張言慶 寇敏

Doi：10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.03.006

一、旅游制度創(chuàng)新的理論內(nèi)涵

制度是一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，是人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的正式或非正式約束（諾思，1990）。制度創(chuàng)新一般是指制度主體通過(guò)建立新的制度以獲得更多收益的活動(dòng)。從內(nèi)容看，制度創(chuàng)新既包括根本制度的變革，也包括具體運(yùn)行體制和模式的轉(zhuǎn)換。從模式看，制度創(chuàng)新分為強(qiáng)制性制度創(chuàng)新和誘致性制度創(chuàng)新，前者是由政府命令和法律引入實(shí)行的自上而下的制度安排調(diào)整，后者則是追求利益最大化的行為主體在給定的約束條件下，謀求確立預(yù)期對(duì)自己最為有利的制度安排和權(quán)利界定（林毅夫，1989）。從驅(qū)動(dòng)因素看，市場(chǎng)規(guī)模的變化、生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，以及由此引起的一定社會(huì)集團(tuán)或個(gè)人對(duì)自己收入預(yù)期的變化是引起制度創(chuàng)新的主要力量。

依據(jù)上述對(duì)制度創(chuàng)新的一般理解，可以將旅游制度界定為約束旅游社會(huì)中生產(chǎn)和交換活動(dòng)的利益相關(guān)方互動(dòng)關(guān)系的正式或非正式約束，是一個(gè)旅游社會(huì)的游戲規(guī)則，它由旅游消費(fèi)者、生產(chǎn)者和政府共同構(gòu)建形成，其功能主要在于降低旅游交易費(fèi)用、形成旅游秩序和實(shí)現(xiàn)旅游領(lǐng)域的社會(huì)公正，核心是效率和公正（馬波，2018）。一個(gè)社會(huì)的旅游制度既植根于該社會(huì)一般性的政治經(jīng)濟(jì)制度，又體現(xiàn)出該社會(huì)旅游發(fā)展的階段性和發(fā)展模式。在現(xiàn)存旅游制度下，當(dāng)出現(xiàn)旅游市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大、旅游生產(chǎn)技術(shù)顯著提升以及利益相關(guān)者對(duì)自身成本和收益預(yù)期發(fā)生變化且潛在利潤(rùn)大于克服現(xiàn)有制度安排成本時(shí)，旅游制度創(chuàng)新便會(huì)產(chǎn)生。

二、新時(shí)代旅游制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景

1.中國(guó)旅游邁向創(chuàng)新發(fā)展新階段

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放后40年的快速成長(zhǎng)，中國(guó)旅游已經(jīng)發(fā)展為一個(gè)擁有50億國(guó)內(nèi)游客、1.4億入境游客、1.4億出境游客的巨型市場(chǎng);一個(gè)擁有法人企業(yè)和景區(qū)點(diǎn)10萬(wàn)多家、直接和間接就業(yè)人口8000萬(wàn)、綜合貢獻(xiàn)近9萬(wàn)億元、國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合貢獻(xiàn)率達(dá)11.04%的超大產(chǎn)業(yè)。在我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的大背景下，旅游業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，無(wú)論從國(guó)家宏觀發(fā)展要求，還是從自身發(fā)展需要，都到了從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)發(fā)展、從粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型發(fā)展、從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展新階段。在新的發(fā)展階段，旅游領(lǐng)域的需求將更加多變、多樣和品質(zhì)化，技術(shù)將加快迭代，資本會(huì)更加多元，產(chǎn)業(yè)融合將變得更加深入與廣泛，新的業(yè)態(tài)與商業(yè)模式將加速涌現(xiàn)，旅游制度創(chuàng)新需求將更加旺盛。

2.旅游制度創(chuàng)新進(jìn)入深水區(qū)

