楊驥 王志紅 鄒燕平 王海帆 杜麗偉

摘要：城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃是指導各地區(qū)優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)建設的兩個十分重要的規(guī)劃文件，是城鎮(zhèn)化建設、城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件與法律依據(jù)和保障，本文主要就土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系進行研究分析。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；城市總體規(guī)劃；兩規(guī)合一

1、“兩規(guī)合一”體系的現(xiàn)狀

隨著近年來我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，“兩規(guī)合一”問題越來越受到多方面的關(guān)注，在現(xiàn)有行政體制下，兩個規(guī)劃均是城市建設的基本藍圖，共同發(fā)揮著指導城市建設方向、保障建設合法依規(guī)落實的作用。建設部提出城鄉(xiāng)規(guī)劃應由國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門主管全國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作土地利用總體規(guī)劃是綜合性規(guī)劃和控制性的空間規(guī)劃。從城市總體規(guī)劃的角度看，城市規(guī)劃區(qū)并非城市整個行政區(qū)劃范圍，而只是側(cè)重其中稱為“建成區(qū)”的那一部分。而從土地利用總體規(guī)劃的范圍來說，一般都是以整個行政區(qū)為基本單位。從“兩規(guī)”的規(guī)劃層次上說，一般地作為城市規(guī)劃管理者，會認為土地利用總體規(guī)劃是城市總體規(guī)劃的一個子專項規(guī)劃，前者與后者是上下位規(guī)劃關(guān)系。而土地規(guī)劃管理者眼中，經(jīng)常認為城市總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃的一個子專項規(guī)劃，兩者為“點”和“面”的關(guān)系。從規(guī)劃的成果來看，兩者各自成一個體系，城市總體規(guī)劃的空間尺度一般是相對較超前，而土地利用總體規(guī)劃經(jīng)常由于其級別層次多，監(jiān)管難度較大，常常受到地方利益等驅(qū)動具有非理性的因素在里面。

2、“兩規(guī)合一”體系關(guān)系

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在兩方面的關(guān)系，一方面，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間具有平行關(guān)系。當前，我國就城市總體規(guī)劃等問題制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，就土地利用總體規(guī)劃等問題制定了《土地管理法》，這兩項法律均屬于憲法內(nèi)容，在法律地位方面相對較為平等，也就是所謂的平行關(guān)系。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》中明確規(guī)定，在土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃中，必須要做好這兩個法律之間的有效銜接，從這一角度也證明兩者之間具備平行性關(guān)系。另一方面，交叉性關(guān)系。根據(jù)我國《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》，在市級和縣級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃過程中，需要在總體規(guī)劃中包含有市級和縣級人民政府駐地鎮(zhèn)總體規(guī)劃。從行政區(qū)域角度分析，包含土地總體規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃全部內(nèi)容。在城市總體規(guī)劃過程中，相關(guān)范圍的選擇與土地利用總體規(guī)劃之間在區(qū)域范圍方面呈現(xiàn)從屬關(guān)系。另外，從規(guī)劃方面分析，兩者之間的交叉性主要集中在城市土地利用方面。城市總體規(guī)劃過程中，首先需要對城市內(nèi)部土地使用功能的規(guī)劃給予足夠重視，在展開土地利用總體規(guī)劃時，需要使城市建設用地科學規(guī)劃水平得到提高，也就是說，土地總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃兩者之間具有明顯的統(tǒng)一性。

