翟峰

2018年9月15日，第二十四次全國地方立法工作座談會(huì)在浙江杭州召開。中共中央政治局常委、全國人大常委會(huì)委員長栗戰(zhàn)書出席會(huì)議并在講話中強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、社會(huì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法，努力從法治上增強(qiáng)人民群眾的獲得感。

筆者認(rèn)為，地方設(shè)區(qū)的市在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的立法，就與栗戰(zhàn)書委員長強(qiáng)調(diào)的“加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、社會(huì)民生等重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法，努力從法治上增強(qiáng)人民群眾的獲得感”有密切聯(lián)系。因此，認(rèn)真總結(jié)立法法修訂后設(shè)區(qū)的市在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的立法之成效，對(duì)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“以人民為中心”的立法理念，始終堅(jiān)持把惠民作為其價(jià)值取向具有積極意義。

應(yīng)該知道，立法法自2015年經(jīng)全國人大會(huì)議作出修訂決定以來，全國各地設(shè)區(qū)的市（州）地方立法的積極性空前高漲，不僅在有效應(yīng)對(duì)地方立法權(quán)之平穩(wěn)承接、著力充實(shí)地方立法之力量、積極提升人大立法審批功能等方面基本上做到了慎重思量、穩(wěn)步推進(jìn)，而且在治國理政的新理念、新思想、新戰(zhàn)略的推動(dòng)方面，以及在推動(dòng)地方立法工作與時(shí)俱進(jìn)和再上新臺(tái)階等方面，做出了新貢獻(xiàn)，取得了新成效。

突出“地方特色”，引領(lǐng)推動(dòng)地方發(fā)展

各地設(shè)區(qū)的市（州）在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的地方立法工作，按照“緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出地方特色，著力提高立法精細(xì)化水平，立符合實(shí)際的法、有效管用的法、百姓擁護(hù)的法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”之要求，以突出地方特色為主要切入點(diǎn)，以制定地方管用的良法為主要目的，因而在提高地方立法質(zhì)量、引領(lǐng)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展方面，既積極踐行，又初顯成效。例如，2015年9月25日，經(jīng)海南省人大常委會(huì)批準(zhǔn)施行的《三亞市白鷺公園保護(hù)管理規(guī)定》，不僅是我國在立法法修改后新賦權(quán)的第一個(gè)設(shè)區(qū)的市出臺(tái)的第一部“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的地方性法規(guī)，而且是地方特色相當(dāng)突出、相當(dāng)管用的地方性法規(guī)。

廣東省設(shè)區(qū)的市先后制定的《茂名市高州水庫水質(zhì)保護(hù)條例》《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》《佛山市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例》，以及安徽、吉林、山西、河南、西藏等省（區(qū)）所轄設(shè)區(qū)的市制定的《宿州市城鎮(zhèn)綠化條例》《白城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《運(yùn)城市關(guān)圣文化建筑群保護(hù)條例》《日喀則市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》等地方性法規(guī)，皆可謂突出了“人無我有，人有我

優(yōu)”之鮮明地方特色。

正因這些堅(jiān)持從當(dāng)?shù)貙?shí)際需要出發(fā)，既有別于國家法律和行政法規(guī)，又有異于其他區(qū)域制定的有關(guān)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的地方性法規(guī)的出臺(tái)，才既充分反映了這些設(shè)區(qū)的市的立法特殊需要，又具有較強(qiáng)的針對(duì)性和特色性，因而不僅管用，而且在貫徹執(zhí)行過程中收效亦相當(dāng)好，對(duì)地方發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用亦相當(dāng)大。

直面難題，突出“實(shí)用性”

直面難題，突出“實(shí)用性”的立法“就是要在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀”。彭真的這句名言，近年來一直影響著不少設(shè)區(qū)的市的地方性立法工作。

如浙江省溫州市人大常委會(huì)在制定首部地方性法規(guī)《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的過程中，就見證了該“名言”之珍貴。

2016年3月1日，溫州市在對(duì)地方立法權(quán)孜孜以求28年之后，終于夢(mèng)想成真。近年來溫州市區(qū)建設(shè)的飛速發(fā)展，由施工造成的道路臟亂問題，引來了不少市民的投訴。由于缺乏明確的處罰依據(jù)，執(zhí)法人員在對(duì)違規(guī)的工地、工程車開出限期整改通知書之后，卻在處罰上遇到難題。隨著《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的頒布并施行，這些問題即不復(fù)存在。

