余小林

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理作為一種科學(xué)的管理理念具有一定的理論支撐和現(xiàn)實(shí)需求。

一、預(yù)算績效管理的理論支撐

（一）新公共管理理論

20世紀(jì)70年代，伴隨著全球化、信息化時代的來臨，傳統(tǒng)官僚運(yùn)作下的西方政府既無力應(yīng)付自身機(jī)構(gòu)膨脹及財(cái)政支出加大的困境，又無法滿足不斷增強(qiáng)的公共需求。因此英國撒切爾內(nèi)閣、美國里根政府等率先對公共部門進(jìn)行改革，興起了新公共管理運(yùn)動。在這場進(jìn)程中，出現(xiàn)了一種全新的管理方法——新公共管理理論，該理論與傳統(tǒng)公共管理理論不同，主張：

第一，以顧客為導(dǎo)向，奉行顧客至上的全新價值理念。這一理念完全改變了傳統(tǒng)模式下政府與公眾之間的關(guān)系，政府不再是發(fā)號施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者，政府公共行政不再是“管治行政”，而是“服務(wù)行政”。

第二，明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和績效評估。新公共管理與傳統(tǒng)的公共行政的一個重要差別在于關(guān)注產(chǎn)出或結(jié)果。各種公共機(jī)構(gòu)被要求制訂出業(yè)績指標(biāo)，以此作為衡量目標(biāo)取得情況的標(biāo)準(zhǔn)。

第三，引進(jìn)企業(yè)管理模式和機(jī)制，改造行政文化，降低行政成本。它主張政府如同一個碩大的企業(yè)，應(yīng)借鑒先進(jìn)的企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行管理。應(yīng)將市場競爭機(jī)制引入公共管理，優(yōu)勝劣汰，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低服務(wù)成本。

第四，倡導(dǎo)監(jiān)控機(jī)制，對公共管理活動進(jìn)行全面監(jiān)控，如實(shí)行公共問責(zé)機(jī)制、績效考核等管理機(jī)制。

（二）委托代理理論

20世紀(jì)30年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯因?yàn)槎聪て髽I(yè)所有者兼具經(jīng)營者的做法存在著極大的弊端，于是提出委托代理理論，該理論主張：

第一，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，而讓渡經(jīng)營權(quán)利。

第二，在利益相沖突和信息不對稱的情況下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵代理人。委托—代理關(guān)系中，委托人需要了解受托人履職情況，因此兩者之間產(chǎn)生績效評價的需求。

在公共財(cái)政框架下，存在三方主體，包括財(cái)政部門、用款單位和社會公眾，財(cái)政部門與用款單位存在委托—代理關(guān)系，財(cái)政部門撥款給用款單位，用款單位有責(zé)任確保財(cái)政資金安全和高效，需要實(shí)施績效評價。社會公眾與財(cái)政部門也存在委托—代理關(guān)系，社會公眾作為納稅人是委托人，政府部門是受托人，代替納稅人使用財(cái)政資金，需要對財(cái)政支出開展績效評價，以此判斷支出是否實(shí)現(xiàn)效率、效益最大化。

二、預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)需求

（一）財(cái)政收支矛盾加劇

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入持續(xù)低速增長新常態(tài)，財(cái)政收入增長總體緩慢，同時減稅降費(fèi)壓力增加，而公共財(cái)政支出卻因擴(kuò)大民生保障而持續(xù)增長。在此背景下，快速增長的政府公共支出與低速增長的財(cái)政收入之間的矛盾加劇，政府財(cái)政赤字進(jìn)一步擴(kuò)大，財(cái)政處于“緊平衡”的運(yùn)行模式，不利于國家正常發(fā)展。有效實(shí)施預(yù)算績效管理可以提高財(cái)政資金使用效益，緩解當(dāng)前政府財(cái)政收支的矛盾。

（二）建設(shè)服務(wù)型、讓人民滿意的政府

進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府是中國特色社會主義新時代我國行政體制管理改革的基本方向。隨著進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，需要利用手上的資源和權(quán)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，大力發(fā)展社會和公共事業(yè)。做到財(cái)政取之于民，用之于民。預(yù)算績效管理突出為民理財(cái)?shù)睦砟?，?qiáng)調(diào)支出的責(zé)任和效率，客觀上要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，少花錢、多辦事，更多、更好、更有效率地向社會提供公共產(chǎn)品，踐行“為人民服務(wù)”的宗旨。

三、我國預(yù)算績效管理的發(fā)展?fàn)顩r

（一）我國預(yù)算績效管理的歷史沿革

2003年黨的十六屆三中全會在推進(jìn)財(cái)政管理體制改革中提出“建立預(yù)算績效評價體系”。這標(biāo)志著具有完整意義的、以績效為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理開始在我國逐步建立起來?？冃гu價成為此階段預(yù)算改革的主要內(nèi)容之一。2011年財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》提出“把績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)績效管理和預(yù)算管理的有機(jī)融合”，標(biāo)志著我國從預(yù)算績效評價進(jìn)入到預(yù)算績效管理階段。黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，標(biāo)志著我國績效管理進(jìn)入了全面實(shí)施的新時代。

（二）施行新政府會計(jì)制度將進(jìn)一步助推我國預(yù)算績效管理發(fā)展

2015年以來，財(cái)政部發(fā)布了系列新政府會計(jì)準(zhǔn)則、新政府會計(jì)制度，并于2019年在行政事業(yè)單位中全面施行，這標(biāo)志著我國政府會計(jì)實(shí)踐進(jìn)入了政府預(yù)算會計(jì)和財(cái)務(wù)會計(jì)并行的新階段。以往的政府會計(jì)僅以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)，不能全面反映政府獲取資源的能力以及使用這些資源的效率和效果。新的政府會計(jì)還包括以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的財(cái)務(wù)會計(jì)，全面反映政府可以用于履職的資源存量信息、資產(chǎn)折舊信息以及運(yùn)行成本、履職后的余額，提供政府履責(zé)能力、投入產(chǎn)出效率和效果等方面的信息，為預(yù)算績效管理提供重要的信息保證和實(shí)施基礎(chǔ)。新政府會計(jì)制度的施行將有力助推預(yù)算績效管理的全面有效實(shí)施。

我們要清醒地認(rèn)識到，全面推行預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。雖然經(jīng)過努力現(xiàn)階段預(yù)算績效管理取得了較大成效，但與黨中央國務(wù)院的要求相比，與人民群眾的期待相比，依然存在不小差距。

（作者單位為上海市財(cái)務(wù)會計(jì)管理中心）