摘 要：公共行政學誕生至今，其價值規(guī)范、研究方法都沒有徹底地獨立出來。傳統(tǒng)的公共行政學所強調(diào)的“政治-行政”二分原則導致了這種“身份危機”。沃爾多首先提出以效率至上掩蓋民主價值缺失會導致公共行政學依然依附于政治科學的問題。西蒙主張用科學研究方法讓公共行政學成為獨立的學科。羅森布魯姆則認為公共行政學同時需要政治、管理和法律的路徑。時至今日，如何化解公共行政學的“身份危機”依然沒有得到確定的答案。

關鍵詞：公共行政；民主；政治哲學

規(guī)范與實證理論是現(xiàn)代公共行政學發(fā)展史上的兩條重要主線?，F(xiàn)代公共行政學正是圍繞著這兩條理論線索不斷發(fā)展起來的。公共行政學的誕生可追溯至威爾遜《行政學之研究》的產(chǎn)生，20世紀30年代進入，公共行政學進入發(fā)展的黃金時代。西蒙出版的《行政行為》以及沃爾多出版的《行政國家》凸顯了公共行政學中的兩種學術旨趣之爭：實證取向的公共行政學還是價值取向的公共行政學？

直到今日，人們?nèi)匀毁|疑公共行政學的身份與地位：“它是政治學的一部分？是工商管理的一部分？還是一個獨立的學科領域？它到底是什么？” 沃爾多提出的公共行政的“身份危機”仍然沒有一個確定的答案，探究這個問題仍然具有重要意義。

一、公共行政的“身份危機”

（一）行政國家

1948年，美國的公共行政學教授沃爾多出版了《行政國家》一書，對前輩古立克崇尚效率的學說率先發(fā)難，大加撻伐，就此一鳴驚人。

當時的公共行政學的主流學者認為公共行政是一門價值中立、超黨派的、致力于使政府更有效率和效能的社會科學，沃爾多在《行政國家》一書對這種主流觀點提出了挑戰(zhàn)。

（二）身份危機的表現(xiàn)

“合法性危機”“細想危機”“研究品質危機”一直是公共行政學發(fā)展過程中的質疑。這些危機表明，公共行政學還沒有形成自己獨特的研究范式；另一方面，公共行政學的理論研究也難以得到公共行政實踐者的認同。

對于公共行政學的“身份危機”，沃爾多有如下闡述，也被稱之為是學術界關于公共行政學的精辟論述，“公共行政學家處于一種模糊不清的、常常令人敬而遠之的、二等公民的地位；公共行政學家既是學術界的技術專家，又是實務界的夸夸其談者。”

“身份危機”就是指公共行政學作為一門社會科學在學術界并不被其他學科的學者所接受，在實踐領域，也不夠符合當時公共行政人員的實際工作。沃爾多認為，當時的公共行政學始終是屬于政治科學的一部分，而并沒有完全的獨立出來，這一方面的最重要體現(xiàn)就是公共行政學在威爾遜的“政治-行政”二分法中脫離了出來，注重于行政效率的提高，然而行政并不可能完全脫離民主價值的導向作用而存在。

（三）身份危機的緣由——政治行政二分

政治和行政二分之后，行政只對效率負責，“科學管理”在公共行政領域大行其道，并逐漸占據(jù)主導地位。沃爾多認為，公共行政學總是自覺或不自覺地體現(xiàn)著政治學的價值追求，如果不將“民主價值”的含義注入到公共行政學，那公共行政學就始終會是政治科學的附屬。

傳統(tǒng)行政學在追求形式上的民主，但事實卻是失去了政治價值上的民主。沃爾多評論道，“傳統(tǒng)的民主制度本身不能確保民主；實際上，它們可能妨礙它的實現(xiàn)?！?傳統(tǒng)行政學沒有注意到公共性問題，“如果說對行政問題的重視會導向技術關注的話，那么，對公共問題的探討則必然會提出認識價值的要求。技術是要在邊界清晰的系統(tǒng)中去加以研究的，而價值的問題則必須面向公眾去加以確認。”

政治-行政的分離導致公共行政學在學科發(fā)展中沒有立足的根基；依據(jù)“政治-行政”二分原則形式的常任文官則成為“技術專員”，他們只負責執(zhí)行政治家的指令而無需對自己的行為負責，諸如人類幸福、福利和美好生活等價值訴求則被拋至腦后，無人問津。

二、應對“身份危機”的三種路徑

（一）政治路徑：民主價值

羅森布魯姆和麥克凱迪的評價是中肯的，他們認為“將民主的價值注入到公共行政的理論與實踐中，這應該是沃爾多最大的貢獻?！?沃爾多在《行政國家》一書中，貫穿其中的一個核心理念就是：公共行政學不可避免的是政治理論，公共行政學的發(fā)展是政治思想史的一個篇章?？_爾和弗雷德里克森將之稱為公共行政學的“沃爾多路徑?！?/p>

