■ 呂建偉/王紹祥

（1.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.安徽省地質(zhì)測繪技術(shù)院，合肥 230022）

妥善處理好礦產(chǎn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，是礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見等重大決策部署的重要內(nèi)容，是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要組成部分。依法有序?qū)ψ匀槐Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行分類處置，是自然資源主管部門把生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)任務(wù)落到實處的重要舉措。筆者通過跟蹤了解祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置工作，對從頂層設(shè)計方面如何推動自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置工作，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境和諧，提出了一些建議供參考。

1 新形勢下做好自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置工作的重要性

1.1 是自然資源主管部門落實黨中央生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措

2012年，黨的十八大從新的歷史起點(diǎn)出發(fā)，做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略部署，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局。礦產(chǎn)資源保護(hù)和合理利用是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2017年6月，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題印發(fā)通報，深刻剖析了祁連山生態(tài)環(huán)境破壞典型案例，嚴(yán)肅處理了相關(guān)責(zé)任人，并要求各地區(qū)各部門要牢固樹立“四個意識”，貫徹新發(fā)展理念，緊盯生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，嚴(yán)厲打擊各類環(huán)境違法犯罪行為。2017年10月，黨的十九大提出，要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，并把增強(qiáng)“綠水青山就是金山銀山”的意識等內(nèi)容寫入黨章。

2018年3月19日，中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確組建自然資源部，這為各類自然保護(hù)地區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置提供了更加有利的體制機(jī)制保障。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置也隨之成為自然資源部的重點(diǎn)工作之一。

1.2 是自然資源主管部門服務(wù)人民對青山綠水向往的重要體現(xiàn)

《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》明確：自然保護(hù)區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域[1]。切實保護(hù)好自然保護(hù)區(qū)，具有重要的意義。以祁連山自然保護(hù)區(qū)為例，其和三江源共同構(gòu)成了“中華水塔”，是長江、黃河和瀾滄江（國外稱湄公河）的源頭匯水區(qū)。區(qū)內(nèi)有黑河、石羊河和疏勒河三大內(nèi)陸河水系近百條內(nèi)陸河流，雪山、冰川、湖泊、沼澤發(fā)育，構(gòu)成了國家生態(tài)安全屏障。原環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所自然保護(hù)區(qū)研究中心主任王智[2]曾提出：“如果沒有祁連山，內(nèi)蒙古高原的沙漠就會和柴達(dá)木盆地的荒漠連成一片，直逼青藏高原。祁連山的高山冰川和山區(qū)降雨行成了一條條河流，養(yǎng)育了河西走廊，孕育了絲綢之路，是西北地區(qū)不可替代的生態(tài)安全屏障?！?/p>

筆者在祁連山自然保護(hù)區(qū)內(nèi)調(diào)研時，曾與當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行過溝通交流。保護(hù)區(qū)核心區(qū)的裕固族牧民安輝（化名），養(yǎng)了300多只羊，其草場附近原有5個銅礦采礦權(quán)，現(xiàn)已停工退出。交流中，安輝表示：“銅礦開采時，會有大量的粉塵，草長得就不好，我們也不愿意這里開礦，把山都破壞了，給補(bǔ)一點(diǎn)錢，也沒多少，但是山破壞了，不好恢復(fù)。”好的生態(tài)環(huán)境是無價的，這也體現(xiàn)出了老百姓對青山綠水美好生態(tài)環(huán)境的向往。

2 自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置面臨的問題

依法有序?qū)ψ匀槐Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行分類處置，是自然資源主管部門把生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)任務(wù)落到實處的重要舉措，但也面臨諸多需要解決的問題。

2.1 自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置頂層制度設(shè)計缺失

《礦產(chǎn)資源法》《自然保護(hù)區(qū)管理條例》等法律法規(guī)中明確規(guī)定了自然保護(hù)區(qū)等區(qū)域禁止開展挖沙、開礦等活動，但對于依法取得的探礦權(quán)采礦權(quán)，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，探礦權(quán)采礦權(quán)為用益物權(quán)，受法律保護(hù)，行政審批與物權(quán)界定不清的問題，造成了諸多涉及礦業(yè)權(quán)的法律問題[3-4]。對于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已經(jīng)設(shè)置的礦業(yè)權(quán)，如何做好分類退出，目前缺乏行之有效的頂層制度設(shè)計。2017年6月，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題印發(fā)通報以來，全國各地陸續(xù)著手開展各類保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)的清理與分類處置工作，由于事關(guān)中央事權(quán)和財權(quán)，各地在實際工作中存在較多的困難和問題，迫切希望中央給予政策指導(dǎo)，從國家層面出臺制度規(guī)范，確定好工作的原則、方法、要求，以及政策措施等。

