鐘逸 林慧勤 趙越

摘 要：村規(guī)民約與國(guó)家法律雖然都是行為規(guī)范，但是兩者是完全不同的制度體系，因其制定觀念的差異以及其他因素的影響，導(dǎo)致兩者勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一定的沖突。國(guó)家法律作為人民行動(dòng)的硬性準(zhǔn)則，不能夠違反，但是村規(guī)民約在中國(guó)又是廣大基層群眾實(shí)現(xiàn)自我管理的重要自治手段，因此分析村規(guī)民約與國(guó)家法律的沖突現(xiàn)狀及產(chǎn)生原因，探求解決沖突的途徑，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)法治現(xiàn)代化進(jìn)程具有十分重要的作用。

關(guān)鍵詞：村規(guī)民約;法治化;沖突;治理途徑

最近這些年，在法治化的進(jìn)程中，黨和國(guó)家越來(lái)越重視鄉(xiāng)村的振興與發(fā)展，村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理發(fā)展的重要部分也開(kāi)始受到更多的關(guān)注。從當(dāng)前的資料來(lái)看，專(zhuān)門(mén)對(duì)村規(guī)民約法治化的研究還很薄弱，即使在部分著作中對(duì)其有過(guò)探討，也仍然缺少對(duì)該問(wèn)題的系統(tǒng)研究。但是，當(dāng)前，為了促進(jìn)法治社會(huì)的和諧，加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，系統(tǒng)研究農(nóng)村規(guī)章制度，對(duì)于農(nóng)村乃至全國(guó)的法治建設(shè)具有重要意義。在國(guó)家意愿與現(xiàn)實(shí)存在沖突的情形下，我們需要進(jìn)行研究提出解決措施，以圖消除沖突，更好的實(shí)施國(guó)家政策與戰(zhàn)略，推進(jìn)鄉(xiāng)村自治與法治化的和諧融通。

一、村規(guī)民約的法理闡釋

（一）村規(guī)民約的含義

村民會(huì)議作為一種公共規(guī)則，符合國(guó)家法律法規(guī)的要求。雖然在2010年的《村委會(huì)組織法解釋》中闡明，村民會(huì)議就是根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和政策，結(jié)合村的實(shí)際情況制定的行為規(guī)范。并且主要規(guī)定的就是村務(wù)管理、精神文明建設(shè)、國(guó)家政策的執(zhí)行等方面的事務(wù)。但是我國(guó)的學(xué)術(shù)界截至目前一直都還沒(méi)有對(duì)其定義有一個(gè)統(tǒng)一明確的定論。

其在早期時(shí)被稱(chēng)為鄉(xiāng)規(guī)民約或鄉(xiāng)約等，而蘇力先生使用的是民間法的概念，在先生的《法治及其本土資源》一書(shū)中認(rèn)為民間法是“生自民間，出于習(xí)慣，由鄉(xiāng)民長(zhǎng)時(shí)間生活、勞作、交往和利益沖突中顯現(xiàn)，因而具有自發(fā)性和豐富的地方色彩”[1]的一種傳統(tǒng)，學(xué)者賈秀蓮認(rèn)同村規(guī)民約是一個(gè)狹義的概念“僅指在國(guó)家政權(quán)力量的幫助、指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)民們自覺(jué)地建立的相互交往行為的規(guī)則”[2]。

縱觀學(xué)者們界定的內(nèi)涵，我們不難發(fā)現(xiàn)很多學(xué)者的定義都存在著一定程度的問(wèn)題。而在現(xiàn)今法治化建設(shè)的進(jìn)程中，村規(guī)民約具備著如下的特征：首先，由于我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是基層群眾自治制度，所以村規(guī)民約應(yīng)是合議的結(jié)果。其次，村規(guī)民約的制定必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，各個(gè)地方的風(fēng)土人情存在著較大的差別，因此村規(guī)民約實(shí)際上也具有地域性。最后，村規(guī)民約是規(guī)范性的條文，是村民們的行為規(guī)范，所以其應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范性。根據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為：村規(guī)民約是指全體村民依照法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情形，以合議方式制定的行為規(guī)范的總稱(chēng)。

