張國運

【摘 要】在社會主義國家，公用事業(yè)顯得尤為重要，涉及到社會的穩(wěn)定與公眾生產(chǎn)、生活的方方面面，因此是政府重要的工作內(nèi)容。而城市公用事業(yè)是典型的壟斷性產(chǎn)業(yè)，具有很高的壟斷性、外部性、公益與營利雙重性，因此論證公用事業(yè)產(chǎn)品定價機制十分重要，，而要完善當前定價體系，計算出合理經(jīng)營成本，以及將社會福利最大化任重而道遠。

【關鍵詞】公用事業(yè)；產(chǎn)品；定價機制

一、公用事業(yè)產(chǎn)品

（一）公用事業(yè)產(chǎn)品的內(nèi)涵

在社會主義國家，公用事業(yè)涉及到社會的穩(wěn)定與公眾生產(chǎn)、生活的方方面面，因此是政府重要的工作內(nèi)容。公用事業(yè)產(chǎn)品是一個很大的概念，美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》（Public Utilities Law）第216條規(guī)定：公用事業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司。而我國在1998 年頒布的《中華人民共和國價格法》將“重要的城市公用事業(yè)”闡述為“為適宜生產(chǎn)和生活需要而經(jīng)營的具有公共用途的服務行業(yè)，如公共交通、郵政、電信”等。相較而言，西方國家對于公用事業(yè)的規(guī)定是以服務對象而言，強調(diào)公眾對于公用事業(yè)產(chǎn)品的基本需求；而中國的《價格法》出于對實行公用事業(yè)的目的，強調(diào)服務的內(nèi)容。

（二）公用事業(yè)產(chǎn)品的特征

1、外部性

公用事業(yè)產(chǎn)品對社會的延存起著基石的作用，公用事業(yè)服務的進步會極大地推動全行業(yè)的發(fā)展，其他行業(yè)的發(fā)展也會反哺公用事業(yè)，行成一個良好的循環(huán)，產(chǎn)生積極性特別強的正的外部性。

2、壟斷性

（1）自然壟斷性和地域壟斷性

由于自然環(huán)境的隔絕，各地區(qū)之間的環(huán)境、氣候、資源、需求、偏好不一，也受限于運輸條件的發(fā)展，許多經(jīng)濟活動的開展需要克服自然的限制，公用事業(yè)受到的限制頗多，具有很強的地域性。如供熱公司、鮮奶蔬菜供應等一般有著地方特色的企業(yè)，因為本地企業(yè)往往優(yōu)勢明顯，消費者也會從心理和效率上選擇本地區(qū)企業(yè)。

3、營利與公益的雙重性

公用事業(yè)提供的產(chǎn)品是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準公共產(chǎn)品，具有顯著的公益性，其公益性要求企業(yè)提供質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品，以減輕人民的基本生活負擔。而城市公用事業(yè)廣泛采用特許經(jīng)營的模式，即公益性的政府壟斷成了盈利性的企業(yè)壟斷，企業(yè)定價往往因為競爭的缺失導致用戶沒有選擇服務的權(quán)力，也沒有選擇產(chǎn)品的權(quán)力，從而定高價，取得壟斷利潤，因此公用事業(yè)的公益與營利的矛盾就不可避免的出現(xiàn)。

（三）公共定價的理論基礎

1.法學基礎

（1）外國相關法律

很久之前，西方的眾多發(fā)達國家采用法律規(guī)制的手段，以達到對公用事業(yè)價格定位的控制，因為也同樣經(jīng)歷了我國現(xiàn)階段在此方面的困境，因而相較之下，其公用事業(yè)定價的法律體系更加完善。其中很多西方國家不將公共事業(yè)納入在反壟斷法的管理范圍內(nèi)的同時，會制定了針對某一行業(yè)的特定法，由政府對從事公用事業(yè)的企業(yè) 進行有效的管理制衡，尤其是在價格、質(zhì)量、市場準入等需要嚴格把控否則將引起市場經(jīng)濟混亂的方面，此舉可以說是很大程度上阻止了部門管理不規(guī)范性以及隨意憑主觀看法對企業(yè)作出無效甚至是干擾性的行為。比如說，美國沒有一部獨立的價格法，同時更沒有獨立的有關公用事業(yè)的價格法，管理制衡公用事業(yè)的法規(guī)通常分散在各個領域的法律規(guī)定中，但是零散卻不缺失，宏觀到公用事業(yè)的定義，細致到定價原則、程序的規(guī)定、違法行為的認定和處罰等等，事無巨細，都有相對應的法律條文，體現(xiàn)出十分強大的理論基礎和實踐性、成熟性及可模仿性。

