黃國琴

（北京師范大學(xué)珠海分校，廣東 珠海 519085）

一、導(dǎo)言

勞動監(jiān)察與工會、勞動法院被并稱為勞動執(zhí)法體系的三大支柱[1]。近年來，曾作為勞動監(jiān)察傳統(tǒng)同盟者的工會，正面臨著會員人數(shù)急劇下降、集體談判日漸式微的頹勢，勞動監(jiān)察日益成為推動勞動標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、維護勞動力市場公平競爭的關(guān)鍵性國家干預(yù)力量。然而，即使是在發(fā)達(dá)國家中，勞動監(jiān)察機構(gòu)也面臨著部門財政預(yù)算削減及勞動監(jiān)察員匱乏，以及因勞動雇傭關(guān)系復(fù)雜多元化而變得越來越難以監(jiān)管的現(xiàn)實困境。因此，勞動監(jiān)察的運行效能提升問題備受國際勞工組織及各國政府的重視。近年來，國外學(xué)者對勞動監(jiān)察運行效果影響因素的研究視角，從增加更多資源投入與勞動監(jiān)察員的思維窠臼，轉(zhuǎn)向比較分析勞動監(jiān)察不同監(jiān)管干預(yù)政策對雇主守法行為影響的研究。

國際勞工組織及相關(guān)學(xué)者按照各國勞動監(jiān)察管理體制及監(jiān)管干預(yù)政策特點不同，將勞動監(jiān)察制度類型化為兩種范式：（1）以美國為代表的盎格魯—美國模式（Anglo-American model，亦稱Anglo-Saxon model）；（2）以法國為代表的拉丁模式（Latin model，亦稱 Franco-Latin model）[2]。盎格魯—美國模式的勞動監(jiān)察管理體制具有執(zhí)法管轄權(quán)劃分專業(yè)化、碎片化的制度特點。以該模式代表性國家——美國為例，勞動監(jiān)察管轄權(quán)通常被分散于幾個政府機構(gòu)，每個機構(gòu)只負(fù)責(zé)執(zhí)行勞動法體系中部分法律規(guī)定①。同時，該模式采用的執(zhí)法干預(yù)政策具有懲罰導(dǎo)向特點，將勞動違法原因歸結(jié)為雇主對利益最大化的理性選擇，因此主要依靠懲罰手段（如罰款、起訴、施加刑事或行政處罰）提高違法成本的威懾力，以及命令—控制式執(zhí)法體制推動雇主對法律的遵守。拉丁模式勞動監(jiān)察起源于法國，后被西班牙和意大利采納并傳播到拉丁美洲各國。拉丁模式勞動監(jiān)察管理體制執(zhí)法管轄權(quán)具有綜合性的制度特點，勞動監(jiān)察管轄權(quán)歸由一個政府機構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)所有勞動法律的執(zhí)行。拉丁模式將勞動違法原因更多歸結(jié)為雇主的無知、生產(chǎn)率低下及貧困的結(jié)果，并認(rèn)為懲罰性制裁措施實際上會導(dǎo)致問題的惡化而非改善。因此，推動雇主守法主要驅(qū)動力不能依靠懲罰導(dǎo)向執(zhí)法措施的威懾。盡管該模式也并不放棄對懲罰導(dǎo)向干預(yù)措施的使用，而是在對雇主實施制裁之前，勞動監(jiān)察員通過傳播合規(guī)性管理實踐、提供勞動法律法規(guī)培訓(xùn)等途徑，來教育雇主如何正確實施勞動法律法規(guī)。因此，與盎格魯—美國模式相比，拉丁模式勞動監(jiān)察過程更強調(diào)對教育導(dǎo)向型干預(yù)政策的運用。以上兩種勞動監(jiān)察監(jiān)管范式各具優(yōu)缺點，各國多年的政策實踐表明，單純地依靠任何一種監(jiān)管范式都不能很好地解決勞動監(jiān)察執(zhí)法困境問題。