在“科”字上發(fā)力，在“準(zhǔn)”字上立足

“科學(xué)立法”是設(shè)區(qū)的市在立法質(zhì)量上共同追求的目標(biāo)，其基本要求就是地方立法必須符合該法規(guī)立法的內(nèi)在條件，并與其規(guī)制的事項(xiàng)保持契合，即必須要與其立法的外在條件保持一致。

科學(xué)立法雖發(fā)力于“科”字，但立足卻是“準(zhǔn)”字。威海市既是立法法修改后新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，又是山東省首獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市。然而，真正能切實(shí)體現(xiàn)威海市科學(xué)立法的樣報(bào)，則是該市2016年11月1日出臺(tái)的首個(gè)能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)其立法內(nèi)外條件一致的實(shí)體性地方法規(guī)——《威海市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》。在新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市里面，以城市風(fēng)貌保護(hù)條例為名立法的，威海可謂是第一家。而《威海市城市風(fēng)貌保護(hù)條例》的立項(xiàng)過程，就是發(fā)力于“科”字、立足于“準(zhǔn)”字的過程?！堆虐彩行麓寰劬狱c(diǎn)管理?xiàng)l例》的制定，亦體現(xiàn)了科學(xué)性、準(zhǔn)確性立法的過程。2013年4月20日四川省雅安市蘆山縣強(qiáng)烈地震發(fā)生后，雅安市為切實(shí)解決“災(zāi)后重建”中新建的“新村聚居點(diǎn)”后期管理中面臨的現(xiàn)實(shí)問題，在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，創(chuàng)制性地制定了這部針對(duì)性強(qiáng)、探索和開拓意義大的地方實(shí)體性法規(guī)，公布后即受到社會(huì)廣泛關(guān)注。

同樣稱得上科學(xué)立法、精準(zhǔn)立法的，還有《肇慶市城區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的立法。在該法規(guī)的立項(xiàng)之初，經(jīng)歷了“聚焦本地特有的具體問題，盡量選擇法律關(guān)系相對(duì)單一的事項(xiàng)進(jìn)行立法，以適應(yīng)調(diào)整本地社會(huì)關(guān)系的需要，而做到善抓本地特殊性問題，有針對(duì)性地科學(xué)立法、精準(zhǔn)立法”這樣的一番論辯。該法規(guī)針對(duì)肇慶城區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理中存在的寵物排泄物清理、餐飲垃圾處理、集貿(mào)市場(chǎng)臟亂差等突出問題，有針對(duì)性地規(guī)定了相應(yīng)的義務(wù)性或禁止性條款，故而其立法同樣稱得上發(fā)力于“科”字、立足于“準(zhǔn)”字，因而受到當(dāng)?shù)乩习傩拯c(diǎn)贊和好評(píng)。

可見，新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，精準(zhǔn)確定有關(guān)“城市建設(shè)與管理”方面的立法項(xiàng)目，使其切實(shí)符合本地實(shí)際需要，就會(huì)獲得當(dāng)?shù)乩习傩盏膿碜o(hù)和好評(píng);反之，倘若脫離本地實(shí)際盲目去和其他地方搞攀比，甚至是相互照抄照搬，那就真可能是“法立而民亂，事劇而功寡”，就既失去了中央賦予地方立法權(quán)的意義，又丟失了科學(xué)立法之機(jī)會(huì)，這樣的立法，不僅難獲當(dāng)?shù)乩习傩罩С?，而且確無意義！

既“用好權(quán)”，又“不任性”

根據(jù)修訂后的立法法，設(shè)區(qū)的市地方立法的范圍限于“城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”這三個(gè)方面。

然而，在新修訂的立法法頒布之初，一些地方面對(duì)其立法權(quán)的“突然”降臨，一時(shí)竟理解為“上面”要賦予地方更大的權(quán)力。于是，極少數(shù)地方一方面認(rèn)為自己這個(gè)地方有關(guān)“城市建設(shè)與管理”方面的立法權(quán)“太小”了，希望此方面立法的“范圍”能夠更大一些;另一方面，認(rèn)為有了地方立法權(quán)就應(yīng)盡量“多立法”。于是，在立法中就一味照抄照搬、“上下一般粗”（上級(jí)立什么，地方就立什么）。