鄧小平同志曾說(shuō)，中國(guó)的改革是摸著石頭過(guò)河，河邊水淺，石頭好摸，進(jìn)入深水區(qū)，石頭就不好摸了。種種跡象表明，我國(guó)旅游業(yè)改革逐步進(jìn)入深水區(qū)。一方面，旅游領(lǐng)域內(nèi)利益主體越來(lái)越多，一些重大改革涉及部門間和各主體間切實(shí)的利益調(diào)整，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，部分改革還涉及國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，旅游制度創(chuàng)新會(huì)日益變得敏感和艱難。另一方面，旅游改革也逐漸從帕累托改進(jìn)轉(zhuǎn)向卡爾多改進(jìn)?！芭晾弁懈倪M(jìn)”絕大多數(shù)人能從改革中受益，變革容易進(jìn)行;而“卡爾多改進(jìn)”，既有人受益，也有人受損，利益增進(jìn)和利益調(diào)整并存，變革難度加大。面對(duì)上述挑戰(zhàn)，旅游制度創(chuàng)新更顯必要和緊迫，需要通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才?，用變革收益補(bǔ)償潛在受損群體，以達(dá)到激勵(lì)相容。

3.旅游制度創(chuàng)新力量多元化

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)旅游制度創(chuàng)新的力量主要來(lái)自中央政府，且以相關(guān)法規(guī)和政策文件的制定為主。近年來(lái)，隨著旅游市場(chǎng)力量的不斷壯大和行政權(quán)力下放，地方政府、企業(yè)和相關(guān)社會(huì)組織在旅游制度創(chuàng)新中的主動(dòng)性和能動(dòng)性不斷提升，旅游制度創(chuàng)新的形式和內(nèi)容也日益豐富。如地方政府在旅游行政管理方面形成的“1+3+N”旅游綜合治理體制，在旅游用地方面開(kāi)展的“點(diǎn)狀供地”“坡地村鎮(zhèn)”等理念與實(shí)踐創(chuàng)新;在支持民宿等新業(yè)態(tài)發(fā)展方面不遺余力的標(biāo)準(zhǔn)制定、部門協(xié)調(diào)等行動(dòng);在旅游資源管理體制改革方面進(jìn)行的景區(qū)管理權(quán)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離探索。同時(shí)，相關(guān)企業(yè)圍繞釋放市場(chǎng)消費(fèi)潛力、激發(fā)人力潛能、提升旅游體驗(yàn)質(zhì)量等目標(biāo)，借助新技術(shù)開(kāi)展了諸多領(lǐng)域的制度創(chuàng)新?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著國(guó)家“放管服”改革的深入和旅游業(yè)制度創(chuàng)新紅利的凸顯，地方政府、企業(yè)和相關(guān)社會(huì)組織與團(tuán)體在旅游制度創(chuàng)新中的主體地位和作用將進(jìn)一步提升。

三、新時(shí)代旅游制度創(chuàng)新方略

1.明確以發(fā)揮旅游業(yè)綜合功能為目標(biāo)的制度創(chuàng)新方向

人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和發(fā)展不平衡不充分之間的基本矛盾，決定了中國(guó)旅游業(yè)需要更加注重滿足民生需求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧、促進(jìn)文化發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提升國(guó)家形象等非經(jīng)濟(jì)功能，這意味著旅游制度創(chuàng)新要在堅(jiān)持聚焦降低旅游市場(chǎng)交易成本的同時(shí)，更加關(guān)注維護(hù)旅游秩序和社會(huì)公正。諸如：進(jìn)一步厘清旅游領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的關(guān)系，建構(gòu)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的總體制度格局;高度重視民間力量參與旅游生產(chǎn)的制度創(chuàng)新;降低旅游公共服務(wù)價(jià)格，保障國(guó)民旅游權(quán)利，逐步建立面向低收入群體和特殊困難群體的社會(huì)旅游援助制度;優(yōu)化《旅游法》的內(nèi)容，開(kāi)展旅游吸引物權(quán)立法工作等。