（二）村規(guī)民約的性質(zhì)

村規(guī)民約屬于民間法的范疇，其具備著內(nèi)生性以及本土性。首先就內(nèi)生性來(lái)說(shuō)，村規(guī)民約不跟國(guó)家法一樣是經(jīng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定而成的，而是全體村民依據(jù)民主程序自發(fā)形成的社會(huì)契約，權(quán)力來(lái)源是村民自下而上的權(quán)利讓渡，而不是自上而下層層授予的國(guó)家公權(quán)力。其次，村規(guī)民約的本土性區(qū)別于法律的宏觀與抽象，遵循了實(shí)效性的原則，從每個(gè)村的實(shí)際情況出發(fā)，充分考慮各地的風(fēng)土人情、地理資源等自然條件，做到了因地制宜。最后從法律屬性上說(shuō)，村規(guī)民約是私約的一種，因?yàn)槠涫堑胤斤L(fēng)俗及國(guó)家法律共同作用的結(jié)果，并且村規(guī)民約的權(quán)利淵源直接來(lái)源于《憲法》及《村委會(huì)組織法》，所以其應(yīng)當(dāng)歸入民間法的范疇中。

村規(guī)民約客觀上是對(duì)法律法規(guī)的有效補(bǔ)充。其作為村民自治的重要行為規(guī)范，有益填補(bǔ)了國(guó)家法的真空之處。由于我國(guó)高山、丘陵、平原等地理環(huán)境的差異，造成了全國(guó)各地不同的地域文化及風(fēng)貌，除此之外，民族間不同的風(fēng)俗習(xí)慣也形成了各民族風(fēng)土人情的差異，再加上歷史等因素的影響使得全國(guó)各地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展上也存在著較大的差別。正是這些差異與區(qū)別，也就要求著我國(guó)法律要能夠在全國(guó)適用時(shí)必須具有高度概括性及抽象性，那么這就導(dǎo)致了法律在基層農(nóng)村部分可操作性的喪失，但是村規(guī)民約卻可以將法律與當(dāng)?shù)貙?shí)際相結(jié)合，增加其可執(zhí)行性。

二、沖突的表現(xiàn)及原因

（一）沖突的具體表現(xiàn)

1.村規(guī)民約規(guī)避了法律的適用

法律規(guī)避原本是國(guó)際私法上的一個(gè)概念，而《鄉(xiāng)規(guī)民約與國(guó)家法關(guān)系分析———兼論鄉(xiāng)規(guī)民約與國(guó)家法的沖突與協(xié)調(diào)》一書(shū)中認(rèn)為，村規(guī)民約也存在著對(duì)國(guó)家法的規(guī)避“是指在對(duì)某種社會(huì)關(guān)系的調(diào)整中村規(guī)民約避開(kāi)國(guó)家法的相關(guān)規(guī)定，制定土政策，自行一套”。[4]回避以?xún)煞N形式存在，一種是對(duì)具體性規(guī)則的規(guī)避，即顯性規(guī)避，另一種則是對(duì)原則性問(wèn)題的規(guī)避，即隱性的規(guī)避。顯性規(guī)避是指在某些法律關(guān)系上，國(guó)家法律已經(jīng)制定了具體的行為規(guī)范與準(zhǔn)則，但是村規(guī)民約卻忽視國(guó)家法律條文的硬性規(guī)定，自行制定了其他的解決措施以此來(lái)規(guī)避適用法律的行為。隱性回避是指國(guó)家法律沒(méi)有為某種法律關(guān)系的實(shí)施制定明確的規(guī)則，但有原則性規(guī)定，村規(guī)民約違背了原則精神的事實(shí)。

