(湖南師范大學(xué) 湖南 長沙 410000)

土地資源是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要依托和最為基礎(chǔ)的資源保障。雖然我國土地面積位居世界前列，但是人口數(shù)量卻也多達(dá)十四億之余。我國人多地少的國情要求我們對土地資源的利用和規(guī)劃不斷向合理化深入探索，土地利用總體規(guī)劃具有社會參與者眾多和社會會目標(biāo)明確的特征[1]。如今我國社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化速度越來越快，土地資源上的問題越來越明顯，后備資源不足，土地資源失衡嚴(yán)重，我國加強(qiáng)土地資源全局把控迫在眉睫，盡快緩解人多地少的矛盾，才能夠協(xié)調(diào)我國生存與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)以環(huán)境的關(guān)系。全面把控土地利用總規(guī)劃，保證我國土地資源的安全，也是我國在土地資源配置上實現(xiàn)宏觀調(diào)控的基本手段[2]。規(guī)劃的目標(biāo)是實施，實施的好壞在于評價。

一、研究區(qū)域概況相關(guān)概念的界定

(一)研究區(qū)域概況

永興縣位于湖南省東南部,羅霄山脈西麓；東與資興市相鄰，西與桂陽縣、耒陽市交界，南連蘇仙區(qū)，北接安仁縣；永興縣地形狹窄，2014年，永興縣全縣土地面積1979平方千米，約為湖南省土地總面積的0.93%，后被評為國家城市礦產(chǎn)示范基地，稀貴金屬再生資源利用產(chǎn)業(yè)集中區(qū)、湖南省首批特色縣域經(jīng)濟(jì)重點縣等，隨著貴金屬以及礦產(chǎn)資源的開發(fā)，永興縣在發(fā)展的同時，也面對土地利用的限制，對土地利用總體規(guī)劃有更高的要求。

(二)相關(guān)概念的界定

1.土地利用規(guī)劃

土地利用規(guī)劃要集最佳經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)效益為于一身，總體考量。以這三種經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，實現(xiàn)土地資源管理的最合理利用。除此之外，土地利用規(guī)劃還要將當(dāng)?shù)赝恋?，自然條件，經(jīng)濟(jì)特性考慮進(jìn)去，按照區(qū)域社會發(fā)展的要求開發(fā)，整治和保護(hù)土地資源。將土地資源利用規(guī)劃的重點放在控制、組織，協(xié)調(diào)和監(jiān)督土地資源的規(guī)劃配置上。

2.土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是國家為有效治理當(dāng)下的社會與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對我國土地資源調(diào)查以及在土地的適用性評價結(jié)果上，研究如何利用國家土地，切實保護(hù)耕地，從而保持我國耕地總量的動態(tài)平衡，采用土地用途管制和集約化土地利用，才能幫助國家在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展上實現(xiàn)宏觀調(diào)控[3]?？傮w來說，土地利用總規(guī)劃的重點在策略制定上，更在執(zhí)行上。

3.土地利用總體規(guī)劃實施評價

土地利用總體規(guī)劃評價是通過科學(xué)方法來對土地利用總體規(guī)劃實施后反映在社會和產(chǎn)業(yè)方面的效果進(jìn)行分析，得出科學(xué)評價。在評價時，把規(guī)劃的目標(biāo)和規(guī)劃，執(zhí)行過程和目規(guī)劃產(chǎn)生的最終結(jié)果作為評判分析的目標(biāo)，綜合評比，及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，總結(jié)土地利用總體規(guī)劃實施所得到的經(jīng)驗，為以后的土地規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。