在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型背景下，中國勞動監(jiān)察不僅存在著與大多數(shù)國家一樣的行政資源與執(zhí)法人員匱乏的共性問題，還面臨著監(jiān)察執(zhí)法從“被動監(jiān)察和以城鎮(zhèn)為主”向“主動預(yù)防和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)變帶來的監(jiān)管任務(wù)擴大化的個性問題。因此，從勞動監(jiān)察干預(yù)政策的研究視角開展深入的國別研究，總結(jié)分析他國勞動監(jiān)察干預(yù)政策實施的經(jīng)驗教訓(xùn)，對健全我國勞動監(jiān)察制度具有重要的理論和現(xiàn)實意義。選擇智利為個案研究對象，主要基于以下幾點考慮：（1）背景因素。智利同中國一樣都屬發(fā)展中國家，并且都是在上個世紀(jì)90年代才開始建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的勞動監(jiān)察制度。（2）法治因素。智利是南美洲諸國中尤為注重法治建設(shè)的國家，并以其高質(zhì)量治理水平而著稱。在2009年世界銀行發(fā)布的《全球治理指數(shù)》中，智利是南美洲國家中最支持法治的國家，其監(jiān)管質(zhì)量和腐敗控制指數(shù)在全球排名前十位。（3）管理體制因素。智利與中國采用著類似的勞動監(jiān)察管理體制②。智利勞動部是負(fù)責(zé)該國所有勞動法律的唯一行政機構(gòu)，其監(jiān)管職能范圍幾乎涵蓋了本國所有的勞動法律，包括集體談判、勞動合同、就業(yè)歧視、工資工時、勞動安全及職業(yè)健康等法律規(guī)定。（4）智利勞動監(jiān)察管理體制上雖采用拉丁模式的綜合型管理體制，但在勞動監(jiān)察干預(yù)政策選擇策略上，近年來開始從懲罰導(dǎo)向轉(zhuǎn)向“懲教結(jié)合”。智利的案例證明了在勞動執(zhí)法領(lǐng)域中，懲罰導(dǎo)向的勞動執(zhí)法干預(yù)措施適用范圍存在不足之處，如果缺乏其他柔性執(zhí)法干預(yù)措施的有益補充，甚至可能事與愿違。

二、智利勞動執(zhí)法體制下勞動監(jiān)察的職能定位

（一）智利勞動監(jiān)察的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

早在1907年，智利即設(shè)立了具有現(xiàn)代意義的勞動監(jiān)察機構(gòu)雛形——勞工辦公室（Labor Office），1924年該機構(gòu)改為國家勞動部（National Labor Directorate）。在基督教民主聯(lián)盟執(zhí)政期間，根據(jù)1967年頒布的勞動監(jiān)察組織法，原國家勞動部又改稱勞動部（Labor Directorate）。在1973年軍事政變之前，智利是一個存在強勢工會并強調(diào)勞動保護的國家，勞動部在保護勞工權(quán)利方面發(fā)揮著積極作用，但皮諾切特軍事政變后情形發(fā)生了變化。1973年陸軍總司令皮諾切特建立了軍事獨裁政權(quán)，并進(jìn)行新自由主義經(jīng)濟體制改革。在取締工會的同時對勞動權(quán)利進(jìn)行壓制，勞動監(jiān)察活動曾一度停滯，勞動監(jiān)察員被削減至最少時僅有80人。直到1991年，中間偏左的民主黨派政府上臺后才重新恢復(fù)勞動監(jiān)察制度。新政府不僅修改了獨裁政府期間的勞動法，重新恢復(fù)了正當(dāng)解雇條款、最低工資法，以及對雇主停工的限制，也積極推動國際核心勞動標(biāo)準(zhǔn)在本國的執(zhí)行。1999年智利簽署了國際勞工組織第87號公約(勞工結(jié)社自由權(quán))和第98號公約(集體談判權(quán))，2000年還批準(zhǔn)了國際勞工組織關(guān)于禁用童工的第182號公約。在恢復(fù)勞動監(jiān)察機構(gòu)正常運作的同時，也增加了對勞動監(jiān)察的行政資源投入。1993年度開展的勞動監(jiān)察活動數(shù)量從1990年的26868次上升為53973次，相較于獨裁政府時期增加了一倍多[3]。在此期間，勞動監(jiān)察機構(gòu)規(guī)模得以快速擴充，勞動監(jiān)察員人數(shù)增加到2000人。根據(jù)智利勞動部2009年的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，智利的勞動監(jiān)察員與雇員比為5.36∶10000，在拉丁美洲國家中勞動監(jiān)察員人均比例排名第五③。

