李樹春

對本級“一府一委兩院”的工作實施監(jiān)督，是憲法、法律賦予各級人大常委會的職權。監(jiān)督法的頒布實施，為各級人大常委會的監(jiān)督工作提供了法律依據(jù)。而各級人大常委會的監(jiān)督工作實踐，為進一步做好監(jiān)督工作提供了更廣闊的舞臺和更大的探索進取空間，在我國的社會主義民主政治進程中具有里程碑式的意義。監(jiān)督法實施以來，各級人大常委會在監(jiān)督工作方面，進行了積極的探索和實踐，取得了顯著的成績。但也必須看到，人大常委會的監(jiān)督作用尚未真正發(fā)揮出來，從推進國家治理能力現(xiàn)代化的要求來講，人大常委會的監(jiān)督工作還不能完全與之相適應，其中最突出的問題是監(jiān)督實效還有待于增強。影響人大常委會監(jiān)督實效的因素很多，其中與常委會組成人員調(diào)查研究的能力有很大關系。就目前看，常委會組成人員調(diào)查研究能力與憲法、法律對人大常委會監(jiān)督工作的要求與設想還有一定的差距。由于常委會會議時間緊、議題多，常委會沒有充足的時間對監(jiān)督議題開展深入的調(diào)查研究，常常省略了這一必要的環(huán)節(jié)。雖然有的常委會也組織開展了調(diào)研活動，由于多數(shù)常委會組成人員身兼數(shù)職，看重本職工作而忽視常委會工作，很少抽時間主動圍繞監(jiān)督議題進行調(diào)研。有的常委會組成人員沒有圍繞議題去深入進行調(diào)查研究，下基層沒有真正去收集實質(zhì)性的材料，而是習慣于聽取“一府兩院”有關部門的工作匯報，走馬觀花地看看，調(diào)研報告往往由工作人員來寫，有的報告基本是政府部門匯報材料的翻版，甚至由政府部門寫審議意見。由于事前缺乏深入了解，事中參與少，對需要審議的內(nèi)容掌握不多，致使審議時發(fā)言不積極。有的即使發(fā)言也講不到點子上，面上問題多，實質(zhì)問題少，以至于審議時很難聽到真知灼見。還有的組成人員由于個人職業(yè)的影響，對其以外的事物知之甚少，不能全面了解情況，發(fā)言帶有片面性，致使常委會審議時只有少數(shù)人唱主角，有的組成人員連“敲邊鼓”的積極性都不高。由此看來，加強和改進人大常委會監(jiān)督工作方式方法，提高調(diào)查研究能力是一項必要的環(huán)節(jié)、重要的內(nèi)容。這就要求常委會組成人員，必須高度重視調(diào)查研究工作，掌握正確的調(diào)查研究方法，努力提高調(diào)查研究能力，進而增強常委會監(jiān)督實效。

一、提高調(diào)查研究能力對監(jiān)督工作的重要意義

習近平總書記說，調(diào)查研究是謀事之基、成事之道。也就是說，要想謀事、成事，調(diào)查研究是基礎的基礎。對于人大常委會監(jiān)督工作來說，謀事就是確定監(jiān)督議題，成事就是取得監(jiān)督實效。研究監(jiān)督議題、提出審議意見、推進“一府一委兩院”機關和部門工作，刻舟求劍不行，閉門造車不行，異想天開更不行，必須全面深入的調(diào)查研究。調(diào)查研究是做好人大常委會監(jiān)督工作的一項基本功，調(diào)查研究能力是常委會組成人員整體素質(zhì)和能力的一個組成部分。

（一）調(diào)查研究是人們認識世界和改造世界的必由之路

了解、理解和掌握調(diào)查研究的涵義，對于人們認識調(diào)查研究在認識世界和改造世界中的地位、作用是非常必要的。

從漢語語言學的角度看，“調(diào)”有計算、算度的意思;“查”有檢查、核查、巡檢、考察、查驗、查訪、查閱的意思。調(diào)查就是對客觀事物的考察、查核和計算，了解客觀事物的真相。“研”有仔細捉摸、審查、探求的意思;“究”就是窮究問底。研究就是探求事物的真相、性質(zhì)、規(guī)律等，尋求解決問題的方法。總起來說，調(diào)查研究就是了解情況，考察分析，獲得解決問題辦法的過程。

從哲學的角度看，“調(diào)查”的實質(zhì)是世界觀，而“研究”的實質(zhì)是方法論。調(diào)查研究主要是指對調(diào)查來的材料進行思維方式的加工，通過研究來獲得對事物本質(zhì)的認識。有什么樣的世界觀就有什么樣的方法論。如果對客觀事物沒有進行調(diào)查或者沒有進行深入調(diào)查，就不能獲得對客觀事物的真實的、深刻的、全面的、本質(zhì)的認識。當然，他的研究難免出現(xiàn)局限性、片面性，也就難以提出科學地、有效地解決問題的辦法和措施，