顯然，這是對(duì)賦予“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)的誤讀，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)恰恰是為了“限制和規(guī)范”地方政府的權(quán)力。地方拿到立法權(quán)的“門票”之后，既要思考如何“接得住”“用得好”之問題，更要切實(shí)解決好“有權(quán)不任性”這個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

此外，地方有了立法權(quán)之后，即等于對(duì)地方政府行使權(quán)力設(shè)定了明確的邊界和期限，如限定地方政府不得通過制定相關(guān)規(guī)章隨意減損公民權(quán)利等，這相當(dāng)于是對(duì)地方“有權(quán)不能任性”的一個(gè)強(qiáng)制。

這樣的“強(qiáng)制”，既有利于促進(jìn)地方政策推行的持續(xù)性和穩(wěn)定性，又有利于地方立法對(duì)順民意之法規(guī)的支持。如對(duì)禁鞭（鞭炮）問題，很多城市都是從禁鞭、不禁，再到限鞭、再禁，這種政策上的不持續(xù)性，與各方呼聲強(qiáng)弱、力量博弈都有關(guān)。故此，對(duì)于禁鞭這樣的順民意之立法，地方予以立法支持即在情理之中。例如，江西省九江市將屢禁不止的“煙花漫天、鞭炮不絕、危害健康、騷擾市民”的“煙花爆竹燃放問題”納入首部地方立法項(xiàng)目。該立法項(xiàng)目公布后，即被老百姓稱之為“這是選準(zhǔn)了群眾最盼、最急、最憂的熱難點(diǎn)問題的立法項(xiàng)目”，“既有特色、可操作，又利于解決問題”。

當(dāng)然，“用好權(quán)”和“有權(quán)不任性”的另一個(gè)詮釋，即是“不抵觸、有特色、可操作”。地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，以及同位階法規(guī)的規(guī)范之間也應(yīng)當(dāng)保持和諧統(tǒng)一”之原則，既是維護(hù)國家法制統(tǒng)一之必然要求，又是有效防范出現(xiàn)地方立法擴(kuò)權(quán)、部門爭(zhēng)利等不良現(xiàn)象之利器。

賦予地方立法權(quán)，就是為了讓地方政府在上位法缺位的情況下，亦只能限定在地方法規(guī)或行政規(guī)章的框架內(nèi)行使權(quán)力，以此防范地方政府隨意印發(fā)紅頭文件、自設(shè)行政權(quán)力之違法現(xiàn)象出現(xiàn)，從而使其權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范。而要堅(jiān)守地方立法的初衷，即一開始就要堅(jiān)決杜絕利用地方立法謀求政府?dāng)U權(quán)、部門爭(zhēng)利的想法，讓地方立法始終朝著正確的方向發(fā)展。例如，陜西省渭南市為順從民意而擬定的《城市市容環(huán)衛(wèi)管理?xiàng)l例》，以及能夠以最嚴(yán)格的措施保護(hù)一方飲用水資源的《太河水庫飲用水源地保護(hù)管理?xiàng)l例》，均不僅嚴(yán)格遵循了“下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，以及同位階法規(guī)的規(guī)范之間也應(yīng)當(dāng)保持和諧統(tǒng)一”之原則，而且較好地體現(xiàn)了“用好權(quán)”和“有權(quán)不任性”，從而引來當(dāng)?shù)乩习傩铡耙黄泻寐暋薄?/p>

務(wù)實(shí)穩(wěn)健，“有幾條立幾條”

設(shè)區(qū)的市在按修訂后的立法法履行地方部分立法權(quán)之初，曾有這么一種認(rèn)識(shí)：如果一部地方法規(guī)或者條例，篇幅較短，只有幾條甚至十幾條內(nèi)容，就不夠莊重，也不夠嚴(yán)肅，不像一部法。

什么樣的體例好？大而全還是小而全？還是“有幾條就立幾條”？無論在法學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，看法并不統(tǒng)一。

