[摘 要] 隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，我國大量耕地被占用。加之農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，生態(tài)環(huán)境保護給耕地保護帶來了壓力，增加了耕地保護的難度?；诖?，有必要對我國耕地保護面臨的困境進行分析，然后制定合理的解決對策，以提高耕地保護效率，推動社會經(jīng)濟良性發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 耕地保護;困境;解決對策

[中圖分類號] F323.211 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7909（2019）28-114-3

隨著城市化建設(shè)規(guī)模的加大，城市用地規(guī)模也在不斷擴大，一些耕地逐漸轉(zhuǎn)變成建筑用地，直接威脅著我國糧食產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。雖然我國結(jié)合國情制定了一系列耕地保護政策，并取得了一些效果，但是與現(xiàn)今的發(fā)展需求仍存在一定的距離，耕地保護問題有待解決。

1 我國耕地資源現(xiàn)狀

1.1 耕地總量

據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)用地面積可達64 400萬hm2，其中耕地面積為13 400萬hm2，占世界耕地面積的10%，面積較為廣闊。但是，由于我國人口數(shù)量眾多，這樣龐大的耕地面積很難承載現(xiàn)今不斷增長的人員需求，耕地資源面臨嚴峻考驗。

1.2 耕地增減

我國耕地面積廣闊，但是影響各地資源的因素也相對較多。在對影響因素及所造成影響的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計時發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有耕地資源中，因建設(shè)用地占用、自然災(zāi)害影響、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及生態(tài)退耕造成的耕地損失面積達32萬hm2，而因土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)變革增加的耕地面積有25萬hm2，耕地面積每年減少了近6萬hm2。

2 我國耕地資源保護現(xiàn)狀

我國農(nóng)業(yè)資源緊張，無后備資源，人均耕地占有量不到世界平均水平的50%。調(diào)查中了解到，在現(xiàn)有的可用耕地資源中，有70%左右的耕地為種地產(chǎn)田或不適宜栽種的土地，剩余可用耕地在產(chǎn)糧過程中會因為不同因素的影響而導致可利用率不足50%。這一情況使得我國現(xiàn)有的糧食產(chǎn)區(qū)如水稻產(chǎn)區(qū)、小麥產(chǎn)區(qū)及玉米產(chǎn)區(qū)面臨較為嚴重的環(huán)境資源壓力。

水稻產(chǎn)區(qū)集中在我國南方城市，而南方又屬于重工業(yè)產(chǎn)區(qū)，其生產(chǎn)中產(chǎn)生的重金屬物質(zhì)對耕地質(zhì)量有著較大影響;小麥產(chǎn)區(qū)大多集中在華北地區(qū)，耕地集中性較差，呈漏斗擴散狀態(tài);玉米產(chǎn)區(qū)集中在我國東北地區(qū)，很容易受到氣候等因素的影響，使土壤中含有的有機物流失。這些因素導致我國糧食產(chǎn)量及耕地面積低于歐美國家。為了促進我國可持續(xù)發(fā)展，提高中低產(chǎn)田的耕地質(zhì)量，加大耕地保護力度是非常必要的。

3 我國耕地資源保護存在的問題

3.1 耕地銳減

一方面，因為我國工業(yè)生產(chǎn)及城市化建設(shè)的加快，對土地資源的需求量不斷增大，很多耕地資源被占用;另一方面，一些城市在發(fā)展中較為注重最終效果和經(jīng)濟效益，盲目審批，耕地隨意占用情況嚴重，加之違規(guī)搭建，耕地資源占用量逐漸增多。此外，區(qū)域政府為了提升政績，忽略自身職能的發(fā)揮，在招商引資中未對規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容予以嚴格審核，長遠發(fā)展效益不高，加之人們耕地保護意識的缺失，在規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)耕地資源亂用現(xiàn)象[1]。

3.2 耕地閑置荒蕪現(xiàn)象嚴重

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需周期較長，很容易受到氣候的影響，所以很多農(nóng)村青年放棄耕種，選擇進城打工，以期改善自身的生活水平。該情況導致農(nóng)村勞動力普遍減少，很多耕地被閑置荒廢，不僅降低了耕地利用率，也為農(nóng)田生態(tài)環(huán)境帶來了影響。另外，干部群眾耕地保護意識及土地管理法制觀念的弱化，使得耕地資源保護很難落實到位，造成了耕地資源的浪費。