從認識論的角度看，調(diào)查研究的實質(zhì)是認識事物的一種方法，也是認識事物的一個過程。調(diào)查是感性階段的認識活動，是認識的初級階段。其特點是直接性、生動性和具體性。要獲得感性認識，必須親自參加社會實踐，直接接觸客觀事物。毛澤東在他的著作《實踐論》一文中指出：“你要有知識，你就得參加變革現(xiàn)實的實踐。你要知道梨子的滋味，你就得變革梨子，親口吃一吃……一切真知都是從直接經(jīng)驗發(fā)源的。”“親口嘗嘗梨子的滋味”，就是“調(diào)查”。感性認識是認識的來源，是理性認識的基礎。沒有感性認識就沒有理性認識。研究是一種理性階段的認識活動。它以事物的本質(zhì)規(guī)律為認識對象，是對事物的內(nèi)在聯(lián)系的認識，具有抽象性、間接性、普遍性的特點。理性認識靠的是人類的思維模式及邏輯思維。

從數(shù)學的角度看，“調(diào)查”和“研究”是初等數(shù)學和高等數(shù)學的關系。

通過以上分析，我們可以這樣說，調(diào)查研究就是通過一定的途徑和方法，對客觀事物進行觀察了解，以獲得關于客觀事物的各種材料的世界觀，在此基礎上，人們對所獲得的材料進行科學處理，以獲得關于客觀規(guī)律的認識和解決問題的方法論。

人們生活在社會里，與自然界、人類社會和思維打交道，要不斷地認識問題、不斷地解決問題，就一定不能沒有調(diào)查，也一定不能沒有研究。這是最起碼的規(guī)律和條件。

（二）調(diào)查研究是履行人大常委會監(jiān)督職權的法定方式

地方組織法、代表法、立法法等法律把加強代表和常委會組成人員調(diào)查研究，不斷提高執(zhí)行代表職務的能力寫入法律，足見對調(diào)查研究在做好常委會監(jiān)督工作中的地位和作用的重視。

從地方組織法的規(guī)定來看，做好常委會和專門委員會的工作離不開調(diào)查研究。地方組織法第三十條明確規(guī)定，各專門委員會在本級人大及其常委會領導下，研究、審議和擬訂有關議案;對屬于本級人大及其常委會職權范圍內(nèi)同本委員會有關的問題，進行調(diào)查研究，提出建議。這一規(guī)定說明，法律將調(diào)查研究作為專門委員會開展工作的必要環(huán)節(jié)和程序。專門委員會研究、審議和擬訂屬于本級人大及其常委會職權范圍內(nèi)同本委員會有關議案時，離不開調(diào)查研究這一必要的環(huán)節(jié)和程序。

從代表法的規(guī)定來看，代表執(zhí)行代表職務離不開調(diào)查研究。代表法第四條明確把加強履職學習和調(diào)查研究，不斷提高執(zhí)行代表職務的能力，作為代表應當履行的法定性義務。代表法第七條規(guī)定的代表出席本級人民代表大會會議前，應當聽取人民群眾的意見和建議，為會議期間執(zhí)行代表職務做好準備。聽取人民群眾的意見和建議的實質(zhì)就是搞好調(diào)查研究。代表法第二十二條明確規(guī)定，縣級以上的各級人大代表根據(jù)本級人大常委會的安排，對本級或者下級國家機關和有關單位的工作進行視察。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表根據(jù)本級人大主席團的安排，對本級人民政府和有關單位的工作進行視察。代表可以持代表證就地進行視察?？h級以上的地方各級人大常委會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大主席團根據(jù)代表的要求，聯(lián)系安排本級或者上級的代表持代表證就地進行視察。視察的實質(zhì)就是搞好調(diào)查研究。代表法第二十三條明確規(guī)定，代表根據(jù)安排，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和關系人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，開展專題調(diào)研。開展專題調(diào)研的實質(zhì)就是搞好調(diào)查研究。代表法第二十六條明確規(guī)定，縣級以上的各級人大代表可以應邀參加本級人大常委會組織的執(zhí)法檢查和其他活動。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表參加本級人大主席團組織的執(zhí)法檢查和其他活動。毋庸置疑，代表參加的執(zhí)法檢查、專題調(diào)研和視察活動的實質(zhì)也是調(diào)查研究。代表法第十六條明確規(guī)定的縣級以上的各級人大代表有權依法提議組織關于特定問題的調(diào)查委員會。代表參加關于特定問題調(diào)查委員會的活動就是搞好調(diào)查研究。代表法第二十八條明確規(guī)定的，縣級以上的各級人大代表根據(jù)本級人民代表大會或者本級人大常委會的決定，參加關于特定問題的調(diào)查委員會。特定問題調(diào)查委員會的實質(zhì)就是調(diào)查研究。常委會組成人員也是代表，是代表中的代表，當然離不開調(diào)查研究。代表法第三十條明確規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人大代表在本級人民代表大會閉會期間，根據(jù)統(tǒng)一安排，開展調(diào)研等活動。調(diào)研活動的實質(zhì)就是搞好調(diào)查研究。