2.2 礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償尚無統(tǒng)一清算標(biāo)準(zhǔn)

按照《行政許可法》相關(guān)規(guī)定，“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！弊匀槐Ｗo(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)，尤其采礦權(quán)，前期投資巨大，國家對政策性關(guān)閉礦山的補(bǔ)償尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對于明確需要補(bǔ)償退出的礦業(yè)權(quán)，在補(bǔ)償金額的確定中，具體測算內(nèi)容、測算依據(jù)、測算方式等均不明確；政府部門與礦業(yè)權(quán)人協(xié)調(diào)關(guān)閉補(bǔ)償時，也因缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)而引發(fā)協(xié)商難度大等問題。

2.3 礦業(yè)權(quán)退出管理制度不能滿足當(dāng)前管理的需求

《礦產(chǎn)資源法》及現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)中，礦業(yè)權(quán)退出主要有注銷、吊銷、撤銷、廢止等4類?！缎姓S可法》第七十條規(guī)定，“行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)?！?/p>

在各地礦業(yè)權(quán)退出實踐中，存在不少困難。一是現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)的注銷為依申請注銷。對于類似自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)等政策性關(guān)閉的礦山，企業(yè)考慮到時間及成本等因素，主動申請注銷意愿低，地方自然資源主管部門往往因土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)義務(wù)沒有完成，加上申請人未提出申請，難以辦理采礦許可證注銷手續(xù)[5]。二是依據(jù)行政許可法，無論撤銷、吊銷及廢止，在做出行政退出許可決定后，均需辦理注銷登記，而目前礦業(yè)權(quán)撤銷、吊銷及廢止后的注銷程序如何履行，并無明確規(guī)定。三是執(zhí)行吊銷，按照相關(guān)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)需組織聽證等多項復(fù)雜程序，耗時耗力，各地在實踐中應(yīng)用很少。綜上，目前的礦業(yè)權(quán)退出管理制度需要進(jìn)一步完善，以滿足當(dāng)前礦業(yè)權(quán)管理的需求。

2.4 退出礦業(yè)權(quán)的生態(tài)環(huán)境綜合整治難落實

礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)的同時，礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、土地復(fù)墾也存在難以落實的問題[6]。一方面，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾是礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，但在管理機(jī)關(guān)要求礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)范圍的情況下，礦業(yè)權(quán)人繼續(xù)履行法定義務(wù)的意愿基本消失，礦業(yè)權(quán)注銷后，對礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)的監(jiān)管將更加困難；另一方面，礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)屬于行政機(jī)關(guān)作出的決定，按相關(guān)規(guī)定，對于部分找不到礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)，政府部門應(yīng)當(dāng)組織開展生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作，但開展生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理需要大量的資金，礦業(yè)權(quán)人申請礦業(yè)權(quán)時繳納的礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金（環(huán)境治理恢復(fù)基金）金額有限，無法保障生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理全面完成。

3 對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置工作的建議

3.1 從國家層面制定保護(hù)地分類處置相關(guān)政策的指導(dǎo)性文件

按照國家“五位一體”戰(zhàn)略布局，自然保護(hù)區(qū)是國家生態(tài)功能區(qū)的核心部分，面對保護(hù)與開發(fā)的突出矛盾，在加強(qiáng)國家自然保護(hù)體系的頂層設(shè)計和自然保護(hù)區(qū)管理方面，應(yīng)增加并完善自然資源管理方面的內(nèi)容，明確自然保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止設(shè)立探礦權(quán)采礦權(quán)；同時以法律法規(guī)為依據(jù)，通過制定自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置的指導(dǎo)性文件，明確自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置的總體要求、處置范圍、處置方式、政策措施等方面內(nèi)容，在頂層設(shè)計上明確組織領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任分工、工作機(jī)制、風(fēng)險防控、督查檢查、長效機(jī)制等具體方面的內(nèi)容?！敖o全國以指導(dǎo)，給工作以保障”。