（二）智利勞動執(zhí)法體制的制度設(shè)計及職能分工特點

智利勞動執(zhí)法體制包括兩套執(zhí)法體系，即勞動監(jiān)察機構(gòu)與專門的勞動法院。1924年智利建立了勞動法院，設(shè)立初衷是“用法律的優(yōu)勢彌補經(jīng)濟上的劣勢”。在2005年，為提高勞動爭議案件處理效率，智利實施了勞動司法改革，勞動法院由原20家增加到84家，新招了近500名行政人員協(xié)助法官辦案，并聘請了137名法律援助律師為經(jīng)濟困難勞動者免費代理勞動訴訟案件，勞動爭議案件的審理期限也縮短至90天。作為智利勞動執(zhí)法體系中兩個重要的公共機構(gòu)，勞動監(jiān)察機構(gòu)與勞動法院在推動勞動法執(zhí)行中發(fā)揮著不同職責(zé)與功能。

智利勞動法院除了對一般勞動訴訟案件的司法審判權(quán)外，還保留對某些特定勞動違法行為裁定的專屬管轄權(quán)，并享有對勞動部勞動監(jiān)察行為合法性的審查權(quán)。具體而言：（1）對幾類勞動法律相關(guān)的索賠要求的司法審判權(quán)。包括欠薪、勞動合同爭議、不公平解雇案件和不公平勞動慣例等違法行為涉及的民事賠償問題。其中，勞動監(jiān)察機構(gòu)對于不當(dāng)解雇及欠薪案件的投訴也有權(quán)介入進(jìn)行調(diào)解，但勞動者要尋求額外民事賠償只能通過勞動法院的訴訟。（2）對部分勞動違法行為裁定的專屬管轄權(quán)。這些須由法院裁定的勞動違法案件包括“反工會行為”“工會不忠行為”以及對雇員基本權(quán)利的侵權(quán)行為。智利所稱的“反工會行為”及“工會不忠行為”一般被統(tǒng)稱為“不當(dāng)勞動行為”。具體包括歧視工會會員身份的雇員、不提供集體談判所需的信息以及干涉工會內(nèi)部事務(wù)及其他行動。雇員基本權(quán)利包括生命權(quán)、人身權(quán)、私人通信權(quán)、榮譽、良心和宗教信仰與言論自由、簽訂就業(yè)合同的自由和免受性騷擾的權(quán)利。勞動法院對不當(dāng)勞動行為及雇員基本權(quán)利案件認(rèn)定有專屬管轄權(quán)。勞動監(jiān)察部門無權(quán)對不當(dāng)勞動行為進(jìn)行裁決，但他們有權(quán)對此類投訴案件展開調(diào)查，如果確實存在違法行為，勞動監(jiān)察機構(gòu)須向法院提起訴訟。但對于侵犯基本權(quán)利案件，勞動監(jiān)察機構(gòu)在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)確有其事的，在提起訴訟前必須先行進(jìn)行調(diào)解。（2）對勞動部勞動監(jiān)察活動合法性的司法審查權(quán)。如果雇主認(rèn)為勞動部的勞動監(jiān)察事項超出了法定職權(quán)范圍，或侵犯了其根據(jù)智利《憲法》第19條賦予的憲法權(quán)利時，可以通過普通上訴程序提請對勞動部的勞動監(jiān)察活動進(jìn)行司法審查。因此，智利勞動訴訟案件的初審權(quán)由勞動法院行使，對勞動法院的判決不服的可通過上訴法院直至向最高法院提起上訴。

