自由的衍生性權(quán)利，其設(shè)立目的是為了確保公民監(jiān)督政府行政行為的言論自由。為了擁有這項自由，公民有權(quán)知曉政府行政過程，以及行政過程中所處理的信息和資源，政府理應(yīng)對公眾公開行政信息。就此知情權(quán)便成為政務(wù)公開的法律基礎(chǔ)，而信息公開制度也因此有了雛形。

2.個人信息保護：隱私權(quán)

作為代替公民行使權(quán)力的行政機關(guān)，政府掌握公民絕大多數(shù)的個人信息，所以信息公開中個人信息的公開在所難免。但往往個人信息具有一定的隱秘性，若是行政機關(guān)將據(jù)有隱私性質(zhì)的個人信息公之于眾，則難免不會出現(xiàn)存在刺探私人領(lǐng)域的安寧，暴露個人行為秘密，非法利用個人信息等性質(zhì)的行為，侵犯了權(quán)利主體的隱私權(quán)。于此同時，由于販賣利用個人隱私的行為與財產(chǎn)和人身權(quán)益有緊密聯(lián)系，所以行政機關(guān)在暴露帶有隱私性質(zhì)的個人信息也會存在侵害公民財產(chǎn)權(quán)益和人身權(quán)益的危險。如果過度暴露相應(yīng)的個人信息，則會給公民的生活造成巨大的安全隱患。

3.知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突

在現(xiàn)代社會，特別是進入互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)公開的社會，政府掌握了大多數(shù)的個人信息。而與此同時，為建設(shè)民主法制的政府，提高政府工作的透明度，促進依法行政，政府也需公開信息供公眾了解與監(jiān)督。這就使個人信息與政府公開之存在于一種緊張的關(guān)系，人們既需要了解到政府發(fā)布的信息以獲得更多的自由與便利，也同時需要保護自己的個人隱私以免收到外界的干擾。這就形成一種沖突，即為保護個人隱私所設(shè)置的權(quán)利——隱私權(quán)，政府信息公開所產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)——知情權(quán)之間的沖突。知情權(quán)要求主體知悉，獲悉更多的信息，甚至是隱私。隱私權(quán)要求避免他人探析自身的個人信息，前者為積極權(quán)利，后者為消極權(quán)利，二者在保護的價值和保護的利益中均存在相互排斥的地方，所以知情權(quán)與隱私權(quán)之間的沖突必不可少，從而也導(dǎo)致知情權(quán)為基礎(chǔ)的信息公開制度與以隱私權(quán)為基礎(chǔ)的個人信息保護之間的沖突。

（二）個人信息保護界限模糊

從我國已公布的《政府信息公開條例》中發(fā)現(xiàn)，我國已明確規(guī)定政府信息公開的例外條款，其中個人隱私便是其中一項。但“個人隱私”其外延為何，卻沒有一個明確，清晰的界限。這就意味著行政機關(guān)對個人信息得界定擁有極大的自由裁量權(quán)，即由行政機關(guān)這一信息公開主體本身判定公開的個人信息是否涉及到“個人隱私”這一排除性條款。所以在現(xiàn)實生活中，往往會出現(xiàn)被公開個人信息當事人認為公開事項涉及到個人隱私而行政機關(guān)予以否認的情形，絕大多數(shù)于此有關(guān)的司法案例也是此種現(xiàn)象。而引發(fā)這種問題根本性原因便是個人隱私的界限過于模糊，導(dǎo)致公民與政府這兩大主體之間就何為個人隱私發(fā)生爭議，所以在針對個人信息保護的問題時，明確個人信息的界限必不可少。

三、政府信息公開中個人信息保護的完善與建議

（一）政府明確公開個人信息的界限

基于行政法中的明確性原則，政府信息公開的內(nèi)容應(yīng)當明確清晰，供公民了解，供公民對行政違法行為有可預(yù)見性，讓法院有依據(jù)對行政行為審查。而目前《政府信息公開條例》中涉及個人隱私的例外條款卻沒有一個清晰，明確的界限，所以往往會出現(xiàn)被公開的個人信息是否屬于排除性條款“個人隱私”的爭議。在域外的立法經(jīng)驗中，立法者會對個人信息的保護范圍予以確定，其中對“個人隱私”判定有以下兩項條件：一是與避免當事人引起尷尬，二是免于當事人被騷擾的自由。所以行政機關(guān)判定個人隱私的界限時應(yīng)引用上述兩項條件，確保被公開的信息不能過于詳細使當事人感到尷尬，也不能感到引過分披露引起對當事人人身權(quán)益或財產(chǎn)權(quán)益的侵犯和騷擾。如若被公開的個人隱私信息符合到以上兩種條件，公民，其他組織和法人便可以以此為證據(jù)，向政務(wù)公開監(jiān)督機關(guān)，上級機關(guān)舉報該信息，或者申請行政復(fù)議。

（二）增加政府告知義務(wù)