再觀英國，英國政府對公用事業(yè)定價的態(tài)度與國家對公用事業(yè)的掌控可以說是具有很強的關聯(lián)性。通常來說，英國不設固定的公用事業(yè)機構(gòu)，也沒有類似的確定的職能部門，但根據(jù)公用事業(yè)涉及的實體規(guī)則或程序性規(guī)范以及該事業(yè)的影響范疇之大小，來采用了公用事業(yè)價格分級制的手段。而在這種市場對經(jīng)濟影響頗大的情況下，為了保護消費者的合法權(quán)益，英國則必然制定周全的法律規(guī)法體系，以確保這種價格的決定和分級的調(diào)整都必須嚴格按照法律條文所規(guī)定的方式來進行。

（2）國內(nèi)相關法律

長遠來看，政府全方面的定價不利于經(jīng)濟的穩(wěn)固，政府層面的定價與現(xiàn)實脫節(jié)太大，產(chǎn)生經(jīng)濟上的“時滯”現(xiàn)象。政府在少數(shù)重要產(chǎn)品部門進行最高獲最低限價能有效引導社會經(jīng)濟的有序穩(wěn)定發(fā)展，對于物價的相對穩(wěn)定，經(jīng)濟的長久增加都有著重要意義。

鑒于此，我國出臺了《中華人民共和國價格法》及其他相關法律、法規(guī)?？上У氖沁@些法律、法規(guī)沒能對公用產(chǎn)品如何定價有很好的解釋，造成各方利益互相博弈，政府干預太明顯，消費者話語權(quán)弱，個別企業(yè)盈利能力特別強，而有些企業(yè)則年年嚴重虧損，這些企業(yè)產(chǎn)生的福利不明顯，在我看來，這是公共資源沒能得到很好的利用，是對社會福利的損害。

市場調(diào)節(jié)價是經(jīng)過市場各方面進行充分競爭后形成的各方都普遍能接受的價格，由供需關系所決定，這在大部分情況下是眾多市場主體下博弈的結(jié)果，但因各地區(qū)的情況不同，政府利用各種信息以及各方考慮一個群眾能接受的價格上限，限制經(jīng)營者權(quán)力，破除信息的不對稱及經(jīng)營者的“上位優(yōu)勢”，這是法律規(guī)制的重要內(nèi)容。

在中國，公用事業(yè)產(chǎn)品大多被國有企業(yè)壟斷進行生產(chǎn)，社會公眾對于影響基本生活的產(chǎn)品定價話語權(quán)微乎其微，因此對國有企業(yè)公共產(chǎn)品定價機制的科學性與透明性值得再研究。

2、經(jīng)濟理論基礎

新古典經(jīng)濟學和凱恩斯經(jīng)濟學是公用事業(yè)的經(jīng)濟基礎。新古典經(jīng)濟學認為，公用事業(yè)最理想的狀態(tài)是：市場的充分競爭、信息的自由流動以及競爭的組織形式，政府要進行干預的話，那么市場就失去了有效性，社會的總福利將會減小。凱恩斯認為市場不有效，其本身難以解決，必須政府進行干預。

在此基礎上，西方經(jīng)濟學家認為市場中充滿競爭是最有效的解決方案，制定詳細的短期方案，接受社會監(jiān)督，嚴格執(zhí)行合同內(nèi)容，在保證社會福利不受損的情況下建立了完備的競爭機制，同時在價格規(guī)制中又強調(diào)在市場失靈時公權(quán)力的干預，即進行政府規(guī)制，保障社會公用事業(yè)的持續(xù)運作，

從最早的“公共利益理論”提倡政府對城市公用事業(yè)嚴格規(guī)制，到喬治·施蒂格勒提出“俘獲”理論（即立法者被產(chǎn)業(yè)所俘虜），再到克魯格曼提出“壟斷尋租”理論，西方國家公用事業(yè)經(jīng)歷了從嚴格規(guī)制到引入競爭促進社會公平的過程，西方經(jīng)濟學家關于價格規(guī)制一直存疑，放松價格規(guī)制趨勢明顯，如所受評價頗高的英國最高現(xiàn)價模式。

二、幾個公共產(chǎn)品的定價模型

（一）資本收益率管制定價

R（ p， q）= C+ S* RB. （其中： R（ p， q）為公用事業(yè)價格； C為企業(yè)的生產(chǎn)成本； S為政府規(guī)定的投資回報率； RB為投資回報率基數(shù) ）

