趙莉

摘 要 養(yǎng)老保險(xiǎn)是解決廣大人民群眾問題的基本制度，也是最重要的社會(huì)保障制度。國家或地區(qū)社會(huì)保障體系的成敗往往取決于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。經(jīng)過20多年的改革和發(fā)展，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入了全面建設(shè)的時(shí)期，使人民“老有所養(yǎng)”成為國家發(fā)展的重要目標(biāo)，并列入中國共產(chǎn)黨十七大報(bào)告。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雖然取得了很大的成就，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。它不僅沒有為社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革提供了有力保障，而且已成為深化改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的障礙。在城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過程中，就是因?yàn)檫^多地考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能否收支平衡這個(gè)“效率”問題，一味地強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任而忽略社會(huì)公平，反而降低了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行效率。

關(guān)鍵詞 制度改革 效率 公平

一、中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性特征

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是起點(diǎn)公平，即社會(huì)成員的參與機(jī)會(huì)的均等性；二是過程和結(jié)果公平，即參保人員要面臨統(tǒng)一的參保條件，享有大致相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

（一）起點(diǎn)公平方面

在中國，國家法定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)把最廣大的農(nóng)民排除在外。以2003年為例，中國國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只覆蓋了1.11億城鎮(zhèn)職工，覆蓋率比較低。

（二）過程公平方面

對于國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位企業(yè)職工和城鎮(zhèn)居民來說，雖然都有參加國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，但運(yùn)作機(jī)理的不同造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差別很大。國家機(jī)關(guān)公務(wù)員和部分公益性事業(yè)單位的主管單位是人事部門，融資方式是現(xiàn)收現(xiàn)付，資金來源于財(cái)政繳款，財(cái)務(wù)平衡方式為根據(jù)，養(yǎng)老保險(xiǎn)支付需從財(cái)政列支，最后由財(cái)政承擔(dān)所有職責(zé)；在中國，由于沒有統(tǒng)一的繳費(fèi)率，有的企業(yè)繳費(fèi)率高，有的繳費(fèi)率低，這就造成企業(yè)在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的不同負(fù)擔(dān)，直接損害企業(yè)公平競爭的環(huán)境。

（三）結(jié)果公平方面

在中國，制度設(shè)計(jì)以及運(yùn)作方式的不同，在實(shí)施過程中又造成不同社會(huì)階層成員之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)自成體系，特別是養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法中引入本人指數(shù)化月平均工資，使得工資的差異影響到了退休金的差異，大大弱化了養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配功能，對貧富差距的調(diào)節(jié)作用很有限。上述因素共同作用造成了國家機(jī)關(guān)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工以及最廣大的農(nóng)民階層之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇存在很大差別，必然形成了結(jié)果上的不公平。

二、制度改革分割推進(jìn)

（一）過度分割，覆蓋人群較少

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)型是通過漸進(jìn)式的改革方式，這是中國社會(huì)保障改革的一個(gè)重要特征，從試點(diǎn)到逐步擴(kuò)張，從個(gè)人改革到綜合改革，從新舊體制的共存到建立新體制的漸進(jìn)過程。雖然在特殊的歷史背景下摸著石頭過河的方式取得了巨大的成就，但試點(diǎn)先行卻因統(tǒng)放不分而造成了制度的分割以及長期試點(diǎn)而不推行的后果，這種制度的效率缺失表現(xiàn)在中央與地方政府的關(guān)系上，也就是說，應(yīng)該由中央政府監(jiān)督統(tǒng)一地去推進(jìn)基本保障體系。社會(huì)保障的方面或工業(yè)改革措施往往需要得到中央政府的批準(zhǔn)。但實(shí)際上，各種社會(huì)保障制度改革的政策整合程度不高。由于地方分歧，一些應(yīng)統(tǒng)一的制度安排無法統(tǒng)一。同時(shí)，由于各種改革方案需要更高層次的批準(zhǔn)，地方政府沒有權(quán)利決定積極改革社會(huì)保障制度。無序和低效的局面不僅破壞了中央政府和社會(huì)保障體系的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，而且破壞了地方政府改革的積極性和活躍門的分裂。例如，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度曾經(jīng)被許多部門分割，直到1998年以后才統(tǒng)一到一個(gè)部門主管。制度劃分和促進(jìn)的直接后果是社會(huì)保障制度效率低，缺乏統(tǒng)一性，不利于社會(huì)保障制度的整合。目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度普遍存在分歧，漏洞存在巨大差距，制度覆蓋面難以擴(kuò)大。

中國不僅有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府機(jī)關(guān)退休金制度，還有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，新農(nóng)保，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)等，城鎮(zhèn)居民等養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的分散化。雖然近年來參與人數(shù)大幅增加，但作為有著13億多人口的大國，不被保障的人口數(shù)量仍然占大多數(shù)。在城市中，非正規(guī)就業(yè)人員不在國家建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍內(nèi)。由于立法水平較低，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有得到充分保障，并未覆蓋所有雇員。到目前為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的員工尚未享受養(yǎng)老保險(xiǎn)。這既造成同為企業(yè)職工同類人的參保機(jī)會(huì)上的不平等，又造成了參保過程上的不平等以及不同企業(yè)（參保企業(yè)與不參保企業(yè)）負(fù)擔(dān)上的不平等。