不過，中國特色社會(huì)主義法律體系宣告形成后，各方基本形成了這樣一些共識(shí)：一是在有法可依的問題解決之后，即不應(yīng)再刻意追求地方法規(guī)體系的完整;二要突出地方立法的特點(diǎn)，既不可照搬照抄上位法，又不能追求“大而全”“小而全”;三要盡可能減少法規(guī)中的“號(hào)召性”“倡導(dǎo)性”一類的條款，地方立法只要管用，只要能夠解決實(shí)際問題，不妨“有幾條就立幾條”。

在設(shè)區(qū)的市地方立法“有幾條就立幾條”方面，如全文不分章節(jié)，分別僅12條和18條的《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》和《上海市街道辦事處條例》，為地方“精細(xì)化立法”作出了表率。湖北省宜昌市制定的《市城區(qū)公共綠地保護(hù)條例》和《市城區(qū)臨街建筑物外立面管理?xiàng)l例》，以及江西省對(duì)推進(jìn)本省域內(nèi)設(shè)區(qū)的市的立法工作而特別提出的“蹄疾而步穩(wěn)、標(biāo)準(zhǔn)不降低、底線不突破”等具體要求，也可謂是對(duì)“有幾條就立幾條”這一地方立法之原則的較好踐行。四川全省21個(gè)設(shè)區(qū)的市（州）2016年以來針對(duì)省域范疇內(nèi)較為缺乏新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和管理工作及舊城、舊村改造過程中存在的諸如城鎮(zhèn)大量建筑違法違規(guī)案件的處理、中心城區(qū)超標(biāo)電動(dòng)車大量上路造成的交通擁堵等新問題而制定的在本地具有較強(qiáng)實(shí)用性的“城市建設(shè)與管理”方面的立法，之所以深受當(dāng)?shù)乩习傩盏狞c(diǎn)贊，關(guān)鍵就在“管用、實(shí)用”，針對(duì)問題“有幾條就立幾條”。

近年設(shè)區(qū)的市在具體運(yùn)作地方立法“有幾條就立幾條”的方法中，還愈來愈明確地意識(shí)到，要具體運(yùn)作好地方立法“有幾條就立幾條”，尚需把握這樣幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：（1）對(duì)應(yīng)的上位法，有哪些規(guī)定，如何規(guī)定的，要系統(tǒng)掌握;（2）要切實(shí)了解本地需要解決的主要問題、主要矛盾，以便對(duì)照上位法，以此來細(xì)化和補(bǔ)充;（3）對(duì)其立法的措施與方法的可行性問題，事前充分征詢有關(guān)方面的意見要到位、論證要到位、第三方評(píng)估也要到位;（4）條文的闡述要言簡意賅、閑言少敘;（5）對(duì)成熟法規(guī)草案的審議，有幾條就審議幾條;（6）對(duì)經(jīng)過三上三下審議程序而通過后的地方法規(guī)，成熟幾條就表決通過幾條。如福建省人大常委會(huì)2017年5月25日批準(zhǔn)的《漳州市市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任區(qū)管理若干規(guī)定》之所以受到媒體關(guān)注和社會(huì)好評(píng)，就在于順應(yīng)了當(dāng)前設(shè)區(qū)的市精細(xì)化立法之方向，采取了“一事一法”的簡易體例，注重了立足漳州實(shí)際，從“小切口”入手，有幾條立幾條，管用幾條制定幾條，從而達(dá)到了重點(diǎn)解決地方實(shí)際問題的原則，嚴(yán)謹(jǐn)、務(wù)實(shí)、精準(zhǔn)，便于貫徹實(shí)施之目的。

可見，務(wù)實(shí)穩(wěn)健——“法規(guī)有幾條立幾條”，確實(shí)既通盤考慮到了地方立法的成熟度、可行性、立法時(shí)機(jī)、社會(huì)影響、社會(huì)效果以及立法能力等各方面的因素，同時(shí)又充分體現(xiàn)了地方科學(xué)編制立法計(jì)劃時(shí)遵循的“堅(jiān)守原則、留有空間、從嚴(yán)把關(guān)”這三個(gè)明確標(biāo)準(zhǔn)。

（作者系四川省十二屆人大代表、省人大立法咨詢專家?guī)斐蓡T、中國法學(xué)會(huì)會(huì)員、中國管理科學(xué)研究院特約研究員）