資本收益率管制定價法是以美國為代表的西方國家對自然壟斷產(chǎn)業(yè)價格管制的定價方法，該方法認為企業(yè)不光要收回投資成本，還要能取得一定的收益，但是重點與難點在于確定資本收益水平和資本回報計算基數(shù)。此定價方法交易成本高，過程復雜，此外企業(yè)的數(shù)據(jù)真實性對于基數(shù)的計算影響很大。

（二）價格上限管制定價

價格上限管制法是政府為實現(xiàn)社會福利最大化與生產(chǎn)效率最高而根據(jù)以往數(shù)據(jù)進行的的最高價格限制，主要有英國的RPI-X管制，該定價方法的優(yōu)點是政府允許價格浮動，即企業(yè)會努力追求高生產(chǎn)效率，降低成本，否則企業(yè)就要承擔虧損的后果。這種方法是對資本收益率定價的補充和完善，從設計上能抑制壟斷企業(yè)的無限收益與擾亂資源的資源最優(yōu)配置從而對國民經(jīng)濟產(chǎn)生損害。但是此種定價方法確定的上限不精確，實際操作的可能性在中國這樣一個地大物廣的國家來說很低很低。

（三）綜合間接管制定價與區(qū)域化、彈性化的公用事業(yè)定價模式i

我國學者蘇素針對我國特定的各地區(qū)發(fā)展不均衡、不充分的情況，提出綜合間接管制定價法。馬進等人又在前者的基礎上進行了改進，主要加強了數(shù)據(jù)的可獲得性以及引入了利潤區(qū)域化、彈性的定價模式。但是模型更細化后，全國范圍內(nèi)的公用事業(yè)信息不可能做到真正透明，此外我國幅員遼闊，公用事業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、投資水平和生產(chǎn)成本很難測量。

（四）我國的定價模式

《中華人民共和國價格法》在充分考慮我國國民經(jīng)濟的發(fā)展階段以及產(chǎn)品的供給與需求關系，在社會平均成本的基礎上對公用事業(yè)產(chǎn)品進行定價。此定價方法一定程度上解決了我國構(gòu)成復雜而又統(tǒng)一計劃的商品經(jīng)濟矛盾，在考慮社會承受能力后是一種較為適用的定價方法。

具體構(gòu)成是： 社會平均生產(chǎn)成本+稅費+合理利潤

公用事業(yè)定價的初始定價模型為： P= C* （ 1+ R）+ T+ V。 其中： P為政府規(guī)定的最高限價； C是生產(chǎn)公用事業(yè)產(chǎn)品的平均社會生產(chǎn)成本； R為成本利潤率； T為法定稅金； V是受供求、政策等要素影響的調(diào)整額度 ，此額度即可以是正值 ，也可以是負值。

公用事業(yè)價格的調(diào)整價格模型為： P′= P* [1+ （ ROI- X） ]。 其中： P′為調(diào)整價格； P為整前價格； ROI為消費物價指數(shù)； X為公用事業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高幅度。

在我國，很難對影響供求、政策的因素進行具體的測算，因此會出現(xiàn)某些地方性國有企業(yè)生產(chǎn)的公用產(chǎn)品應政府規(guī)定的社會福利要求而出現(xiàn)兩種不同的情況。

政府的決策會受到很多外部條件的影響，這些影響可能來自與實業(yè)界、政治界以及社會團體，當然政府自己面對的財政壓力、民生壓力都不可忽視，監(jiān)督機制的缺失，約束條件的不完備，就會使價格偏離最優(yōu)（定價過低財政難以進行補貼，而定價過高就會偏離社會福利最大化的軌道），從而為“規(guī)制俘獲”提供支撐依據(jù)。

我國近年來雖然已經(jīng)進行力度較大的公用事業(yè)管理體制改革，但很多公用事業(yè)還仍然與相應的規(guī)制部門存在著隸屬關系，這就產(chǎn)生了“既是”，出現(xiàn)價格的“倒逼”現(xiàn)象，從而顛倒了價格規(guī)制的主客體關系。規(guī)制部門的獨立性存疑，價格就會偏離最優(yōu)預期，而公用事業(yè)企業(yè)以追求利潤最大化為目的，尋求政府部門出臺利于企業(yè)的操作標準，從而尋租行為就不可避免地產(chǎn)生。