2.村規(guī)民約違背了法律的適用

村民的規(guī)章制度實(shí)質(zhì)上是村民的一致行為準(zhǔn)則，對(duì)村民的內(nèi)部產(chǎn)生影響。但是很多地方因?yàn)槟承┰蜻€沒(méi)有完全的跟上現(xiàn)代化社會(huì)的潮流，所以村規(guī)民約中不乏一些有悖于現(xiàn)代法治理念的條款存在，比如說(shuō)將繼承權(quán)僅僅授予給男性繼承人，而排除女性繼承人的權(quán)利，又比如濫設(shè)處罰權(quán)，根據(jù)《行政處罰法》第十四條規(guī)定，除法律、法規(guī)、省級(jí)政府和省會(huì)城市所在政府所制定的規(guī)章外，其他規(guī)范性文件均不得設(shè)定行政處罰。但在筆者調(diào)研時(shí)所發(fā)放的241份問(wèn)卷中，有接近一半的村民表示村規(guī)民約中有很多的禁止性條款，這就表明現(xiàn)實(shí)中還存在著許多村規(guī)民約違背了法律適用的情形。

3.村規(guī)民約超越了法律的適用

在一些民事侵權(quán)以及刑事違法案件中，農(nóng)村地區(qū)存在著大量的“私了”行為，將這些本應(yīng)該交由司法機(jī)關(guān)處理的案件用村規(guī)民約進(jìn)行解決，排除警方及法律的介入。其中民事較為典型的就是關(guān)于農(nóng)村婦女婚嫁時(shí)繼承權(quán)的問(wèn)題，這也體現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)還存在著較為嚴(yán)重的男女不平等問(wèn)題。學(xué)者陳江南就發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約在分配征地補(bǔ)償時(shí)，農(nóng)村女子的權(quán)益是最容易被侵犯的“在研究的19個(gè)村規(guī)民約與國(guó)家法律沖突的案例中，有18個(gè)案例中的村規(guī)民約是侵害婦女權(quán)益的，占到94.7%”。[5]筆者調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)有近半的村民對(duì)于外來(lái)媳婦有平等的土地利益分配權(quán)這件事上是持反對(duì)的態(tài)度，認(rèn)為外來(lái)者不應(yīng)該與本村的村民所得平等。而刑事方面主要表現(xiàn)為將具有社會(huì)危害性的應(yīng)由刑法懲處的犯罪行為納入了其調(diào)整范圍，把一些應(yīng)由司法機(jī)關(guān)處理的刑事案件作為民事糾紛自行處理，讓本應(yīng)該接受刑法處罰的具有社會(huì)危害性的犯罪行為逃脫了法律制裁。

（二）沖突的原因

首先，村規(guī)民約與國(guó)家法律存在沖突的很大原因是兩者的制定主體不同，而這兩者作為行為規(guī)范，代表的實(shí)質(zhì)上就是制定主體的意志。法律的制定主體是國(guó)家立法機(jī)關(guān)，體現(xiàn)的是現(xiàn)代法治理念，而村規(guī)民約則大多反映村民們的樸素價(jià)值觀，這種情形下突出的就是傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代化法治理念的碰撞，學(xué)者劉帥便提出“中國(guó)幾千年?duì)N爛歷史文化所創(chuàng)造的法律傳統(tǒng)、法制文化、以及在中國(guó)老百姓生活中所形成的一種獨(dú)特的解決糾紛的習(xí)慣，不可能因?yàn)橐M(jìn)西方的‘現(xiàn)代法治文明而被徹底拋棄?！盵6]但是傳統(tǒng)的宗法社會(huì)中所形成的思想與觀念又不能那么輕易的就可以拋棄。因此這兩者在不同觀念指導(dǎo)下制定出來(lái)的行為準(zhǔn)則便不可避免的會(huì)發(fā)生沖突與不協(xié)調(diào)。

村民們傾向于用村規(guī)民約來(lái)解決日常生活中的糾紛，久而久之在心理上就更加認(rèn)同村規(guī)民約，在筆者調(diào)研時(shí)就發(fā)現(xiàn)，村民們?cè)诎l(fā)生糾紛時(shí)，只有34%的人表示可能會(huì)去尋求法律的幫助，其余的村民都傾向于在村莊內(nèi)部依靠村規(guī)民約或者長(zhǎng)輩調(diào)解來(lái)解決矛盾。學(xué)者高鑫便說(shuō)“一旦因某一事件國(guó)家法律和國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村生活進(jìn)行強(qiáng)力介入，部分村民在心理上必然接受不了，甚至產(chǎn)生對(duì)立情緒，衍生阻撓執(zhí)法、圍攻干部等過(guò)激行為。”[7]