以上規(guī)定說明，代表和常委會執(zhí)行職務、做好常委會監(jiān)督工作離不開調(diào)查研究這一必不可少的法定方式。

（三）調(diào)查研究是確定人大常委會監(jiān)督議題的前提基礎

監(jiān)督就是監(jiān)察、督促。各級人大常委會對本級“一府一委兩院”的監(jiān)督，指的是按照法定權限和程序，對由它產(chǎn)生的國家機關及其工作人員所實施的行為進行的合法性、合理性的審查和督促活動。這是憲法、組織法、監(jiān)督法等法律，賦予各級人大常委會對“一府一委兩院”的監(jiān)督權，也是人民代表大會制度的科學安排。各級人大常委會依法行使監(jiān)督權，就有一個確定監(jiān)督議題，監(jiān)督方式方法，運用監(jiān)督結果等問題。首先是科學確定監(jiān)督議題。怎么能在實際工作和社會生活中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督議題呢？采取的辦法只能是調(diào)查研究?！耙桓晃瘍稍骸惫ぷ髦写嬖诘拿黠@的問題和潛在的問題只有通過深入細致的調(diào)查才能發(fā)現(xiàn)。不僅如此，還能夠找到解決問題的癥結所在，找到解決問題的辦法。因此，調(diào)查研究是制定常委會監(jiān)督議題的前提和基礎。要確定常委會的監(jiān)督議題就要進行深入的調(diào)查研究，因為在監(jiān)督中遇到的大多數(shù)問題，都是在實際工作中碰到的問題而產(chǎn)生的。所以，只要找準了問題發(fā)生的原因，才能有針對性的、有根據(jù)的來確定監(jiān)督的議題，提出審議意見，即解決問題的措施和方法。所以發(fā)現(xiàn)問題是監(jiān)督過程的前提和基礎。找準了問題才能正確分析問題出現(xiàn)的原因，才能為監(jiān)督提供依據(jù)。從一定意義上來講，監(jiān)督的過程就是發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的過程，可以說沒有問題就沒有監(jiān)督。對此，監(jiān)督法規(guī)定的非常清楚。例如，為了使專項工作報告議題選定規(guī)范化、科學化，防止隨意性，保證關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題及時向常委會報告，監(jiān)督法第九條規(guī)定，常委會聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告的議題，根據(jù)下列途徑反映的問題確定：（一）本級人民代表大會常務委員會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題;（二）本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題;（三）本級人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題;（四）本級人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題;（五）人民來信來訪集中反映的問題;（六）社會普遍關注的其他問題。仔細琢磨以上六個途徑不難發(fā)現(xiàn)，每個途徑都需要調(diào)查研究，甚至本身就是調(diào)查研究的成果。不要說第四項“本級人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題”，其他五項哪一個不是調(diào)查研究的結果。例如，執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題，不就是常委會對“一府一委兩院”法律法規(guī)實施情況進行檢查及調(diào)查的結果嗎？本級人大代表對人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題，既是人大代表對“一府一委兩院”工作進行調(diào)查后，提出的有針對性、可操作性的建議的結果，也是人大常委會對代表依法執(zhí)行職務的一種調(diào)查結果。常委會組成人員提出的比較集中的問題不就是常委會組成人員在審議各項議案、各項報告時發(fā)表審議意見所涉及的問題，在視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查中以及通過提出議案、建議反映的比較集中的問題，就專項工作報告年度計劃，直接就選題提出的意見等等方面的結果嗎？所以，不經(jīng)過調(diào)查研究，常委會的監(jiān)督議題就是空中樓閣，就是拍腦袋拍出來的，就難以有針對性，就難以取得實際效果。不僅如此，常委會組成人員只有在審議“一府一委兩院”工作專項報告之前，進行深入調(diào)研，了解掌握第一手材料，才能在常委會會議審議“一府一委兩院”工作專項報告時，提出有針對性、有可操作性、有實效性的意見和建議。因此，要把調(diào)查研究作為做好人大常委會監(jiān)督工作的基本環(huán)節(jié)和程序，作為常委會組成人員提高審議質(zhì)量、提高監(jiān)督工作水平的基礎性工作來抓。