二、研究方法

一般來說，定性分析和定量分析相互結(jié)合是縣級土地規(guī)劃實施中所采用的最常見的方法。本文通過收集永興縣統(tǒng)計年鑒，整理2005—2016年永興縣社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計數(shù)據(jù)及土地動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析；針對縣域內(nèi)重點建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點建設(shè)項目采用案例剖析法，這種方法能夠宏觀調(diào)控土地規(guī)劃目標(biāo)的實施情況，并且發(fā)現(xiàn)在規(guī)劃實施過程中存在的問題并解決[4]；使用空間疊加法對永興縣中心城區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)等重點發(fā)展區(qū)域，將遙感影像圖與規(guī)劃數(shù)據(jù)庫中的矢量空間數(shù)據(jù)疊加、對比和分析，獲得永興縣土地利用實時情況，進(jìn)一步全面的對上級下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)進(jìn)行評價；

三、永興縣土地利用總體規(guī)劃實施執(zhí)行情況分析

(一)主要規(guī)劃控制指標(biāo)的數(shù)量一致性分析

1.土地利用結(jié)構(gòu)變化

根據(jù)表一永興縣2014-2016年土地利用結(jié)構(gòu)對比數(shù)據(jù)顯示，2016年全縣農(nóng)用地175897.03公頃，占土地總面積的88.84%，與2014年相比規(guī)模減少1718.56公頃；建設(shè)用地13450.45公頃，與2014年相比增加2078.63公頃；其他土地8640.72公頃，與2014年相比減少360.07公頃。在農(nóng)用地中，各類用地均處于凈減少，其中林地減少量依然為最大，在建設(shè)用地過程中各類的規(guī)模一直呈持續(xù)增加模式，其中土地規(guī)模增加量最大部分在城鎮(zhèn)工礦用地上。占建設(shè)用地凈增加規(guī)模的85.59%。

2.土地利用結(jié)構(gòu)變化特征

農(nóng)用地規(guī)模持續(xù)減少，而且減少速度還趨于增加狀態(tài)。通過近幾年永興縣農(nóng)用地規(guī)模面積趨向來看，全縣農(nóng)用地使用面積逐漸減少，其中林地和其他農(nóng)用地的減少最明顯。2005至2014年全縣農(nóng)用地減少速率為0.05%；2014至2016年，增至0.44%，建設(shè)用地在農(nóng)用地占用中占最大比重，2005至2014年全縣的建設(shè)用地凈增加108.87公頃。而2014-2016年兩年間建設(shè)用地凈增規(guī)模達(dá)到2078.63公頃；2014-2016年間，城鎮(zhèn)建設(shè)用地凈增加高達(dá)702.42公頃，規(guī)模凈增長率達(dá)48.57%；農(nóng)村農(nóng)居點用地規(guī)模凈減少115.31公頃；比較符合永興縣在新一輪規(guī)劃中結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的方式，通過減少農(nóng)村居民生活用地，以增加城鎮(zhèn)用地的需求，總的來說，永興縣規(guī)劃實施期間農(nóng)用地逐年減少和建設(shè)用地逐年增加趨勢較為明顯。

表一 永興縣2005—2016年土地利用結(jié)構(gòu)修改前后對比表

(二)主要調(diào)控指標(biāo)數(shù)量一致性分析

1.耕地保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)實現(xiàn)情況

根據(jù)表二數(shù)據(jù)顯示，上級下達(dá)耕地保有量指標(biāo)為33980.00公頃，結(jié)合表一2016年實際實現(xiàn)耕地面積35147.95公頃，耕地保護(hù)目標(biāo)實現(xiàn)程度為103.44%；基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)也由規(guī)劃修改前的28776.00公頃增加為29250.00公頃，說明這一輪規(guī)劃有力地響應(yīng)了“嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地、嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補平衡制度和加大耕地管護(hù)與災(zāi)毀耕地防治力度”的政策。

2.建設(shè)用地總規(guī)模控制實現(xiàn)情況

2016年，全縣建設(shè)用地總規(guī)模13090.75公頃，核定2020年全縣建設(shè)用地總規(guī)模為13450.45公頃，在此次進(jìn)行土地總體規(guī)劃評價時，該縣建設(shè)用地總規(guī)模比制定目標(biāo)少了359.70公頃，實現(xiàn)程度為97.33%，建設(shè)用地增加仍然以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加為主。

