李瀟文 張萍萍 劉勝男

摘 要：作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)娜抡{(diào)處模式，自生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度出臺(tái)以來(lái)，各省在制度具體運(yùn)行方面面臨諸多問(wèn)題。目前，遼寧省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的研究尚處于起步階段，存在政府身份競(jìng)合、行政磋商與環(huán)境公益訴訟銜接困境、磋商過(guò)程監(jiān)管薄弱等問(wèn)題。為此，應(yīng)從構(gòu)建政府責(zé)任機(jī)制、推進(jìn)政府管理創(chuàng)新、完善制度銜接機(jī)制以及加強(qiáng)監(jiān)督管理力度等方面，進(jìn)行相應(yīng)的制度完善和模式探索，使得遼寧省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度更具有實(shí)踐性和適應(yīng)性。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害賠償；賠償磋商制度；行政控權(quán)

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的文本解讀

近年來(lái)，生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題日益嚴(yán)重，可持續(xù)發(fā)展的治國(guó)方針得不到有效落實(shí)，生態(tài)環(huán)境損害賠償作為環(huán)境保護(hù)的重要手段，已然成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理工作的重頭戲。2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），《方案》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償改革從試點(diǎn)階段正式走入全面改革階段，也體現(xiàn)出中共中央對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題的高度重視。但是當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律問(wèn)題的相關(guān)研究在我國(guó)尚處于起步階段，相關(guān)論述與研究仍然聚焦于宏觀設(shè)計(jì)層面，對(duì)具體制度的創(chuàng)新性研究較為薄弱，具體到遼寧省來(lái)說(shuō)，其僅僅在2018年1月份出臺(tái)的《遼寧省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案（征求意見(jiàn)稿）》中提出了“主動(dòng)磋商，司法保障”的總體要求，在具體的制度架構(gòu)以及實(shí)施方案的設(shè)計(jì)上仍然處于粗糙的狀態(tài)，法制建設(shè)工作尚處于“前法制化”的理論探索與制度構(gòu)建階段，相關(guān)部門(mén)在具體實(shí)施過(guò)程中缺乏具體的參照標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)“摸索式”前進(jìn)的現(xiàn)狀，嚴(yán)重制約了遼寧省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度由理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的步伐。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的困局

（一）政府身份競(jìng)合與行政控權(quán)問(wèn)題

根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，遼寧省政府以及14個(gè)市政府是本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，但同時(shí)其也是生態(tài)環(huán)境所有者的代理人，這便產(chǎn)生了第一個(gè)政府身份的競(jìng)合。在磋商過(guò)程中究竟應(yīng)該以何種身份與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，存在一定程度上的身份誤讀。此外，政府既是賠償權(quán)利人，又是環(huán)境行政監(jiān)管主體，這就產(chǎn)生了第二個(gè)身份競(jìng)合的問(wèn)題——“運(yùn)動(dòng)員”和 “裁判員”身份的競(jìng)合。如何在環(huán)境行政監(jiān)督與損害賠償之間作出利益平衡和行為界定，是身份競(jìng)合所引發(fā)的問(wèn)題。從法律層面講，法律行為的實(shí)施者與法律的監(jiān)督者只有是不同的主體才能達(dá)到監(jiān)督的效果，基于身份的競(jìng)合，政府作為賠償權(quán)利人在磋商過(guò)程中要進(jìn)行自我監(jiān)督，而自我監(jiān)督隨即便會(huì)引發(fā)磋商過(guò)程公正性難以保證等一系列問(wèn)題，由此便需要對(duì)于監(jiān)督制度進(jìn)行全面部署和完善。

在磋商過(guò)程中，政府身份的競(jìng)合衍生出的行政控權(quán)，是目前遼寧省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度實(shí)踐中值得關(guān)注的問(wèn)題。從理論上講，行政權(quán)力需要控制的原因在于行政權(quán)力與公民權(quán)利在某些時(shí)候存在沖突，為了防止政府濫用行政權(quán)力，對(duì)公民權(quán)利造成損害，就需要進(jìn)行行政控權(quán)。落實(shí)到磋商制度中，政府具有多重身份，民事主體身份和行政主體身份的競(jìng)合決定了政府并不總是代表社會(huì)公共利益，其在行使行政權(quán)力的同時(shí)，也存在著濫用權(quán)力、損害公民權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)。另外，基于行政權(quán)力的行使而形成的行政主體和相對(duì)方的非對(duì)等的行政關(guān)系，也是行政控權(quán)的一個(gè)重要原因。