三、基金制管理模式

基于我國特定國情（地大物博、公用事業(yè)產(chǎn)品計劃運營），政府擔任著“管家婆”的角色，同時承擔著對城市公用事業(yè)的管理、監(jiān)督職能，隨著經(jīng)濟的深入發(fā)展，改革進入深水區(qū)，社會進入新時代，政府職能也要順應時代的潮流，大力改革。創(chuàng)新城市公用事業(yè)市場化定價的本質(zhì)是競爭機制的引入，國家對城市公用事業(yè)這類自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制改革日益重視并出臺了相關文件，同時學者們也在積極探索適合中國城市公用事業(yè)產(chǎn)品的價格規(guī)制的新方式，不盲目學習西方模式，也不裹足不前。根據(jù)我國特殊國情及以往工作模式，結(jié)合先進管理方法，本文提出以下幾點建議。

1、成本透明化

若將一公用事業(yè)企業(yè)的非人力成本進行精確核算，就是要將產(chǎn)品成本核算的對象、項目、范圍等進行統(tǒng)一合理的設計，向規(guī)制者提供翔實豐富的基本數(shù)據(jù)。我國區(qū)域化差異很大，各地區(qū)的成本核算方法也不一致。若將一企業(yè)的成本簡化為原材料進廠到成品出廠的全部支出，（人力成本另行核算定價），從而對產(chǎn)品成本進行全過程管理，建立成本管理機構(gòu)。由政府部門出臺法規(guī)，規(guī)定公用事業(yè)企業(yè)的成本必須公開、可測、可控。重點采用成本指標來考核公用事業(yè)企業(yè)負責人績效

2、人力成本與產(chǎn)品成本相掛鉤的考核

對公用事業(yè)企業(yè)負責人績效考核時，應弱化盈利能力與社會福利（產(chǎn)品低價）指標的考核，重點考核成本管理和控制方面的情況，即成本指標應作為公用事業(yè)企業(yè)負責人績效考核的重點指標。

在公用事業(yè)企業(yè)負責人績效考核中，應以社會公眾、政府、債權(quán)人等利益相關者的評價取代現(xiàn)行的企業(yè)內(nèi)部“民主測評”，從而引導企業(yè)以社會責任為己任，實現(xiàn)更大的社會價值。

3、社會福利的轉(zhuǎn)移支付

公用事業(yè)企業(yè)大多屬于國有壟斷行業(yè)，其財務管理的目標應為“社會公共利益最大化”，即社會公眾可以用較少的代價換取到相同的產(chǎn)品或服務。因此，為實現(xiàn)社會公共利益的最大化與國有資產(chǎn)保值增值目標的統(tǒng)一。

一味地低價并不代表“社會公共利益最大化”，過度低價的后果是公用企業(yè)虧本運營，政府動用財政資金對企業(yè)進行救助，就是降低社會福利的過程。對低收入困難群體提供盈余補貼，提高整體社會福利水平。

4、基金池

適度調(diào)高公用事業(yè)產(chǎn)品定價，盈余資金進入相關產(chǎn)業(yè)事業(yè)基金，由政府部門統(tǒng)一成立，社會進行有效監(jiān)督。在價格定價過高時再在成本可控時進行價格干預，利用盈余對社會受眾進行補貼。

四、結(jié)論

若將企業(yè)的定價進行合理提高，如那些人民日常生活中的必需品，其消費具有剛性，作為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的公用事業(yè)，已經(jīng)很難再大幅提高勞動生產(chǎn)率，將產(chǎn)品可替代性差的的產(chǎn)品的定價定在稍高的價格上，比如公共交通，在滿足環(huán)保以及可承受能力的要求下，定在較高價位上，以減少政府補貼，政府轉(zhuǎn)而對城市長期工作者進行交通補貼。

引入競爭確實能一定程度上提高效率，但是隨之而來的也是社會效益特定流向于那些先發(fā)的資本大鱷。建立公用事業(yè)企業(yè)同業(yè)基金會，形成行業(yè)盈利資金池，公用事業(yè)產(chǎn)品剛性需求增加時，也就是成本大幅增加時，企業(yè)可利用這些資金進行暫時調(diào)整，在長期穩(wěn)定時可將盈余按某種方式公開地進行回補或定向補貼那些在本行業(yè)中消費能力交叉的消費者，促進社會福利的有效再分配。

優(yōu)化公司經(jīng)營者道德誠信的外部環(huán)境，強化監(jiān)管制度，合法利用盈余資金，減少財政補貼，加強專門機構(gòu)對價格制定的話語權(quán)弱，國有資產(chǎn)的保值、社會福利有效再分配才是公用事業(yè)產(chǎn)品定價機制研究的要點。

注釋：

i蘇素. 公用事業(yè)間接管制定價. 重慶大學學報. 2004年5月第 27卷第 5期.

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