表二 永興縣主要規(guī)劃控制指標(biāo)表

(三)小結(jié)

耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的引導(dǎo)調(diào)控進(jìn)一步得到強(qiáng)化。為了實現(xiàn)全面落實耕地保護(hù)，通過對該縣土地規(guī)劃工作的實施情況進(jìn)行統(tǒng)計，2016年全縣耕地保有量33980公頃，實現(xiàn)程度達(dá)103.44%。體現(xiàn)了政府在建設(shè)用地占用情況和被建設(shè)用地占用耕地的補償平衡制度的實施的嚴(yán)格，保護(hù)了農(nóng)村耕地，加強(qiáng)防治災(zāi)毀耕地的力度。

土地節(jié)約程度和集約利用水平在不斷的提升。截止2016年土地總體規(guī)劃評價之前的規(guī)劃執(zhí)行期間，該縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地中第二、三產(chǎn)業(yè)的增加值上升程度頗高，全線的固定資產(chǎn)和城鎮(zhèn)人口也在不斷上漲，其上漲幅度高出于建設(shè)用地，可見，該縣的土地節(jié)約和集約利用水平提升幅度較高。

永興縣土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性得到保護(hù)。在規(guī)劃實行期間，管制了城鄉(xiāng)建設(shè)用地，深層次促使永興縣新增城鎮(zhèn)與正建設(shè)用地均勻的規(guī)劃布置。通過列清單留通道的方法對建設(shè)用地進(jìn)行單獨選址，保證了相關(guān)部門在項目規(guī)劃和總體土地利用上均衡調(diào)配靈活銜接，把土地利用總體規(guī)劃實施放在重頭。全面維護(hù)了土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

四、建議與對策

(一)適時修改現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，合理調(diào)整規(guī)劃布局

結(jié)合“十三五”規(guī)劃的要求、未來永興縣國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況以及社會發(fā)展的總要求，永興縣建議適時對永興縣土地資源的利用情況做出進(jìn)一步的詳細(xì)調(diào)查，方便為以后永興縣的土地利用情況進(jìn)行總體規(guī)劃，對閑置土地以及現(xiàn)存耕地等各方面進(jìn)行統(tǒng)一布局，對城區(qū)的各種建設(shè)用地及指標(biāo)進(jìn)行合理科學(xué)的整治與統(tǒng)籌安排。提高建設(shè)用地利用率，優(yōu)化城鄉(xiāng)各類用地空間布局，以最優(yōu)模式做好規(guī)劃[5]。

(二)繼續(xù)加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田的建設(shè)與保護(hù)力度

在整治永興縣土地資源過程中，從具體指標(biāo)出發(fā)合理安排，根據(jù)安排推進(jìn)土地整治的進(jìn)行工作，高效推進(jìn)規(guī)劃工作。在推進(jìn)縣域土地規(guī)劃工作過程中相關(guān)部門應(yīng)該從實際出發(fā)，腳踏實地推進(jìn)永興縣的土地整治專項規(guī)劃，積極開展農(nóng)用耕地的整理與荒地的開墾工作，根據(jù)實際需求適度進(jìn)行開墾工作。大力興建良田水利建設(shè)工程，將城鎮(zhèn)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)合起來，統(tǒng)籌進(jìn)行規(guī)劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。及時進(jìn)行土地使用情況的監(jiān)測，進(jìn)行動態(tài)跟蹤。

(三)開展規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測評估工作

根據(jù)具體的土地規(guī)劃進(jìn)程適時開展動態(tài)的檢測評估活動，掌握土地資源利用的最新動態(tài)，根據(jù)變動情況及時安排土地用途，對土地資源的動態(tài)監(jiān)控可以幫助規(guī)劃的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性，也能夠?qū)Σ豢茖W(xué)不合理的土地布局及時作出調(diào)整。規(guī)劃實施檢測評估成為高效規(guī)劃的有利手段，借助土地資源的科學(xué)規(guī)劃能夠極大的促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的協(xié)調(diào)、促進(jìn)作用。