就常委會一種監(jiān)督形式來說，選擇監(jiān)督議題離不開調(diào)查研究，對于其他監(jiān)督形式如執(zhí)法檢查的議題、專題詢問的議題、質(zhì)詢的議題、特定問題調(diào)查的議題的選擇不也是如此嗎。例如，全國人大常委會在全國范圍內(nèi)對道路交通安全法的實施情況開展執(zhí)法檢查之前，首先進行了前期調(diào)研，獲得了三項調(diào)研結果。一是道路交通繁榮發(fā)展。道路交通安全法實施12年來，我國年均機動車遞增1500萬輛、駕駛人遞增2000萬人、公路通車里程遞增11萬公里，公路客貨運量年均分別遞增9.8%和11.9%，城市建成區(qū)面積增長1.5倍。二是交通違法行為和交通事故大量存在。交通事故死亡人數(shù)占各類安全生產(chǎn)事故死亡人數(shù)的80%以上。三是交通擁堵成為困擾城市健康發(fā)展的頑疾。執(zhí)法檢查組依據(jù)前期調(diào)研情況，將公安機關交通管理部門執(zhí)法基本情況、車輛安全管理中的突出問題、道路通行保障中的突出問題等三方面的內(nèi)容確定為此次執(zhí)法檢查重點。不僅如此，執(zhí)法檢查組還分為4個小組，分赴北京、浙江、江西、山東、湖北、四川、青海、寧夏等8個省區(qū)市開展檢查工作，還委托其他23個省區(qū)市人大常委會分別對本行政區(qū)域內(nèi)道路交通安全法的實施情況進行檢查。執(zhí)法檢查結束后，執(zhí)法檢查組向十二屆全國人大常委會第二十五次會議提交了道路交通安全法的實施情況執(zhí)法檢查報告。執(zhí)法檢查前進行的調(diào)研使執(zhí)法檢查過程大大提前。監(jiān)督工作實踐證明，不僅聽取專項工作報告的議題的確定需要調(diào)查研究、執(zhí)法檢查的選題需要調(diào)查研究，運用其他監(jiān)督方式的選題也離不開調(diào)查研究。實現(xiàn)調(diào)查研究與專題詢問、執(zhí)法檢查等形式的有機結合，對于提高常委會監(jiān)督工作實效具有十分重要的意義。

（四）調(diào)查研究是貫穿人大常委會監(jiān)督過程的重要因素

常委會對本級“一府一委兩院”的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督過程，無一不體現(xiàn)調(diào)查研究的作用。地方組織法第三十一條明確規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關于特定問題的調(diào)查委員會。調(diào)查委員會應當向本級人民代表大會提出調(diào)查報告。人民代表大會根據(jù)調(diào)查委員會的報告，可以作出相應的決議。人民代表大會可以授權它的常務委員會聽取調(diào)查委員會的調(diào)查報告，常務委員會可以作出相應的決議，報人民代表大會下次會議備案。特定問題調(diào)查委員會的工作就是調(diào)查研究。從監(jiān)督法的規(guī)定來看，做好常委會監(jiān)督工作離不開調(diào)查研究。監(jiān)督法第十條明確規(guī)定，常委會聽取和審議專項工作報告前，委員長會議或者主任會議可以組織本級人大常委會組成人員和本級人大代表，對有關工作進行視察或者專題調(diào)查研究。

沒有調(diào)查研究就沒有審議權。1930年5月，毛澤東在《反對本本主義》一文中提出“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權”的著名論斷。他指出：“你對某個問題沒有調(diào)查，就停止你對某個問題的發(fā)言權。”同樣，常委會組成人員在行使審議權之前，必須對所要審議的事項和議題進行調(diào)查研究，否則就無權、無法有的放矢地發(fā)表自己的審議意見。陳云同志曾經(jīng)說，領導機關制定的政策要用百分之九十的時間去做調(diào)查研究工作，最后討論解決問題要用不到百分之十的時間就夠了。同樣道理，常委會審議有關報告之前，要用百分之九十的時間去做調(diào)查研究工作，最后提出的審議意見，用不到百分之十的時間就夠了。因此，調(diào)查研究是常委會行使審議權的前提，開展調(diào)查研究是常委會會議審議的基礎性環(huán)節(jié)。根據(jù)常委會行使權利的需要和年度工作要點，運用科學的調(diào)查方法，有目的的、有計劃的對社會現(xiàn)象和社會問題進行廣泛的了解，在大量占有第一手材料的基礎之上，進行去偽存真的加工過程，來獲得對客觀事物本質(zhì)的、規(guī)律性的認識。如要對“一府一委兩院”專項工作進行準確、公正、客觀的評判，必須在事前圍繞相關工作進行深入全面的調(diào)查研究，通過實地察看、聽取工作情況匯報、征集意見和建議、進行問卷調(diào)查、走訪代表和群眾等多個方面，充分、全面、深入地了解該項工作的實施情況，才能在審議時提出有針對性的意見和建議。否則只是在會議上聽一下報告內(nèi)容，人云亦云地發(fā)表一下意見，反映不出真實情況，這對報告單位不負責任，也不能體現(xiàn)常委會的有效監(jiān)督。因此，只有認真搞好會前的調(diào)查研究，才能在會議審議中提出有針對性地建議，這也是常委會組成人員參加調(diào)查研究的實質(zhì)性含義。