3.2 探索多樣化的退出方式和明確的補(bǔ)償清算標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于退出方式，應(yīng)區(qū)分合法設(shè)立的礦業(yè)權(quán)與違法設(shè)立的礦業(yè)權(quán)，對后者應(yīng)依法予以處理并清理退出。對于合法設(shè)立的礦業(yè)權(quán)，建議可采取避讓變更的方式、整體注銷或補(bǔ)償式退出等方式退出自然保護(hù)區(qū)。

建議明確礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償清算標(biāo)準(zhǔn)。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)應(yīng)該退出的礦業(yè)權(quán)，屬于因國家公共利益由管理部門強(qiáng)制退出的政策性關(guān)閉礦業(yè)權(quán)，對于此類礦業(yè)權(quán)的處置，各級管理部門在維護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益方面均進(jìn)行了積極研究探索，并形成了相關(guān)的制度進(jìn)行落實。其中，關(guān)于礦業(yè)權(quán)價款的處置，《關(guān)于進(jìn)一步做好政策性關(guān)閉礦山企業(yè)繳納礦業(yè)權(quán)價款退還工作的通知》（財建〔2016〕110號）中明確了政策性關(guān)閉礦山的價款退還相關(guān)事宜，依據(jù)礦業(yè)權(quán)擁有的剩余礦產(chǎn)資源儲量對應(yīng)的已繳納價款，經(jīng)相關(guān)部門核算后，予以退還。建議對于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)需全部退出的礦業(yè)權(quán)，參照退還已繳納價款。其他補(bǔ)償清算：按照礦業(yè)權(quán)的類型，探礦權(quán)的補(bǔ)償清算，可從取得方式、勘查資金投入、勘查工作程度等方面進(jìn)行評估；采礦權(quán)的補(bǔ)償清算，除考慮開采礦種、礦山服務(wù)年限、保有資源儲量等方面作為評估標(biāo)準(zhǔn)的參考指標(biāo)外，還應(yīng)考慮其生產(chǎn)規(guī)模、礦山設(shè)備資金投入、礦業(yè)用地取得方式及權(quán)屬、環(huán)境恢復(fù)治理、土地復(fù)墾等多個方面的參考指標(biāo)進(jìn)行綜合評估。

3.3 優(yōu)化礦業(yè)權(quán)注銷管理制度，完善礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制

《行政許可法》規(guī)定，行政許可依法被撤銷、撤回的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)。對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)需全部退出的合法礦業(yè)權(quán)，依據(jù)現(xiàn)有注銷操作制度，鼓勵申請人主動申請退出；對于礦業(yè)權(quán)人拒絕提出注銷申請的礦業(yè)權(quán)，依據(jù)《行政許可法》中“準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政”的規(guī)定，由自然資源主管部門先行撤回原行政許可登記，然后直接辦理許可證的注銷手續(xù)。

3.4 嚴(yán)格落實礦山企業(yè)生態(tài)恢復(fù)和綜合治理義務(wù)

各類法人組織構(gòu)成了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的市場主體，礦山企業(yè)構(gòu)成礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域的法人組織，也即礦山企業(yè)為礦業(yè)權(quán)領(lǐng)域的市場主體，其擔(dān)負(fù)著維護(hù)礦山合法權(quán)益、履行法定義務(wù)等重要職責(zé)。生態(tài)文明建設(shè)背景下，礦山企業(yè)重要的法定義務(wù)之一即為生態(tài)恢復(fù)和綜合治理義務(wù)，具體又可分為土地復(fù)墾義務(wù)和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理義務(wù)。依據(jù)《土地復(fù)墾條例》，土地復(fù)墾義務(wù)人是生產(chǎn)建設(shè)單位，在采礦權(quán)中即為礦山企業(yè)。依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2016〕63號），要強(qiáng)化對主體責(zé)任的社會監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)管，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的主體責(zé)任在礦山企業(yè)，對拒不履行恢復(fù)治理義務(wù)的礦山企業(yè)，要將其列入異常名錄或嚴(yán)重違法名單。據(jù)此，建議礦業(yè)權(quán)管理領(lǐng)域要完善礦業(yè)權(quán)注銷后的監(jiān)管與失信懲戒措施，逐步淘汰“以批代管”的監(jiān)管手段，將生態(tài)恢復(fù)和綜合治理義務(wù)的責(zé)任主體定位于礦山企業(yè)而非礦業(yè)權(quán)本身，采礦許可證的注銷并非義務(wù)履行的終止，對于拒不履行相關(guān)義務(wù)的礦山企業(yè)，做到失信必懲。