3.3 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與耕地保護的矛盾突出

在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，為了增大農(nóng)業(yè)整體經(jīng)濟效益，對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行了調(diào)整，加快了畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)的開發(fā)和建設(shè)勢必會帶來耕地資源的占用，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地資源減少，在一定程度上影響了糧食安全。另外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，一些耕地被用在果樹種植或生物養(yǎng)殖中，耕地種植性能被破壞，帶來嚴重的資源損失。

3.4 后備資源較為匱乏

在長期開墾復墾及整理中，耕地的后備資源也發(fā)生了較大變化。其一，耕地資源數(shù)量逐漸減少，占補平衡壓力越來越大。后備資源在長時間開發(fā)中，可供開墾的耕地資源在逐漸減少，雖然我國制定了相關(guān)管控政策，但是仍無法解決這一情況。而且推出的補充耕地等級折算措施，也加大了占補平衡的壓力。其二，開發(fā)難度增加，投資力度加大?，F(xiàn)階段剩余的可供開發(fā)耕地資源面臨面積小、分布零散、管理難度大等問題，且新增的耕地資源中存在較多的劣質(zhì)耕地，如此就增大了開發(fā)難度，造成較多的資金損耗。

3.5 耕地保護監(jiān)管問題

在耕地保護監(jiān)管上存在監(jiān)管體系和制度不完善、執(zhí)行力不高、法律法規(guī)不規(guī)范等問題，如果不能有效處理這些問題，就會直接影響耕地保護監(jiān)管效果，造成資源流失。此外，缺少監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管體制勢必會使有關(guān)部門在執(zhí)行過程中存在一定程度的非公開性和隨意性，這樣不僅造成公信力的缺失，而且會無法落實已有的相關(guān)政策法規(guī)，耕地保護將暴露出更多的問題。

4 我國耕地保護的有效對策

4.1 建立健全相關(guān)法律法規(guī)

相關(guān)部門要將耕地保護的相關(guān)內(nèi)容納入現(xiàn)有的土地管理法中，并對構(gòu)成違規(guī)的行為進行詳細闡述，且明確懲處措施，合理規(guī)劃工作人員的行為規(guī)范。同時，完善與耕地保護相關(guān)的配套法律法規(guī)，對耕地保護中存在的問題予以及時解決。具體來說，在耕地占用補償制度方面，為了增強公正性，應(yīng)明確驗收開墾耕地的質(zhì)量、數(shù)量的獨立主體;在基本農(nóng)田保護制度中，對選擇規(guī)劃中的主體空間實行自由裁量，實現(xiàn)征地流程的合理管控，降低征地的隨意性和目的性;在耕地開發(fā)、整理及開墾時，應(yīng)保證擴大耕地面積、提高耕地質(zhì)量措施的高效落實，并對整個過程涉及的監(jiān)管部門予以責任劃分，確保問題產(chǎn)生時能及時找到責任人。

由上可見，相關(guān)部門要結(jié)合現(xiàn)實情況和未來發(fā)展，針對存在的問題思考解決措施，且預先設(shè)想可能出現(xiàn)的新問題，整合各種法律制度，形成綜合詳細的配套法律法規(guī)。

4.2 提高耕地總量動態(tài)平衡性的管控力度

一是對耕地環(huán)境質(zhì)量實行核查，在保證其合理性的基礎(chǔ)上，加大耕地生態(tài)質(zhì)量的管控力度。同時，對區(qū)域內(nèi)的耕地資源予以合理調(diào)整，優(yōu)化資源配置，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。

二是完善管理制度，加強土地資源的生態(tài)保護，有效控制耕地總量的動態(tài)平衡性。在土地生態(tài)保護中，較常使用的方式有地質(zhì)數(shù)據(jù)庫平臺、地質(zhì)環(huán)境檢測網(wǎng)、環(huán)境評價等。

三是合理應(yīng)用節(jié)約集約用地方式。節(jié)約集約用地方式能有效緩解耕地占用壓力，提升耕地資源儲量及使用的靈活性。而且通過二級市場改革試點的推動，發(fā)揮耕地作用，減少城鎮(zhèn)無故占地現(xiàn)象，確保耕地資源配置的合理性。并完善和豐富土地使用標準體系，加強對節(jié)約集約用地目標的考核和約束。在有條件的地區(qū)努力推行，以實現(xiàn)建設(shè)用地減量化或零增長，盡可能不占或少占耕地。