沒有調(diào)查研究就沒有常委會監(jiān)督的全過程。從常委會監(jiān)督工作實踐流程來看，也離不開調(diào)查研究。如聽取和審議專項工作報告前，需要進行調(diào)查研究，常委會對專項工作報告進行審議后形成審議意見。常委會、專門委員會有關機構采取聽取匯報、檢查督辦等方式進行跟蹤監(jiān)督，需要開展調(diào)查研究;執(zhí)法檢查的流程中，確定年度執(zhí)法檢查計劃需要調(diào)查研究，制訂執(zhí)法檢查方案需要調(diào)查研究，召開會議聽取工作匯報需要調(diào)查研究，實地執(zhí)法檢查需要調(diào)查研究，形成執(zhí)法檢查報告需要調(diào)查研究，聽取和審議執(zhí)法檢查報告、落實執(zhí)法檢查報告和審議意見等都需要調(diào)查研究;組織專題詢問的流程中，抓好題目選定環(huán)節(jié)需要調(diào)查研究、問前準備環(huán)節(jié)需要調(diào)查研究、會議詢問環(huán)節(jié)和問后督辦需要調(diào)查研究。至于質(zhì)詢、特定問題調(diào)查都需要調(diào)查研究，才能獲得真實情況，采取相應的解決辦法?？梢娬{(diào)查研究是做好常委會全部工作的必要環(huán)節(jié)。

調(diào)查研究是做好跟蹤監(jiān)督的重要方法。常委會監(jiān)督工作要堅持“一分部署，九分落實”。習近平總書記強調(diào)，要抓實、再抓實，不抓實，再好的藍圖只能是一紙空文，再近的目標只能是鏡花水月。人大常委會對“一府一委兩院”的監(jiān)督不是做樣子，不是做表面文章，而要解決實際問題。有關機關及其部門要真正落實常委會組成人員提出的審議意見，把意見變成現(xiàn)實。這個過程同樣是調(diào)查研究的過程。沒有調(diào)查研究，就沒有對跟蹤監(jiān)督的發(fā)言權。很多時候，監(jiān)督工作有沒有新面貌，有沒有新成效，并不在于要求“一府一委兩院”制訂一打一打的新規(guī)劃，喊出一個一個的新口號，而在于結合工作實際，用新的思路、新的舉措，腳踏實地把既定的科學目標、好的工作藍圖變?yōu)楝F(xiàn)實。

沒有前期的調(diào)查研究，就沒有聽取和審議專項工作報告，就沒有執(zhí)法檢查，就沒有專題詢問，就沒有質(zhì)詢，就沒有特定問題調(diào)查，就沒有撤職案的審議和決定，就沒有審議意見，就沒有跟蹤監(jiān)督等。甚至在某種意義上說，沒有前期的調(diào)查研究就沒有常委會的監(jiān)督。因此，人大常委會要重視調(diào)查研究，著力提高調(diào)查研究質(zhì)量，努力把常委會建設成為調(diào)研型機關，是一件關乎常委會監(jiān)督質(zhì)量的重要工作。

二、提高調(diào)查研究能力和質(zhì)量的基本途徑

做好常委會監(jiān)督工作，提高調(diào)查研究質(zhì)量，不是一個抽象概念，不是一個口號，而是由一系列的邏輯程序和步驟構成的工作體系，每一個環(huán)節(jié)都包含著確定的內(nèi)容。

（一）要合理安排調(diào)查研究步驟

要制訂調(diào)研方案。要結合常委會監(jiān)督工作的實際和監(jiān)督工作的主要方式與內(nèi)容，明確調(diào)查研究的指導思想、主要內(nèi)容、基本要求、方法步驟、組織形式和時間安排以及重點需要解決的問題，使調(diào)查研究有組織、有目的、有方向、有課題、有成果。

要擴大參加調(diào)研的隊伍。常委會組織開展調(diào)查研究活動時，要盡可能多地吸收常委會組成人員和人大代表參加，特別是兼職委員要結合本職工作，按照常委會全年工作計劃，全程參加常委會組織的調(diào)研活動。調(diào)研前，要組織常委會組成人員和人大代表，圍繞審議議題學習相關的法律法規(guī)及專業(yè)知識，聽取情況介紹，熟悉有關資料。

要確定多種調(diào)研形式和方法。注重調(diào)研實效。要深入基層，深入實際，改變單純聽匯報的調(diào)查方法，使調(diào)查研究更加深入。一是在調(diào)查中除了聽取匯報外，視察、執(zhí)法檢查等，還可以通過問卷調(diào)查、個別走訪、廣泛座談等多種形式，力求了解真實情況。二是調(diào)研中既要聽匯報，察看面上的工作，又要將重點“下移”，通過采取查閱資料、問卷調(diào)查、個別走訪、實地察看、召開座談會等方法，堅決克服“只看好的，不看差的”“坐著車子轉，隔著玻璃看”等不良之風，廣泛征求基層人大代表和群眾的意見，傾聽民意，征詢有關專家的意見并查閱資料和數(shù)據(jù)。三是常委會組成人員和人大代表還可以通過平時與基層單位建立工作聯(lián)系點、持證視察等方式，深入到基層和群眾當中，了解實情，掌握第一手資料，作為聽取匯報前的調(diào)查補充。

要突出調(diào)研重點。根據(jù)常委會監(jiān)督議題和所調(diào)查內(nèi)容的不同，選擇不同的分組形式。所要審議的議題如果是綜合性報告，就應針對報告中涉及的不同方面的問題，分成若干小組，每個小組負責一兩個方面問題的調(diào)查研究。所要聽取的如果是單項性報告，就應針對同一問題的不同調(diào)查角度分成若干調(diào)查小組。這樣的調(diào)查有利于提高常委會組成人員的整體調(diào)查效果。