（三）智利勞動監(jiān)察的職能設(shè)置

勞動監(jiān)察的職權(quán)范圍包括：勞動監(jiān)督檢查權(quán)與行政處罰權(quán)；對部分勞動爭議調(diào)解、仲裁權(quán)；對部分勞動違法案件調(diào)查及起訴權(quán)以及對勞動法律的行政解釋權(quán)。具體而言：（1）對工作場所的檢查權(quán)及行政處罰權(quán)。一是無論是否有舉報投訴，都有權(quán)隨時進(jìn)入工作場所進(jìn)行實地巡查。二是有權(quán)對雇主依法必須保存的相關(guān)勞動用工資料檔案進(jìn)行查閱。任何阻礙勞動監(jiān)察員執(zhí)行公務(wù)的行為，或者是對勞動監(jiān)察員造成身體傷害或財物損失的行為，雇主都須承擔(dān)個人責(zé)任。在對工作場所的檢查過程中，勞動監(jiān)察員還可以尋求警察的執(zhí)法援助。一旦發(fā)現(xiàn)雇主存在勞動違法行為，有權(quán)對雇主進(jìn)行處罰，包括罰款、下令停工，對存在威脅到雇員生命健康的情形有權(quán)下令關(guān)閉工作場所。（2）對部分勞動爭議的調(diào)解仲裁權(quán)。智利勞動部在全國各地都設(shè)有調(diào)解辦公室，勞動監(jiān)察機構(gòu)有權(quán)召集當(dāng)事人并根據(jù)當(dāng)事人提交的證明文件對勞資間某些勞動爭議案件進(jìn)行調(diào)解。勞動監(jiān)察員對勞動爭議案件的調(diào)解分為自愿性調(diào)解和強制調(diào)解兩種。自愿性調(diào)解主要適用于勞動合同不當(dāng)解雇案件。這種自愿性僅是指當(dāng)事人在調(diào)解聽證會上并不一定要達(dá)成一致性意見，但被傳喚者必須出席調(diào)解聽證會，任何一方被傳喚者無正當(dāng)理由拒絕出席，或未按規(guī)定遞交要求的證明材料，勞動監(jiān)察員都有權(quán)對此進(jìn)行罰款。強制性調(diào)解僅適用于小額欠薪案件。對于小于或等于10個月的最低月薪總額的小額欠薪案件，必須先經(jīng)過勞動監(jiān)察機構(gòu)的調(diào)解聽證程序④。此外，與法國一樣，智利的勞動部也可以對勞資集體談判爭議案件進(jìn)行仲裁，如果工會宣布罷工，工會或雇主可以要求勞動部介入調(diào)解沖突，在仲裁程序結(jié)束之前，工會不得發(fā)動罷工。（3）對不當(dāng)勞動行為及侵犯雇員基本權(quán)利的調(diào)查及處罰權(quán)。勞動監(jiān)察無權(quán)對不當(dāng)勞動行為進(jìn)行裁決，但他們有權(quán)對有關(guān)不當(dāng)勞動行為的投訴進(jìn)行調(diào)查，如果調(diào)查結(jié)果顯示的確存在不當(dāng)勞動行為的違法行為，勞動監(jiān)察機構(gòu)可以代表受害者向勞動法院提起訴訟。勞動監(jiān)察部門對雇主的不當(dāng)勞動行為可以進(jìn)行制裁，制裁手段包括罰款和點名羞辱兩種措施。勞動部對雇主的不當(dāng)勞動行為必須記錄在案，并在勞動部官網(wǎng)上通告。（4）對勞動法律的行政解釋權(quán)。勞動部部長有權(quán)對勞動法的法律含義及其適用范圍作出行政解釋，從而方便勞動監(jiān)察員在全國各地統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行法律。對勞動法律的行政解釋通過勞動部部長簽發(fā)的意見或報告來實現(xiàn)，對適用于該法的被監(jiān)管對象具有普遍約束力，如果違反則可能面臨被處罰的風(fēng)險。此外，勞動監(jiān)察員對雇主違法行為調(diào)查結(jié)果的事實裁定可以作為證據(jù)在法庭上使用，除非另有證據(jù)證明該調(diào)查結(jié)果有錯，否則其內(nèi)容被推定為真實。這一職能在勞動法院作為法定的勞動爭議案件最終裁決者的案件中尤其有用。

三、懲罰導(dǎo)向：智利勞動監(jiān)察干預(yù)政策的特點

與其他拉丁美洲國家勞動監(jiān)察普遍采用的教育導(dǎo)向型干預(yù)政策不同，智利勞動監(jiān)察無論是監(jiān)管理念選擇上還是勞動監(jiān)察執(zhí)法過程中，都具有很強的懲罰導(dǎo)向的監(jiān)管特點。2001年5月，智利勞動部在制定的勞動監(jiān)察內(nèi)部規(guī)章——《88號通知》（Circular 88）中明確了對勞動監(jiān)察員的工作要求：“勞動監(jiān)察員不應(yīng)對雇主如何遵守勞動法提供援助”，“作為一個原則性問題，勞動監(jiān)察必須不帶有任何試圖以解決具體個案特殊性問題具有強烈調(diào)解仲裁傾向的守法援助特征。守法援助不能獲得對法律的廣泛遵守，它將不遵守法律的原因假定為對法律規(guī)范的無知，而忽略了其他更為可能的導(dǎo)致不守法的原因，例如為降低經(jīng)濟成本。”[4]智利勞動部在勞動監(jiān)察干預(yù)政策選擇上以懲罰導(dǎo)向的監(jiān)管理念，在其監(jiān)管實踐過程中主要表現(xiàn)為以下兩個方面：