（二）行政磋商與環(huán)境公益訴訟存在銜接困境及難題

環(huán)境侵權(quán)作為一種新型的侵權(quán)類(lèi)型，既有民法上的單純?nèi)说男袨?，也有環(huán)境法上的“人—自然—人”互動(dòng)行為，存在明顯的二元性，其所導(dǎo)致的損害后果可能是對(duì)“人”的損害與對(duì)“環(huán)境”的損害并存；而在某些情況下，可能只有對(duì)“環(huán)境”的損害，而沒(méi)有可歸屬于具體“人”的損害。當(dāng)受損害的主體為民事私權(quán)主體時(shí)，適用《侵權(quán)責(zé)任法》作為主要的民事實(shí)體法律依據(jù)并不存在任何爭(zhēng)議，而當(dāng)受損害的主體是具有公共性的生態(tài)環(huán)境時(shí)，其必然會(huì)導(dǎo)致同時(shí)落入環(huán)境行政和環(huán)境公益訴訟調(diào)整范圍的境況。此種“雙軌制”的制度模式，勢(shì)必引發(fā)廣泛質(zhì)疑，在同一個(gè)案件中，是否可以基于同一事由進(jìn)行行政磋商和環(huán)境公益訴訟兩個(gè)方面的救濟(jì)？行政磋商和環(huán)境公益訴訟是否存在適用上的先后順位？在一種救濟(jì)模式無(wú)法進(jìn)行之時(shí)，另一種救濟(jì)模式應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)有效銜接以彌補(bǔ)空白？目前我國(guó)立法尚處于起步階段，兩種救濟(jì)模式間的調(diào)處和銜接存在明顯的立法空缺。

（三）磋商制度監(jiān)督管理力度薄弱

（1）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部缺乏有效監(jiān)督

《遼寧省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》明確了省政府和14個(gè)市政府為賠償權(quán)利人，而在由各市政府管轄的具體的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商過(guò)程中，各市政府可以指定相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作。在此過(guò)程中，各市政府對(duì)授權(quán)負(fù)責(zé)具體磋商工作的有關(guān)部門(mén)缺乏內(nèi)部監(jiān)督，磋商過(guò)程的合法性、公正性難以保證，有關(guān)部門(mén)以什么方式進(jìn)行磋商，以及磋商結(jié)果是否是最有效解決受損環(huán)境的方式都不得而知。

（2）司法確認(rèn)制度的缺失

所謂生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的司法確認(rèn)制度，是指當(dāng)事人雙方在磋商基礎(chǔ)上達(dá)成賠償協(xié)議之后，通過(guò)一定的程序確認(rèn)該協(xié)議有效，進(jìn)而保證制度的實(shí)施。作為非訴訟解決方式的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，其本身就缺乏剛性，磋商產(chǎn)生的磋商協(xié)議不具有法律強(qiáng)制力，公眾信服度低，使得在磋商之后容易出現(xiàn)當(dāng)事人反悔的情形，進(jìn)而又不得不通過(guò)訴訟手段解決賠償問(wèn)題，造成磋商資源的浪費(fèi)。因而需要建立司法確認(rèn)制度來(lái)增強(qiáng)賠償協(xié)議的執(zhí)行力和拘束力，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償多元化解決方式的協(xié)調(diào)共用。

（3）遼寧省普通民眾缺乏監(jiān)督意識(shí)

根據(jù)美國(guó)薩克斯教授的環(huán)境公共信托理論，基于國(guó)務(wù)院授權(quán)的具有環(huán)境賠償權(quán)利人資格的遼寧省政府實(shí)則是全體遼寧省人民“共有財(cái)產(chǎn)”的受托人，基于委托而具有賠償權(quán)利人資格。但在實(shí)踐中，由于行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)直接管理制度，以及政府部門(mén)自身的特殊利益，在協(xié)商過(guò)程中有時(shí)難以兼顧自身利益與公共利益，公眾監(jiān)督就顯得尤為重要。具體到遼寧省，磋商制度透明度低、公眾自主監(jiān)督意識(shí)薄弱等綜合原因?qū)е麓枭讨贫鹊墓姳O(jiān)督尚停留在理論階段，還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效落實(shí)。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的完善方向