要召開好調(diào)研座談會。參與調(diào)研的常委會組成人員和人大代表要積極發(fā)表意見，去粗存精、沙里淘金。定量分析與定性分析相結合，從中找出事物的本質(zhì)與規(guī)律，避免淺嘗輒止，人云亦云，以便形成高質(zhì)量的調(diào)研報告，為常委會審議提供參考。

要寫好調(diào)查報告。調(diào)查報告是常委會組成人員審議“一府一委兩院”報告和執(zhí)法檢查報告的事實依據(jù)，不是“一府一委兩院”工作報告的補充和翻版。提高調(diào)查研究的質(zhì)量，反映的成果就是高質(zhì)量的調(diào)查報告。在擬稿過程中應突出人大調(diào)查報告的特點：一是以法律、法規(guī)為準繩，堅持實事求是、恰如其分、客觀公正的原則，做到不以個人喜好看事，不帶感情色彩對人，產(chǎn)生的調(diào)查報告能夠經(jīng)得起實踐的檢驗，能夠使人信服;二是多研究問題，少夸獎成績，避免和“一府一委兩院”報告的雷同;三是多解剖麻雀，少講面上情況;四是講成績要概括全面精練，問題提得準確深刻，少作空泛議論，提出的建議要有針對性、操作性。

（二） 要掌握科學調(diào)查研究方法

任何一個成功的研究，都同正確的研究方法分不開。如果我們調(diào)查研究的方法不當，單憑良好的愿望和積極性很難達到預期的調(diào)研目的。調(diào)查研究本來就是世界觀指導下的方法論體系，其中的內(nèi)容無不體現(xiàn)方法論的精髓。毛澤東的名言講，我們的任務是過河，但是沒有橋和船，河是過不去的，船和橋就是方法問題。所以沒有正確的調(diào)查研究方法就沒有成功的調(diào)查研究。調(diào)查研究方法很多，但都應圍繞著一個中心問題做文章。從調(diào)查研究方法的類型來分，有普遍調(diào)查、重點調(diào)查、專題調(diào)查、典型調(diào)查、統(tǒng)計調(diào)查、抽樣調(diào)查等等。從調(diào)查研究的形式的上分，有召開調(diào)查會、采訪調(diào)查、登記調(diào)查、蹲點調(diào)查等等。這些方法和形式都不是孤立的，每一個調(diào)查方法往往可以和其他的方法、形式結合在一起運用。常委會開展監(jiān)督工作時，主要采用以下方式方法。

1.普遍調(diào)查法。普遍調(diào)查是指常委會為了詳細地了解“一府一委兩院”及其有關部門的工作而專門組織的對有關范圍內(nèi)的情況進行調(diào)查，主要適用于收集調(diào)研資料。如吉林省人大常委會對全省大氣污染防治法實施情況的檢查，采取常委會組成若干個檢查小組，檢查全省9市（州）中的若干個市州，檢查組不去的市州，采取委托市州人大常委會檢查的辦法進行調(diào)研，同時，全省60個縣（市、區(qū)）人大常委會對本縣（市、區(qū)）大氣污染防治法的法律法規(guī)實施情況進行自查調(diào)研，在此基礎上形成全省的執(zhí)法檢查前的調(diào)研報告。這樣做不僅全面進行了調(diào)研，還使上下級人大常委會聯(lián)動調(diào)研，形成了調(diào)研合力。

2.重點調(diào)查法。重點調(diào)查就是選取調(diào)查對象的重點工作或者重點問題進行調(diào)查。如對法律法規(guī)實施情況的檢查，就需要采取重點調(diào)查法。因為，一部法律，少則一二十條，多則上百條。一次執(zhí)法檢查不可能對每一條法律規(guī)定、每一項法律制度都檢查到，必須將有限的時間、有限的資源盡可能地聚焦在重點難點問題和人民群眾普遍關心的問題上。如2015年全國人大常委會開展消費者權益保護法執(zhí)法檢查時，在前期調(diào)研的基礎上，除公益訴訟、個人信息保護、懲罰性賠償、經(jīng)營者承擔舉證責任等重要法律制度的落實情況外，還將消費者反映比較強烈的網(wǎng)絡購物、預付卡消費、電信服務、金融服務、汽車銷售服務等問題作為檢查的重點。

3.典型調(diào)查法。典型調(diào)查的優(yōu)點在于調(diào)查的范圍小，調(diào)查的單位少，比較機動和靈活，能節(jié)省大量的人力、物力、財力。如2018年6月，吉林省人大常委會執(zhí)法檢查在對全省大氣污染防治法等環(huán)保法律實施情況進行檢查時，檢查組成員深入德惠市化工企業(yè)、熱力公司、禁養(yǎng)區(qū)、飲馬河水質(zhì)監(jiān)測站以及長春市大氣超級監(jiān)測站、伊通河綜合治理現(xiàn)場、建筑工地、煤炭銷售企業(yè)、供熱企業(yè)、垃圾焚燒企業(yè)等地進行了實地檢查。