1.在勞動監(jiān)察執(zhí)法過程中對行政強制措施的依賴以及罰款手段的普遍適用。勞動監(jiān)察被當(dāng)作是一種阻止勞動違法行為的公權(quán)干預(yù)措施，勞動監(jiān)察程序的啟動既可是因接到雇員舉報投訴，也可以是勞動監(jiān)察機構(gòu)主動開展。勞動監(jiān)察員可以在任何時候巡查工作場所及查閱雇主依法必須保存的相關(guān)勞動用工文檔，如書面勞動合同、出勤記錄、工資支付存根，以及是否依法建立和制定了勞動安全衛(wèi)生管理部門及相關(guān)管理制度等。任何阻撓勞動監(jiān)察員履行職責(zé)的個人都可以被處以罰款。對于雇主的一般性勞動違法行為，按其違法情節(jié)嚴(yán)重程度，勞動監(jiān)察員可以對其處以罰款、停工的行政處罰，如發(fā)現(xiàn)工作場所存在直接危及雇員生命安全和身體健康的勞動違法問題，還有權(quán)下令關(guān)閉工作場所。智利勞動部對違反雇傭法、社會保障法、職業(yè)安全衛(wèi)生法、勞動關(guān)系法等法律制度的罰款標(biāo)準(zhǔn)都作了詳細(xì)的規(guī)定，罰款金額通常根據(jù)企業(yè)規(guī)模及是否累犯確定（見表1）。

表1 智利對部分勞動違法行為的罰款金額概況（單位：美元，數(shù)據(jù)截至2012年）

對勞動違法行為的詳細(xì)罰款制度，再加之綜合型勞動監(jiān)察管理體制賦予勞動監(jiān)察機構(gòu)對整個勞動法的廣泛執(zhí)法管轄權(quán)，讓勞動監(jiān)察員擁有靈活的自由裁量權(quán)。即使因勞動法院對某些勞動違法行為享有排他性管轄權(quán)，勞動監(jiān)察對雇主某些特定勞動違法無權(quán)裁定，但仍可利用對勞動違法的調(diào)查權(quán)及自由裁量權(quán)對雇主其他違法行為進(jìn)行罰款的曲線執(zhí)法策略推動法律的執(zhí)行。

2.在勞動爭議調(diào)解過程中“以罰促調(diào)”的調(diào)解策略。智利勞動監(jiān)察機構(gòu)不僅在勞動監(jiān)察過程中強調(diào)對處罰手段的使用，在勞動爭議調(diào)解過程中也同樣如此。如前所述，智利勞動監(jiān)察機構(gòu)對某些勞動爭議案件有調(diào)解權(quán)，在全國各地都設(shè)立了專門的調(diào)解辦公室，并配有專職勞動監(jiān)察員負(fù)責(zé)調(diào)解工作。以智利最大的調(diào)解辦公室——圣地亞哥市調(diào)解辦公室為例，該機構(gòu)共有15名專職調(diào)解工作的勞動監(jiān)察員，通常每件案件的調(diào)解聽證會時間為55分鐘，人均每天要處理8件調(diào)解案件。在調(diào)解過程中，勞動監(jiān)察員根據(jù)雙方提交的證明材料，如發(fā)現(xiàn)雇主存在勞動違法時，為促成雇主與雇員達(dá)成調(diào)解協(xié)議，會采用“以罰促調(diào)”的調(diào)解策略。例如，勞動監(jiān)察機構(gòu)對勞動合同不當(dāng)解雇爭議案件的調(diào)解中，盡管勞動合同解雇屬于勞動法院的專屬管轄范圍，但勞動監(jiān)察員在調(diào)解過程中可以因雇主未能提供適當(dāng)?shù)淖C明文件，或發(fā)現(xiàn)其他無關(guān)本案的其他違法行為而對雇主處以罰款。罰款會增加雇主的解雇成本，并迫使雇主達(dá)成和解。這一實踐做法也獲得勞動部的政治支持，認(rèn)為“有效的公共行政需要自由裁量權(quán)和靈活性來解決特定案件”。智利勞動部2008年12月頒發(fā)的125號通知，正式確認(rèn)了勞動監(jiān)察員在勞動合同解除爭議案件調(diào)解過程中的罰款權(quán)。因此，即使勞動監(jiān)察員不能對勞動合同解除案件進(jìn)行事實裁決，但勞動監(jiān)察員對違法問題威脅處以罰款以促成調(diào)解協(xié)議的達(dá)成并不是非法的。這種對所有勞動違法行為進(jìn)行罰款的調(diào)解策略，在一定程度上有助于提高勞動監(jiān)察員對個別勞動合同解雇爭議案件的調(diào)解成功率，對節(jié)省勞動者維權(quán)時間成本和訴訟成本具有積極意義。