4.3 提升耕地質(zhì)量平均水準

一是建立政府主導、社會參與的工作機制，結(jié)合現(xiàn)有社會和資金條件，提高農(nóng)田建設(shè)標準，調(diào)動各方參與積極性，為農(nóng)田的后期管護提供幫助。同時，在農(nóng)田使用中應(yīng)對相應(yīng)的使用、管護權(quán)利進行合理劃分和明確，在維護自身權(quán)益的基礎(chǔ)上，加大農(nóng)田耕地資源的管理和保護力度。

二是對中低質(zhì)量的耕地實行重新開發(fā)和利用，運用合理方式提高中低質(zhì)量耕地的利用率，豐富耕地儲量。對于中低耕地中存在的問題，可采用生物、農(nóng)藝或工程等技術(shù)措施完成改良，提高糧食產(chǎn)量[2]。另外，要落實占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)。

三是推動耕地輪作休耕試點，并加大對其的管理力度，以此強化耕地的保護效果，延長耕地使用壽命，優(yōu)化耕地自身性能。

四是加強耕地質(zhì)評與監(jiān)測，建立健全的耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，全面評價全國耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能并發(fā)布結(jié)果。同時，完善土地調(diào)查監(jiān)測體系和耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定時更新耕地質(zhì)量的年度監(jiān)測結(jié)果。

4.4 保障農(nóng)民土地根本權(quán)益

農(nóng)民土地權(quán)益的保障需要以完善的法律制度作為支撐方能實現(xiàn)，所以在耕地保護中，應(yīng)對保護的責任主體給予適當?shù)莫剟詈脱a償，通過綜合考量制訂合理的保護計劃，提高耕地合理利用率。我國在農(nóng)業(yè)發(fā)展及耕地保護上投入的資金較多，所以在補償激勵制度的制定中，需就耕地保護、耕地質(zhì)量、糧食產(chǎn)量和商品率等多方內(nèi)容進行綜合分析與研究，統(tǒng)籌規(guī)劃現(xiàn)有資金，合理下發(fā)，并按照誰保護、誰受益的基本原則，加強耕地保護補償。

此外，通過現(xiàn)金股利的方式來加大農(nóng)戶對耕地保護的重視度，加深其耕地保護意識，堅持按照規(guī)定要求開展耕地保護作業(yè)，從而提高我國耕地資源利用率，減少浪費的產(chǎn)生。但是，我國需注重發(fā)揮補償獎勵資金的時效性，如應(yīng)用在農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施檢修、維護和管理上，用于提高土壤肥力上，用于加大耕地保護管理力度上等。國家可以制定相應(yīng)的政策和稅收優(yōu)惠，加大農(nóng)業(yè)補貼力度，且對受損個體進行一定程度的財政補貼，如完善農(nóng)資綜合直補政策和糧食直補政策等農(nóng)業(yè)補貼政策。

4.5 強化耕地保護的公眾意識

相關(guān)部門需加大耕地保護重要性的宣傳力度，加深民眾的耕地保護意識，可利用多媒體渠道如電視、網(wǎng)絡(luò)等宣傳耕地保護的重要性，并將耕地破壞帶來的影響告知大眾，從而深化人們的危機意識，使其積極參與到耕地保護工作中來，保證農(nóng)田質(zhì)量，構(gòu)建良好的生態(tài)環(huán)境。耕地保護不僅是政府的職責，更是每個公民的義務(wù)，耕地與人們息息相關(guān)，只有保護好耕地才能維護糧食安全、保障人們的基本生活水準。個體的耕地保護行為體現(xiàn)在不隨意在耕地中傾倒生活垃圾貨廢物，以免污染土壤;不非法占用耕地開展房屋建設(shè);不隨意使用農(nóng)藥、肥料，以免破壞土壤養(yǎng)分[3]。

5 結(jié)語

耕地保護作為我國社會發(fā)展進程中的艱巨任務(wù)，有必要認識到耕地保護面臨的困境和挑戰(zhàn)，并結(jié)合現(xiàn)有條件制訂科學合理的保護措施，加大耕地保護力度。同時，通過調(diào)動民眾的參與積極性，來減少耕地破壞和污染等情況的產(chǎn)生，從而徹底改進耕地質(zhì)量，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展貢獻力量。

參考文獻

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[2]秦鴻浩.淺析當前耕地保護困境及創(chuàng)新思路[J].中國高新區(qū)，2018（12）：222.

[3]智翠萍.當前我國耕地保護面臨的問題及其對策[J].科技經(jīng)濟導刊，2017（12）：129.