4.抽樣調(diào)查法。抽樣調(diào)查就是從全部調(diào)查研究對象中抽選出一部分單位來進行調(diào)查，并對全部調(diào)查對象進行估計和推斷的一種調(diào)查方法。抽樣調(diào)查的特點是，按照隨機的原則抽選樣本，總體中的每一個單位都有被抽中的概率，可以用一定的概率來保證將誤差控制在規(guī)定的范圍之內(nèi)。

5.個案調(diào)查法。個案調(diào)查就是對某個特定的社會單位做深入細致的調(diào)查研究，這些特定對象可以是一個家庭、一個群體、一個社區(qū)或某一個事件。 個案調(diào)查的特點，一是對調(diào)查的對象比較了解。因為個案針對某個現(xiàn)象、某個社區(qū)，比較全面，所以它能夠進行一個綜合的考察。二是對特定對象的調(diào)查研究比典型調(diào)查更能夠深入和細致。因為個案，才能夠典型和細致，所以在調(diào)研過程中，對于調(diào)查對象，除了做歷史的、現(xiàn)在的和未來的調(diào)查和分析之外，還要追蹤調(diào)查所帶來的一些規(guī)律。三是個案調(diào)查在調(diào)查時間的安排上有一定的彈性。因為個案，時間安排上自由度比較大，所以它采用的方法也比較靈活，訪問也行，問卷也可以，開座談會也可以。

6.社會問卷調(diào)查法。問卷法就是人大常委會用這種控制式的測量對所研究的問題進行度量，從而搜集到可靠的資料的一種方法。問卷法由人大常委會以多種方式發(fā)送給被調(diào)查者問卷，由被調(diào)查者按照表格所問來填寫答案。問卷法是以設計好的問卷工具進行調(diào)查，問卷的設計要求規(guī)范化并可計量。全國人大常委會開展勞動合同法執(zhí)法檢查時，財經(jīng)委會同全國總工會對部分省市一百多家企業(yè)的三萬多名勞動者進行了問卷調(diào)查，了解廣大勞動者對執(zhí)法檢查的意見和建議。同時，還嘗試通過互聯(lián)網(wǎng)更加廣泛地征求社會公眾意見。在對消費者權益保護法執(zhí)法檢查時，全國人大常委會首次在中國人大網(wǎng)設置專欄，公開征求社會公眾對執(zhí)法檢查和消費者權益保護工作的意見、建議，并進行了匯總分析。2017 年開展的產(chǎn)品質(zhì)量法執(zhí)法檢查繼續(xù)深化這一做法，設計了更加貼近群眾生活的調(diào)查問卷，在中國人大網(wǎng)、新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、質(zhì)檢總局網(wǎng)站等同時發(fā)布，收到答卷一萬余份。通過對有關數(shù)據(jù)進行了認真研究并形成分析報告，供常委會審議時參閱。問卷調(diào)查反饋的數(shù)據(jù)和情況不僅有力地佐證了檢查時發(fā)現(xiàn)的有關問題，而且擴大了執(zhí)法檢查的社會影響。

除了這些方法之外，調(diào)查研究還有很多方法，聽取匯報、實地考察、查閱文獻、訪談訪問、觀察等等。在近幾年執(zhí)法檢查中，全國人大常委會靈活采取了在不打招呼、不通知、不事先安排的情況下進行隨機抽查、突擊檢查、暗察暗訪及跟蹤典型案件等形式，多方面了解法律實施情況。如2017 年開展產(chǎn)品質(zhì)量法執(zhí)法檢查時，在某地的檢查過程中，檢查組臨時派出小分隊，在沒有通知地方的情況下兵分兩路。大部隊按原定計劃繼續(xù)進行考察，小分隊在只有檢驗檢測人員的陪同下，隨機到該市下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村小超市、小商店進行抽查，查看日用消費品、食品、農(nóng)藥、化肥、種子等產(chǎn)品質(zhì)量情況，并購買若干農(nóng)藥、化肥，委托檢驗檢測中心進行質(zhì)量檢驗。

三、提高調(diào)查研究能力和質(zhì)量的基本原則

習近平總書記在談到調(diào)查研究時指出，調(diào)查研究必須深入實際、深入基層、深入群眾，多層次、多方位、多渠道地調(diào)查了解情況。既要調(diào)查機關，又要調(diào)查基層;既要調(diào)查干部，又要調(diào)查群眾;既要解剖典型，又要了解全局;既要到工作局面好和先進的地方去總結經(jīng)驗，又要到困難較多、情況復雜、矛盾尖銳的地方去研究問題。基層、群眾、重要典型和困難的地方，應成為調(diào)研重點，要花更多時間去了解和研究。只有這樣去調(diào)查研究，才能獲得在辦公室難以聽到、不易看到和意想不到的新情況，找出解決問題的新視角、新思路和新對策。這應當成為提高常委會調(diào)查研究能力和質(zhì)量必須堅持的首要原則。