沃爾多認為，盡管傳統(tǒng)行政學堅定的主張價值中立的“政治與行政二分”，但它仍然不可避免的是一種政治理論，傳統(tǒng)行政學家仍然是政治理論家這一著名共同體的組成部分。沃爾多甚至批判到，公共行政的正統(tǒng)觀念不僅是一種政治理論，而且是一種起負面作用的理論，一種要將政治問題變?yōu)樾姓栴}的反政治理論。“專制與民主的區(qū)別，不在于其行政機關，而在于是否有一個獨立于行政之外的、有控制力的民選或代議機關?！ぷ髦械摹畬Ｖ剖枪ぷ髦獾摹裰鳠o可避免的代價?！?/p>

（二）管理路徑：科學方法

西蒙則通過另一種途徑嘗試公共行政的合法化。西蒙主張把公共行政學建成一門科學，通過科學方法將自然科學與社會科學結合起來，并將科學分為實踐科學和理論科學兩種形式。對于西蒙來說，政治科學的實證方法是研究的根本，他在實證方法的運用上是將事實和價值進行分離，保持價值中立的態(tài)度，對于當時社會上所持有的以技術理性為特征的現(xiàn)代化，應該把社會科學和自然科學結合起來，使科學更加統(tǒng)一。

“西蒙主要從決策方面入手，提出在制定決策的時候，也要考慮執(zhí)行政策的行政方面，而非僅僅局限于整治范圍上；沃爾多提出每個決策層級都應該去制定決策，做出計劃，擁有民主意識以確保所有的決策都是為了民主的?！?在隨后的公共行政發(fā)展演變過程中，西蒙提出的把事實與價值進行分離的措施，促進了他將效率至上作為公共行政學的根本，這樣使得公共行政學具有了合法性。

（三）法律路徑：法治程序

在沃爾多和西蒙關于公共行政論點的基礎上，羅森布魯姆認為：“公共行政的確包含著有規(guī)劃的勾當，它關注政治和政策制定，主要集中于政府的行政部門，它不同于私營部門的行政，它主要體貼法令的執(zhí)行。” 他把“公共行政”界定為：“公共行政乃是運用管理、政治以及法令的理論和過程來使成為事實立法、行政以及司法部門的指令，為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與辦事功能?！?/p>

在羅森布魯姆看來，公共行政強調(diào)的是法治，它包含著的核心價值是：程序性正當法令程序；個人應享有的實質權利和法令的平等保護權；個體價值是公允。

三、中國公共行政的“身份危機”

中國的行政國家模式與西方的模式存在著一定差異，然而西方行政國家所面臨的合法性認同危機同樣值得中國行政學者的思考。近年來，中國的經(jīng)濟走勢保持較快增長，這一現(xiàn)象在國家發(fā)改委公布的中國經(jīng)濟增速中有所體現(xiàn)，但另一方面，經(jīng)濟紅利不斷增長的同時帶來的是政治體制所帶來的公眾認同的遞減趨勢。政府權力的合法性、合理性乃至政府所發(fā)布信息的真實性都在越來越頻繁地受到質疑和挑戰(zhàn)，公眾越來越關注現(xiàn)實社會中出現(xiàn)的問題。

中國學者在關注西方公共行政研究的同時，更需要將視野拉回到中國的現(xiàn)實情境中來，筆者認為學術研究與政府工作的關系可以上升到馬克思主義哲學中理論和實踐的關系，“理論要從實踐中來，到實踐中去”。公共行政學研究需要立足于中國的現(xiàn)實情況，深入挖掘問題、發(fā)現(xiàn)問題，并最終提出解決的方案建議，這樣才能在真正意義上實現(xiàn)學術研究的價值，才能從根本上促進中國公共管理的未來發(fā)展。如果僅僅是關注西方國家的理論研究，對中國行政實踐的參考價值就會大打折扣。

四、結語

自沃爾多提出公共行政的“身份危機”這一問題以來，中外學者都在不同程度上從不同的角度提出了公共行政合法化的路徑。然而，關于這一問題的討論尚未結束，如公共行政是一門科學還是一門藝術？劃分科學和藝術的邊界又在哪里？衡量的標準又是什么？此外，在不同國家、不同地域之間，公共行政的“身份危機”又有其各自的特點，這就需要各國學者的共同努力從而在世界范圍內(nèi)推進公共行政學科體系的完善和發(fā)展。

參考文獻

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作者簡介：谷潤田（1997- ），女，漢族，首都師范大學大三年級在讀。