四、懲教結(jié)合：智利勞動監(jiān)察干預(yù)政策的調(diào)整方向

懲罰導(dǎo)向的勞動監(jiān)察執(zhí)法策略雖然多數(shù)時候可以發(fā)揮迫使雇主遵守國家勞動法律規(guī)定的威懾作用，但并非總是有效，尤其是那些財大氣粗的雇主，罰款金額對其影響不大，因此寧愿繳納罰款也不糾正違法行為。而那些擁有政治資源的強勢雇主，則可以通過向勞動法院提起對勞動監(jiān)察執(zhí)法合法性的司法審查與勞動監(jiān)察機構(gòu)進(jìn)行對抗，這時懲罰性手段也就失靈了。盡管智利勞動監(jiān)察干預(yù)政策仍然是以懲罰導(dǎo)向為主要制度特點，但近年來勞動部已經(jīng)開始試驗性地使用其他的柔性執(zhí)法干預(yù)政策來彌補懲罰導(dǎo)向型干預(yù)政策的不足，不再僅僅依賴于制裁與懲罰性執(zhí)法措施來迫使雇主遵守國家的勞動法。

這些柔性執(zhí)法改革措施主要有以下幾種形式：（1）整改指令（writs of instruction）。對雇主的勞動違法行為，不再一經(jīng)發(fā)現(xiàn)即給予處罰，而是給雇主15天時間進(jìn)行整改，不依法整改才發(fā)出罰款。這些整改指令對他們有一種準(zhǔn)教育性意義，因為雇主可以通過在15天內(nèi)糾正違法行為來避免罰款。（2）守法援助項目。該項改革措施始于2004年，由勞動部中一個專門的機構(gòu)負(fù)責(zé)管理，其政策目的旨在引導(dǎo)雇主建立一種勞資共同參與、系統(tǒng)性解決工作場所勞動違法問題的機制。對于頻繁發(fā)生勞動違法行為的雇主，勞動監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)以往主動監(jiān)察或受理違法舉報投訴等途徑掌握的勞動違法記錄，對其違法問題進(jìn)行系統(tǒng)性的診斷分析后舉行勞動監(jiān)察員、雇主與工會的三方會談，針對違法問題找出有助于持續(xù)守法的對策措施。守法援助項目并不適用于所有的雇主，僅適用于工會化的企業(yè)，工會化的企業(yè)在智利占比大約為16%。之所以僅適用于工會化企業(yè)，勞動部認(rèn)為工會參與的守法援助項目才具有可操作性，因為有工會的支持為后盾，雇員才有膽監(jiān)督雇主是否遵守勞動法律，如果雇主沒有采取改善措施，工會可以向勞動監(jiān)察機構(gòu)舉報投訴進(jìn)行干預(yù)。守法援助項目被作為一種不同于傳統(tǒng)的命令-控制式勞動執(zhí)法方式的“勞—資—政”合作治理的監(jiān)管方式，旨在增強工會在法律執(zhí)行中的監(jiān)督職能，提高工作場所中勞資自治能力。（3）“以培訓(xùn)替代罰款”（training-for-fines）項目。該項目適用于兩種情形：一是雇員人數(shù)在9人以下的小微企業(yè)雇主。雇主在勞動監(jiān)察員作出罰款處罰后30天內(nèi)參加守法培訓(xùn)課程并糾正違法行為，可以代替勞動監(jiān)察員作出的罰款決定，但一年只能使用一次免除罰款的機會。其次，該項目還適用于雇員人數(shù)在10人至25人的中等規(guī)模企業(yè)雇主，但只適用于因違反職業(yè)健康和安全法規(guī)的情況。除了參加守法培訓(xùn)課程外，還必須制定自愿遵守法律的計劃，以代替罰款。國際勞工組織等機構(gòu)認(rèn)為，“以罰款換培訓(xùn)”計劃在智利是一項成功的計劃。它包含了拉丁模式勞動監(jiān)察制度傳統(tǒng)的輔助遵從性方面的制度特征。此外，近年來智利勞動部還更充分有效地利用對勞動法律的行政解釋權(quán)，將其調(diào)整為一項更具有教育導(dǎo)向特征的監(jiān)管戰(zhàn)略，更為強調(diào)其促進(jìn)勞動守法效果的教育工具職能的發(fā)揮。該制度改革試驗始于2010年智利大地震期間雇主大規(guī)模解雇雇員事件。勞動部對勞動合同解除終止的法律規(guī)定作了進(jìn)一步的補充解釋：雖然不可抗力是智利解除終止勞動合同的法定條件之一，但由于智利是地震多發(fā)國家，因此，地震一般不能被用來證明因不可抗力而解除或終止勞動合同的理由。雖然這一行政解釋并沒有法律強制約束力，但在該國總統(tǒng)的政治支持下，通過新聞界和政府部門的廣泛宣傳，在幾周時間內(nèi)，原本要實施的9000多項勞動合同解雇計劃，最終有2600項雇主自愿取消了解雇。