（二）責(zé)任劃分不清

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度漸進(jìn)式改革造成了體系的責(zé)任劃（下轉(zhuǎn)第頁）（上接第頁）分不清，這就使社會(huì)保障制度難以高效的發(fā)揮責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制。雖然新的社會(huì)保障制度是以責(zé)任分擔(dān)機(jī)制為基礎(chǔ)的，但制度的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制尚處于不太清晰的狀態(tài)。它主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一方面是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)責(zé)任。分歧不明確的是，傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制和統(tǒng)一賬戶制的部分累積制度形成的基于轉(zhuǎn)換的還款機(jī)制尚未形成。這直接導(dǎo)致現(xiàn)階段企業(yè)的支付負(fù)擔(dān)較高，嚴(yán)重影響了企業(yè)的競爭力。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)的名義繳費(fèi)率約為28%，遠(yuǎn)高于10%的國際平均水平。由于社會(huì)保險(xiǎn)制度效率低下，導(dǎo)致了社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率的提高，而繳費(fèi)率的提高又成為社保擴(kuò)面以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收繳的障礙，覆蓋面窄又進(jìn)一步加重了基金的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。從本質(zhì)上講，它嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的提高。同時(shí)，受歷史債務(wù)和實(shí)際債務(wù)制度的影響，各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)極度扭曲，不僅破壞了市場競爭的公平性，而且對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成了障礙。對于各個(gè)區(qū)域，難以實(shí)現(xiàn)整體改善的現(xiàn)狀。其次，政府、市場和個(gè)人的責(zé)任尚不清楚。政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼繼續(xù)擴(kuò)大，但沒有合法化和比例化，政府責(zé)任處于不合理狀態(tài)。各級(jí)政府之間的權(quán)力和責(zé)任分工尚未理順，中央政府承擔(dān)了主要的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，而養(yǎng)老保險(xiǎn)一直處于地方協(xié)調(diào)的水平，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)權(quán)和權(quán)力沒能統(tǒng)一。

（三）統(tǒng)籌層次低

目前，全國還有一些省份沒有建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度停留在地區(qū)統(tǒng)籌層次，實(shí)際上是被分割為數(shù)百個(gè)各自封閉的統(tǒng)籌單位，它是一種個(gè)體式的項(xiàng)目實(shí)施方法，不僅嚴(yán)重破壞了系統(tǒng)的統(tǒng)一性和區(qū)域間的互利性，而且使一些地區(qū)的大量資金積累，國家財(cái)政補(bǔ)貼也同時(shí)存在。國家財(cái)政補(bǔ)貼不能調(diào)整和使用，造成各地區(qū)負(fù)擔(dān)不平衡，而且由于各個(gè)地方直接的不平衡發(fā)展和巨大的經(jīng)濟(jì)差距，想要整體水平地提高和調(diào)整不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，在現(xiàn)階段我們將遇到很大的阻力。這種低水平的總體規(guī)劃模式反映了新型線路的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)“大數(shù)法則”的作用，來分擔(dān)全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，存在著制度起點(diǎn)上的不公平。養(yǎng)老基金很難在全國范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)和勞動(dòng)力的流動(dòng)。大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)員工和農(nóng)民工無法有效地納入該體系。這不僅影響了社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，也降低了資源配置的效率。

三、改進(jìn)措施

（一）擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋，提高統(tǒng)籌層次

現(xiàn)階段要建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在實(shí)際操作上具有兩個(gè)層次的要求：一是擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率；二是建立全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大與整體水平提高相結(jié)合。歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，只有提高整體規(guī)劃水平，才能實(shí)現(xiàn)更大范圍的互助互利，提高資金使用效率。只有通過提高整體規(guī)劃，才能有效地降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率的水平，減輕負(fù)擔(dān)，增加企業(yè)和個(gè)人的積極性，參與保險(xiǎn)，擴(kuò)大覆蓋范圍。因此，提高整體規(guī)劃水平，擴(kuò)大覆蓋范圍，是建設(shè)健全統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的要求，而這也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)際執(zhí)行情況。

（二）明確政府責(zé)任，加大力度逐步化解轉(zhuǎn)制成本

由于國有企業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的稅收和利潤都上繳國家財(cái)政，并用于工業(yè)建設(shè)，一些養(yǎng)老基金構(gòu)成了國有資產(chǎn)的一部分。員工以低工資的形式預(yù)付養(yǎng)老保險(xiǎn)公積金，但國家沒有足夠的儲(chǔ)備金來滿足員工必要的未來養(yǎng)老金養(yǎng)老基金。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從你收付過程中，去到部分積累必然會(huì)導(dǎo)致“轉(zhuǎn)型”或過渡的轉(zhuǎn)型過程中“隱性債務(wù)”。對于這樣的轉(zhuǎn)換或隱性債務(wù)，因?yàn)檎€沒有明確的承諾，這是轉(zhuǎn)換成債券或隱性債務(wù)的承諾，它不知道如何支付的轉(zhuǎn)換成本。所以政府應(yīng)該制定相應(yīng)政策的法律法規(guī)，明確自己的責(zé)任，對現(xiàn)階段的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)加大力度實(shí)現(xiàn)成本轉(zhuǎn)換。

四、結(jié)語

中國目前的設(shè)計(jì)和實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，最初的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平與效率的雙重目標(biāo)，但在實(shí)施過程中，不具備整體的公平性，也缺乏足夠的效率性。為了實(shí)現(xiàn)中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平和效率的統(tǒng)一，有必要調(diào)整和完善目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)和相關(guān)政策，且目前的保險(xiǎn)管理制度結(jié)構(gòu)也應(yīng)得到適當(dāng)調(diào)整和安排。

（作者單位為湖北十堰市急救中心）

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