最后，在我國(guó)村規(guī)民約的制定過(guò)程中，審查和監(jiān)管做不到位以及村民們?cè)谝驗(yàn)榇逡?guī)民約制定不合理而發(fā)生糾紛后所能夠?qū)で蟮乃痉ň葷?jì)不足等情形，也使得國(guó)家法與村規(guī)民約產(chǎn)生了沖突。我國(guó)基層政府不僅沒(méi)有對(duì)村規(guī)民約的制定進(jìn)行指導(dǎo)，而且由《村委會(huì)組織法》明確規(guī)定的備案審查機(jī)制也沒(méi)有落實(shí)好。學(xué)者李炳鳳就指出過(guò)：“村規(guī)民約在具體實(shí)施時(shí)，法律規(guī)定模糊，缺乏一個(gè)明確的部門(mén)對(duì)村規(guī)民約的執(zhí)行進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，這樣導(dǎo)致了實(shí)施過(guò)程中責(zé)任不明，基層政府就沒(méi)有對(duì)制定的村規(guī)民約進(jìn)行備案審查，也就出現(xiàn)了村規(guī)民約在制定時(shí)形式與內(nèi)容上與村規(guī)民約沖突的情形。”[8]同時(shí)，在村規(guī)民約與國(guó)家法律發(fā)生沖突侵犯村民利益時(shí)，村民的司法救濟(jì)途徑狹窄，基層法院是將這些沖突視為民事糾紛，不告不理并且只適用于個(gè)案，這樣就不利于消除村規(guī)民約與法律的整體沖突來(lái)保護(hù)村民們的合法權(quán)益。

三、沖突的治理途徑

（一）完善落實(shí)村規(guī)民約的制定程序

學(xué)者王振標(biāo)指出“村規(guī)民約屬于一種社會(huì)契約，其效力基礎(chǔ)來(lái)源于社會(huì)成員權(quán)利的讓渡，其權(quán)威屬于一種‘同意權(quán)力，那么其制定程序的民主性便是這一‘同意權(quán)力的法理基礎(chǔ)?！盵9]但是該權(quán)力不能僅僅在表決時(shí)才發(fā)生作用，在村規(guī)民約的立項(xiàng)、起草、討論等各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該得到體現(xiàn)。我國(guó)《村委會(huì)組織法》雖然明確規(guī)定了村規(guī)民約應(yīng)由村民大會(huì)討論制定，但是在立項(xiàng)、起草等環(huán)節(jié)并沒(méi)有明確的規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中這些權(quán)力大多是被村委會(huì)所壟斷的。不過(guò)在民主性與合法性建設(shè)的進(jìn)程中，草案的討論起草也是十分重要的一環(huán)。因此，其討論可以由村民代表會(huì)議進(jìn)行，一方面，村民代表會(huì)議的效率和召集成本都優(yōu)于村民會(huì)議;另一方面，村民代表大會(huì)比村委會(huì)更民主。同時(shí)，在我們調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，很多地方的村規(guī)民約實(shí)際上僅僅是由村干部們討論制定的，反應(yīng)的僅是少數(shù)人的意愿，制定主體根本不是法律所要求的村民大會(huì)。在這種情況下，將村民大會(huì)作為召開(kāi)村民會(huì)議的唯一機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行村民會(huì)議的規(guī)定尤為重要。