（一）要堅持調(diào)查研究實事求是原則

在調(diào)查研究工作中怎么才能做到實事求是呢？就是要從客觀存在的實際出發(fā)，樹立求真務實的作風，堅持追求真理、修正錯誤的勇氣，堅持結論產(chǎn)生在調(diào)查研究之后，建立在科學論證的基礎上，不附加任何外來的成分。對調(diào)查了解到的真實情況和各種問題，堅持有一是一、有二是二，既報喜又報憂，不唯書、不唯上、只唯實。科學論證，了解事物的全貌，反對形形色色的主觀主義，這也是搞好調(diào)查研究工作的基礎環(huán)節(jié)。一是不唯上。不唯上就是不能帶著已有的結論，為了迎合領導的意圖去收集材料，去做調(diào)查研究，來對材料進行任意取舍。二是不唯書。不唯書就是不能被書本上某些框框來束縛住自己的手腳，不尊重活生生的生活。三是不唯眾。不唯眾就是不隨大流、人云亦云，別人說了一個觀點大家就跟著那個觀點搞一些調(diào)查。四是不唯己。不能以先入為主的思想框框去反映客觀現(xiàn)實。五是不唯一。不能只看了一個地方就以此類推，把個別當成一般，把樹葉當成了森林。而是要堅持觀察客觀性，把材料的廣泛性和重點性結合起來，把直接材料和間接材料結合起來，把材料數(shù)量和材料質(zhì)量結合起來，通過深入基層“解剖麻雀”，深入剖析，透徹地了解政情民情社情，全面掌握“一府一委兩院”及其有關部門的工作情況，努力提出帶有普遍性、有針對性、可行性的意見和建議，既為常委會行使監(jiān)督權、決定權提供參考依據(jù)，又充分反映人民群眾的意見和要求。

（二）要堅持調(diào)查研究解決實際問題原則

調(diào)查研究要力戒形式主義。一是早打招呼，讓人家提前準備，設計好具體路線、查看的單位、調(diào)查的人員;二是興師動眾，層層作陪;三是只聽匯報只看材料，坐著車子轉，隔著玻璃看，而不進行實地的調(diào)研，不深入基層，走馬觀花;四是空話套話連篇或者評功擺好。調(diào)查是為了什么？就是為了解決問題，研究是為了什么，也是為了解決問題。真正的調(diào)查研究就是要把調(diào)查研究的成果運用于解決實際問題當中。毛澤東同志曾經(jīng)說，調(diào)查就像“十月懷胎”，解決問題就像“一朝分娩”。因此，在調(diào)查研究過程中，要堅持從實際需要出發(fā)，確定調(diào)查研究的選題，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)“一府一委兩院”工作方面存在的這樣那樣的問題，把這些問題原原本本地反映給“一府一委兩院”，同時提出解決這些問題的意見建議，推動、促進“一府一委兩院”改進工作，這就是把調(diào)查研究的成果用于指導實踐，就是為促進經(jīng)濟社會發(fā)展服務。這就要求我們，要找準問題、有的放矢。要緊緊圍繞黨的路線方針政策和中央、黨委的重大決策部署的貫徹執(zhí)行，深入研究影響和制約本地經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的突出問題，深入研究人民群眾反映強烈的熱點難點問題，深入研究事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重點問題。這樣才能使常委會的調(diào)查研究工作同黨的中心工作和決策需要緊密結合起來，更好地實現(xiàn)人大常委會監(jiān)督工作的目的，為提高常委會依法行使職權服務。

（三）要堅持調(diào)查與研究相統(tǒng)一原則

在調(diào)查研究工作中，調(diào)查是基礎工作，研究是核心工作，調(diào)查和研究要很好的結合起來，只調(diào)查不研究就失去了調(diào)查的意義，只研究不調(diào)查是紙上談兵。調(diào)查來的材料是半成品，還要進行加工，加工好了成為精品，如果加工的不好就成為次品。所以在進行廣泛的調(diào)查之后，常委會組成人員要采取歸納和演繹的方法、分析和綜合的方法、抽象和具體的方法、邏輯和歷史的方法，對獲得的數(shù)據(jù)和信息進行分析、概括，形成集中的審議意見，才能使監(jiān)督工作實現(xiàn)預期目的。

調(diào)查研究是常委會組成人員的一項基本功，也是體現(xiàn)常委會監(jiān)督工作質(zhì)量的基礎性工作，只有深入調(diào)查研究，才能真正做到一切從實際出發(fā)、理論聯(lián)系實際、實事求是，正確行使憲法和法律賦予的權力，真正實現(xiàn)常委會的監(jiān)督權。因此，要把調(diào)查研究作為提高常委會組成人員能力，提高常委會監(jiān)督質(zhì)量的基礎性工作來抓，予以特別的重視，特殊的要求，必須做好做實，努力把常委會建設成為調(diào)研型機關。

（作者系原吉林省人大人代選委副巡視員。本文個別內(nèi)容已刊發(fā)于《吉林人大》2018年第7期）