3、“兩規(guī)合一”體系分析

3.1“兩規(guī)合一”的基本前提

（1）以人口規(guī)劃為基礎(chǔ)。一切規(guī)劃都是以人為本的，也是為人類生產(chǎn)生活服務的。從當前人類面臨的能源、交通、醫(yī)療、就學、就業(yè)、居住、經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展，人口問題已成為全面制約城市協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大問題，具體涉及到的人口指標有：人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、分布及人口管理密切相關(guān)。（2）以產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為核心。人與社會的發(fā)展都離不開消費和生產(chǎn)，因此產(chǎn)業(yè)的各個方面也是“兩規(guī)合一”應該考慮的基礎(chǔ)。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，必須按照統(tǒng)籌兼顧的原則，城市發(fā)展應正確把握和處理好速度與結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益、內(nèi)需與外需、投資與消費、中央與地方、經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展、改革發(fā)展穩(wěn)定等六個方面的重大關(guān)系，使發(fā)展中各個方面相互適應、相互促進、良性互動，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧的有機統(tǒng)一。（3）以空間規(guī)劃為引導?！皟梢?guī)合一”的重要“合一”之處，在于空間的同一性，因此要以空間為指導，按照總體規(guī)劃對空間定位引導相應的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，注重優(yōu)化城市布局，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護等多方面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局，統(tǒng)籌安排城市與農(nóng)村兩個發(fā)展的需要。（4）以土地利用為保障。在控制性的強度方面，一切規(guī)劃都要落在土地這一載體上，不論是城市規(guī)劃還是城鎮(zhèn)規(guī)劃，最終都要落實到土地利用規(guī)劃當中，要確保重點產(chǎn)業(yè)、工程落地，確保耕地以及地下文物埋藏區(qū)得到有效的保護。由于土地利用規(guī)劃的時間連續(xù)性，應該要注意與上一輪的土地利用總體規(guī)劃銜接，嚴格地控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，著力構(gòu)建更加合理的土地利用總格局。

3.2“兩規(guī)合一”體系構(gòu)建的核心內(nèi)容

3.2.1城鎮(zhèn)建設用地控制

針對城鎮(zhèn)建設用地，應在總規(guī)層面，城鎮(zhèn)、村莊對建設用地標準進行控制。（1）控制新增用地規(guī)模。以控制新增建設用地規(guī)模，特別是建設占用耕地規(guī)模，來控制建設用地的低效擴張，促進土地利用模式創(chuàng)新和土地利用效率提高，以土地供應的剛性約束來促進經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。（2）加大存量用地挖潛。通過土地整理，加強城鎮(zhèn)零星、分散用地整合。積極推行節(jié)地型城、鎮(zhèn)、村更新改造，重點加快城中村改造，研究和推廣各類建設節(jié)地技術(shù)和模式，促進各項建設節(jié)約集約用地，提高現(xiàn)有建設用地對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力。（3）發(fā)掘拓展用地空間。在保護耕地，保護生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先幵發(fā)緩坡地、丘陵地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導城鎮(zhèn)建設向地上、地下發(fā)展，拓展建設用地新空間。

3.2.2空間管制

針對“兩規(guī)合一”的總規(guī)范圍空間管制，應當充分考慮到城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點用地的擴展邊界，明確管制規(guī)則和監(jiān)管措施，控制城鄉(xiāng)建設用地盲目無序擴張。在規(guī)劃中要因地制宜，如借鑒《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的概念。即將待保護的城鎮(zhèn)的空間管制區(qū)細化到分成“禁止建設區(qū)”、“限制建設區(qū)”、“適宜建設區(qū)”和“建成區(qū)”四類，按照這四類區(qū)域的控制，能從管理簡化用地許可和備案的程序，同時還能強化跟蹤監(jiān)管。

3.2.3道路規(guī)劃與耕地保護取舍

在道路規(guī)劃中，應實現(xiàn)最嚴格的耕地保護制度。在進行道路項目規(guī)劃前，應當扎實地進行調(diào)查研究與充分的科學論證，提高規(guī)劃的科學性、準確性，綜合考慮環(huán)境、耕地保護等方面的問題。對新規(guī)劃的道路，應該考慮當?shù)厣鐣徒?jīng)濟發(fā)展需要，充分考慮現(xiàn)有路網(wǎng)以及規(guī)劃路網(wǎng)的合理性，避免重復建設、避免浪費土地資源，尤其是要避免破壞耕地。

結(jié)束語

由于我國土地資源的限制，當在開發(fā)和利用的過程匯總要綜合考慮自然、經(jīng)濟以及社會的目標，從而更好地體現(xiàn)出土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”體系統(tǒng)一土地總體利用和城市規(guī)劃的目標，最終為實現(xiàn)生態(tài)的保護、資源、社會以及經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

參考文獻

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（作者單位：1.2鄭州中克農(nóng)業(yè)科技咨詢有限公司；3.4.5鄭州華源土地利用遙感技術(shù)有限公司）