我國《政府信息公開條例》第二十三條“行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當書面征求第三方的意見;第三方不同意公開的，不得公開?！边@就說明，行政機關(guān)對個人隱私的認定擁有極大的自由裁量權(quán)，如果行政機關(guān)認為申請政府公開的信息未涉及到個人隱私，將不會告知第三方并將個人信息公之于眾。這就會出現(xiàn)第三方認為公開信息涉及個人隱私，但行政機關(guān)否認的情況。而由于互聯(lián)網(wǎng)信息的高速傳播，行政機關(guān)在公布被認定為個人隱私信息的第一時間，該信息便脫離政策的保護，隨時有可能被違反犯罪分子利用，給第三方造成人身或財產(chǎn)性質(zhì)的侵害。針對此種缺陷，建議行政機關(guān)在信息公開時應(yīng)強化告知義務(wù)，無論將被公開的個人信息是否涉及到個人隱私，只要該信息跟第三方有關(guān)聯(lián)，能夠被他人辨識，均應(yīng)通知第三方，并在第三方同意或者與第三方說明公開理由后公開個人信息。

（三）外部監(jiān)督：設(shè)立數(shù)據(jù)保護人員制度

目前，我國規(guī)定上級行政機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)可以對信息公開經(jīng)行監(jiān)督，但是由于我國信息公開制度以“信息公開為原則，不公開為例外”為指導(dǎo)方向，所以政務(wù)公開監(jiān)察機關(guān)主要監(jiān)督信息公開的實施情況，而缺少對個人隱私的保護的關(guān)注。此外，由于信息公開監(jiān)察機關(guān)和上級行政機關(guān)均隸屬于人民政府，并不與負責信息公開的行政機關(guān)獨立，所以也會減輕對個人隱私泄露問題的監(jiān)督力度。在域外經(jīng)驗中，歐美地區(qū)是世界上最早以立法形式保護個人信息的地區(qū)，其制度對我國的個人信息保護有極強的借鑒作用。在個人數(shù)據(jù)保護問題上，眾多歐美國家設(shè)立了獨立于政府部門之外的數(shù)據(jù)專員，專門保護個人隱私性信息并加強對政府信息公開的監(jiān)督。例如，英國于1998年頒布《1998年數(shù)據(jù)保護法》成立獨立于政務(wù)公開的機關(guān)信息專員辦公室ICO，成為世界上首個保護個人數(shù)據(jù)的執(zhí)法機構(gòu)。而在2018年，英國又頒布了最新的數(shù)據(jù)保護法案《新的數(shù)據(jù)保護法案：我們的改革》增加信息專員辦公室（ICO）的權(quán)力，加強信息專員調(diào)查權(quán)、民事處罰權(quán)、刑事追責，進一步強化對違法行為舉報人的保護。此外德國也設(shè)有數(shù)據(jù)保護專員制度，其要求數(shù)據(jù)保護專員在履行職務(wù)時保持獨立，并且只服從法律，只接受法律監(jiān)督，并不對其他權(quán)利負責。而目前我國在對政務(wù)公開監(jiān)督時忽視對個人信息的保護，也缺少獨立于行政機關(guān)之外的信息保護人員和機構(gòu)，理應(yīng)參考國外經(jīng)驗，在設(shè)立專門的數(shù)據(jù)保護機構(gòu)和數(shù)據(jù)專員來保護個人信息。

（四）制定《個人信息保護法》

從信息公開中大量個人隱私被暴露的現(xiàn)象可以側(cè)面證明，我國國民未對個人信息保護形成共識。其原因之一便在于國家未在立法層面調(diào)整對個人信息的保護。如今，我國沒有出專門針對個人信息保護的法律法規(guī)，《個人信息保護法》明顯缺位，僅有周漢華教授受國務(wù)院委托攥寫的《專家建議稿》，而針對個人信息法益的保護則散見《刑法》《民法》之中。面對此種現(xiàn)象，域外國家通常采用立法的形式保障公民的個人信息。德國便是世界上最早保護個人數(shù)據(jù)的國家，其在1970年公布《數(shù)據(jù)保護法》，法律效力遍及德國的16個州。7年后，德國政府再次頒布《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》，增強個人隱私數(shù)據(jù)犯罪的責任，并進一步將法律適用范圍擴大至全國。同時期美國政府為保護個人數(shù)據(jù)在政府數(shù)據(jù)公開中不受侵犯的權(quán)利公布《隱私權(quán)法》，特別保護政府機關(guān)內(nèi)部存儲的“個人信息記錄”。2018年5月，歐盟為保護個人數(shù)據(jù)制定有史以來規(guī)模最大，最具有懲罰性的數(shù)據(jù)保護法《通用數(shù)據(jù)保護條例》。

制定《個人信息保護法》除能夠提高個人信息保護意識，增強個人信息保護力度之外，還會進一步促進政府信息公開制度的發(fā)展。由于我國政府信息公開制度以“公開為原則，不公開為例外”為指導(dǎo)方針，若是在立法上明確了個人信息保護范圍，那就會減少判定將被公開信息為“個人隱私”的審查程序，提高政府信息公開的效率。同時會因為個人信息保護的立法化，不予公開條款明確，第三人和行政機關(guān)之間就“個人隱私”問題的爭議會大大減少，從而縮減了行政成本。此外，公民若就個人隱私與行政機關(guān)引起爭議并申請行政復(fù)議或提請行政訴訟，其裁判標準不再是行政人員的自由裁量，而有相關(guān)的法律法規(guī)作為支持作為一個明確的標準和依據(jù)。由此可見，制定《個人信息保護法》與政府信息公開之間相互影響，如要更完善政府信息公開制度，制定《個人信息保護法》實為一上佳之策。

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作者簡介：

曲芷葳（1999.6～ ），女，漢族，遼寧沈陽人，沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，2017級本科生，專業(yè)：法學(xué)，研究方向：法學(xué)。

注：沈陽師范大學(xué)大學(xué)生科研立項B級項目。