（二）完善落實(shí)村規(guī)民約的合法性審查

要充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用，不僅僅要看其是否結(jié)合了當(dāng)?shù)貙?shí)際，更重要的是要明確其是否符合法律的要求。對(duì)于其中違反了法治精神的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)剔除，使其符合社會(huì)主義現(xiàn)代法治的要求，而完善村規(guī)民約合法性審查時(shí)，明確審查的主體便顯得尤為重要。而對(duì)村規(guī)民約實(shí)施合法性審查的主體，有一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該由法院進(jìn)行，學(xué)者孫瑞灼提出“按照現(xiàn)行法律，人民法院有確認(rèn)合同效力的權(quán)利。村規(guī)民約從性質(zhì)上看也屬于合同性質(zhì)，所以，人民法院應(yīng)當(dāng)有權(quán)確認(rèn)其效力。在操作中，人民法院對(duì)于當(dāng)事人以村規(guī)民約違法，造成當(dāng)事人損害，當(dāng)事人據(jù)此提起訴訟的案件，人民法院即可以對(duì)案件作出處理，也可以同時(shí)宣告村規(guī)民約全部無(wú)效或部分無(wú)效?！盵10]但是另有一部分學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)該由基層人民政府對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行合法性審查，筆者認(rèn)同后者觀點(diǎn)，因?yàn)榉ㄔ簩彶檫€是需要村民去起訴，該審查是被動(dòng)的。但是由基層法院在備案審查時(shí)主動(dòng)的進(jìn)行合法性審查，能夠更加及時(shí)的發(fā)現(xiàn)沖突之處并且消除該沖突。同時(shí)，我們?cè)趯?duì)合法性審查時(shí)眼光不能僅僅局限于內(nèi)容上面，程序的合法性也極為重要，畢竟內(nèi)容與程序都正義時(shí)，法律跟村規(guī)民約才能完全發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。兩個(gè)方面都合法時(shí)才能予以備案，而不合法就應(yīng)當(dāng)退回。

（三）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的普法工作，給予村規(guī)民約一定的成長(zhǎng)空間

在農(nóng)村地區(qū)加強(qiáng)教育普法工作，提升村民的法律素養(yǎng)，不僅有利于減少村規(guī)民約在制定過(guò)程中存在的與國(guó)家法律相沖突的情形，而且還有助于村民捍衛(wèi)自己權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)。村規(guī)民約在中國(guó)存在了數(shù)千年之久，一直發(fā)揮著其獨(dú)特的作用，但因?yàn)閲?guó)家法的宏觀與抽象，在農(nóng)村地區(qū)確實(shí)有很多法律無(wú)法涉及到的領(lǐng)域，在這些法律空白的領(lǐng)域內(nèi)，村民們憑借自己的經(jīng)驗(yàn)與信任來(lái)處理所發(fā)生的糾紛，不但能夠維持鄉(xiāng)間秩序的和諧，還能夠達(dá)到情、法、理的統(tǒng)一。充分尊重村民們的自治，而不是一味壓縮自治的空間，這樣只會(huì)使村規(guī)民約變成千篇一律的翻版，失去其本應(yīng)該承載的功能與作用，這樣子僵化的村規(guī)民約實(shí)際上依靠的還是人治，并不有利于農(nóng)村法治的建設(shè)發(fā)展進(jìn)程。田成有先生就提出“針對(duì)法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)不同，限定國(guó)家法與民間法的范圍。將社會(huì)關(guān)系分為三種：一種是屬于最基本、最主要的社會(huì)關(guān)系;一種是屬于具有強(qiáng)烈的‘地方性知識(shí)和民間色彩的社會(huì)關(guān)系;還有一種是屬于國(guó)家法和民間法都可以涉及到的社會(huì)關(guān)系?！盵11]只要村規(guī)民約符合了國(guó)家法律的基本精神并且不觸犯國(guó)家法律的禁止性規(guī)定，那么就應(yīng)適當(dāng)?shù)慕o予其一定的探索發(fā)展空間，這也是基層民主的精神所在。

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作者簡(jiǎn)介：

鐘逸（1998～ ），女，江蘇鹽城人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院2016級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科生。

林慧勤（1998～ ），女，福建莆田人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院2016級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科生。

趙越（1997～ ），女，河南信陽(yáng)人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院2016級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)本科生。

基金項(xiàng)目：本文為江蘇省大學(xué)生創(chuàng)新能力培養(yǎng)省級(jí)指導(dǎo)項(xiàng)目（201810307073X）“村規(guī)民約的法治化研究——以河南省官渡村為例”的階段性成果之一。