2.構(gòu)建高效的旅游制度創(chuàng)新體系

首先，要進(jìn)行旅游制度創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)，形成國(guó)家旅游制度創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、建立國(guó)家級(jí)旅游制度創(chuàng)新平臺(tái)和高層次創(chuàng)新決策咨詢機(jī)制，研究制定中國(guó)旅游制度創(chuàng)新戰(zhàn)略。其次，通過(guò)實(shí)施創(chuàng)新容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制、旅游制度創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、旅游制度創(chuàng)新試點(diǎn)示范機(jī)制等，形成有利于激發(fā)和保障地方政府、旅游企業(yè)、社會(huì)組織和團(tuán)體等各主體參與旅游制度創(chuàng)新的環(huán)境和氛圍。再次，要加大旅游制度創(chuàng)新的研究和推廣力度。通過(guò)設(shè)立基地、課題立項(xiàng)、專項(xiàng)委托、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)等方式和手段，加強(qiáng)旅游制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)理論研究，深化對(duì)旅游制度創(chuàng)新基礎(chǔ)性問(wèn)題和重大問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和分析。同時(shí)，應(yīng)及時(shí)梳理、總結(jié)旅游實(shí)踐領(lǐng)域的制度創(chuàng)新實(shí)踐和典型案例，并予以傳播推廣，充分發(fā)揮起示范和帶動(dòng)作用。

3.加大供給側(cè)旅游制度創(chuàng)新力度

應(yīng)著重從旅游空間生產(chǎn)、市場(chǎng)主體培育、業(yè)態(tài)與商業(yè)模式創(chuàng)新、旅游公共服務(wù)提供、旅游人才培養(yǎng)等方面加大制度創(chuàng)新，以優(yōu)化旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)。（1）突破觀光旅游理念下以景區(qū)為主導(dǎo)的旅游空間形態(tài)思維和管理體制，構(gòu)建起以景區(qū)、休閑區(qū)、度假區(qū)、旅游街區(qū)、露營(yíng)地、研學(xué)基地、旅游小鎮(zhèn)、旅游風(fēng)景道等多元化旅游功能區(qū)為架構(gòu)的旅游目的地空間體系，并強(qiáng)化區(qū)域合作與分工;（2）促進(jìn)旅游市場(chǎng)主體成長(zhǎng)壯大，優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，有效扭轉(zhuǎn)旅游企業(yè)“散、小、弱、差”的不利局面，培育更多具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)旅游企業(yè);（3）破解制約新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)和新模式成長(zhǎng)與發(fā)展的障礙，形成有利于旅游業(yè)吸納資本、技術(shù)、人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間;（4）提高旅游公共服務(wù)設(shè)施投資力度和服務(wù)水平，形成主客共享、便捷高效的旅游公共服務(wù)體系;（5）改變旅游行業(yè)就業(yè)崗位吸引力不高、旅游學(xué)科專業(yè)社會(huì)認(rèn)可度低，創(chuàng)新型旅游高級(jí)人才供應(yīng)不足的局面。

4.強(qiáng)化旅游領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度創(chuàng)新

旅游業(yè)屬于勞動(dòng)密集的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)運(yùn)行依托自然資源、公共資產(chǎn)和無(wú)形知識(shí)，因而產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)尤為重要。近年來(lái)，旅游領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)糾紛和侵權(quán)事件頻發(fā)，影響到了企業(yè)創(chuàng)新積極性和行業(yè)活力。我國(guó)旅游業(yè)已開(kāi)始進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段，大量創(chuàng)新成果對(duì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)也提出了更高要求。未來(lái)，應(yīng)依托國(guó)家整體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，借助信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)等手段，結(jié)合旅游行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的自身特點(diǎn)，加大旅游產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度創(chuàng)新，以激發(fā)旅游市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力，為實(shí)現(xiàn)旅游高質(zhì)量發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力。