五、結(jié)語與啟示

在勞動標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行中，如果執(zhí)法機構(gòu)資源有限且制裁權(quán)力薄弱，雇主很快就會發(fā)現(xiàn)不遵守法律對其更為有利可圖，不遵守勞動法律的違法行為可能變得猖獗。以制裁、罰款等高昂違法成本的形式進(jìn)行的懲罰，對那些試圖不遵守勞動法律獲取利潤的雇主能起到一定威懾作用，有助于阻止藐視法律的違法行為。但以懲罰為導(dǎo)向的命令—控制式勞動監(jiān)察執(zhí)法模式，當(dāng)執(zhí)法機構(gòu)對被執(zhí)法對象高度依賴懲罰性手段時，也會滋生一種抵制文化，而對法律制度抵制會導(dǎo)致違法行為的產(chǎn)生。促進(jìn)雇主遵守勞動法律不僅僅是依賴懲罰手段的威懾作用，懲教結(jié)合干預(yù)政策的綜合使用，加強勞動監(jiān)察守法服務(wù)職能，可能與強化懲罰措施同樣重要。

注釋：

①美國勞工部工資與工時司主要負(fù)責(zé)《公平勞動標(biāo)準(zhǔn)法》的執(zhí)行；而職業(yè)安全與衛(wèi)生局負(fù)責(zé)監(jiān)管職業(yè)安全和職業(yè)健康相關(guān)法律規(guī)定；雇員福利保障局負(fù)責(zé)養(yǎng)老金、醫(yī)療保險及其他附加福利法律制度；聯(lián)邦仲裁與調(diào)解局則承擔(dān)集體談判提供服務(wù)；平等雇傭機會委員會負(fù)責(zé)就業(yè)歧視問題；公民與移民事務(wù)局負(fù)責(zé)管理移民勞工政策。

②雖然我國勞動監(jiān)察分為勞動保障監(jiān)察和專門勞動監(jiān)察兩大體系分而治之，由職業(yè)安全監(jiān)察、礦山安全監(jiān)察和職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察構(gòu)成的專門勞動監(jiān)察部分，現(xiàn)由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，而在專門勞動監(jiān)察以外的勞動保障監(jiān)察卻承擔(dān)著我國絕大部分的勞動法與社會保障法律、法規(guī)遵守情況的監(jiān)察任務(wù)，目前由勞動保障行政部門全面承擔(dān)。

③同期拉丁美洲部分國家的勞動監(jiān)察員與萬名雇員比分別為：危地馬拉為7.53；烏拉圭為5.79；巴拿馬為5.6；多米尼亞共和國為5.54；阿根廷為3.05；巴西為2.45。

④智利最低月工資標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)勞動者年齡進(jìn)行差別化處理并按年調(diào)整。2012年，18-65歲的全日制勞動者最低月工資標(biāo)準(zhǔn)為193000比索（386美元），18歲以下及65歲以上勞動者最低月工資標(biāo)準(zhǔn)為144079比索（288美元）。而非全日制勞動者的最低工資額參照全日制勞動者最低月工資標(biāo)準(zhǔn)，與工作時數(shù)成正比。例如，每周工作30小時的雇員的最低工資是上述工資的三分之二，因全日制的標(biāo)準(zhǔn)周工時為45小時。