（一）建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商政府責(zé)任制度

針對(duì)政府的雙重身份而容易出現(xiàn)的濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象，需要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的政府責(zé)任制度，使政府時(shí)刻明確自己的角色定位和責(zé)任擔(dān)負(fù)，以磋商參與人的身份平等地與賠償義務(wù)人進(jìn)行有效的協(xié)商，其具體內(nèi)容主要包括：第一，強(qiáng)制磋商責(zé)任。政府相關(guān)部門(mén)利用其行政職權(quán)與賠償義務(wù)人開(kāi)展“ 強(qiáng)制磋商 ”，強(qiáng)迫對(duì)方接受自己提出的苛刻條件，甚至單方確定實(shí)施方案的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，使得賠償義務(wù)人完全處于被動(dòng)狀態(tài)，雙方地位不平等，賠償義務(wù)人可就此提起行政復(fù)議甚至向法院提起訴訟，以保障自己的合法權(quán)益。第二，消極磋商責(zé)任。政府有關(guān)部門(mén)或者其所委托的社會(huì)組織本應(yīng)對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害程度進(jìn)行鑒定而消極怠工，在磋商過(guò)程中也沒(méi)有積極主動(dòng)推動(dòng)磋商程序的進(jìn)行，在磋商后理應(yīng)對(duì)于后續(xù)的恢復(fù)執(zhí)行情況進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督和指導(dǎo)卻推卸責(zé)任，凡此種種，都應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)的政府負(fù)責(zé)人給予行政處分，對(duì)可能構(gòu)成瀆職犯罪的追究其刑事責(zé)任。第三，惡意磋商責(zé)任。政府相關(guān)人員為謀取個(gè)人私利，在磋商過(guò)程中，并沒(méi)有為國(guó)家社會(huì)利益而積極努力，反而與涉事企業(yè)相互勾結(jié)，使磋商程序形式化，最終導(dǎo)致社會(huì)公共利益遭受損失，相應(yīng)的政府工作人員均應(yīng)受到相應(yīng)的行政處分或者承擔(dān)刑事責(zé)任。

為了使磋商制度真正有效地發(fā)揮作用，必須建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商政府責(zé)任制度，對(duì)于政府的權(quán)利界限進(jìn)行明晰，保障磋商主體的平等地位，淡化行政色彩，充分體現(xiàn)協(xié)商性質(zhì)。

（二）推進(jìn)政府管理創(chuàng)新

為促進(jìn)磋商過(guò)程中公共利益最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，作為賠償權(quán)利人的行政機(jī)關(guān)亟需進(jìn)行管理上的創(chuàng)新：第一，突破政府傳統(tǒng)的管理模式。政府傳統(tǒng)的以自上而下的行政權(quán)力和行政手段為主的管理模式，會(huì)造成政府權(quán)力的膨脹。為進(jìn)一步深化行政體制改革，政府內(nèi)部管理模式應(yīng)在垂直管理的基礎(chǔ)上加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，以橫向監(jiān)督的模式避免自上而下的行政權(quán)力濫用。第二，提升政府信用。政府信用的欠缺是政府創(chuàng)新管理的一大障礙，然而取信于民卻成為近年來(lái)政府在實(shí)踐中的難題。取信于民最重要的是要在實(shí)踐中保障公民權(quán)利，同時(shí)還要做到行政公開(kāi)。政府信用之所以得不到提升是因?yàn)樵诤驼年P(guān)系中，公眾明顯處于信息不對(duì)等的狀態(tài)，這個(gè)問(wèn)題可以通過(guò)深入開(kāi)展政府信用建設(shè)得以改善。第三，保障各行政部門(mén)的協(xié)作與監(jiān)督，杜絕部門(mén)利益。我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行“金字塔式”的管理模式，由于各部門(mén)間的專(zhuān)業(yè)性非常強(qiáng)，部門(mén)之間不進(jìn)行有效的信息傳遞和溝通，不能站在政府管理的整體利益上通過(guò)溝通來(lái)尋求彼此的結(jié)合點(diǎn)，導(dǎo)致部門(mén)間彼此不協(xié)調(diào)，很容易形成部門(mén)利益，不利于政府機(jī)關(guān)的整體運(yùn)作。因而應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府各部門(mén)之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作和協(xié)調(diào)溝通，杜絕部門(mén)利益，凈化政府管理環(huán)境。

（三）完善行政磋商與公益訴訟的銜接機(jī)制

目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償分為磋商賠償以及提起公益訴訟賠償兩種，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償高效率、低成本的目的，完善行政磋商與公益訴訟的銜接機(jī)制是十分必要的：第一，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持行政磋商優(yōu)先的原則。和磋商制度相比，訴訟程序復(fù)雜，耗時(shí)較長(zhǎng)，不利于糾紛的及時(shí)解決，因此，《方案》創(chuàng)設(shè)磋商賠償機(jī)制的目的即為了防止損害發(fā)生后，單一采用訴訟途徑而產(chǎn)生費(fèi)事耗力的問(wèn)題。雖然《方案》未將磋商作為“前置程序”加以規(guī)定，但從效率原則出發(fā)，應(yīng)確立磋商優(yōu)先的原則。第二，應(yīng)當(dāng)貫徹及時(shí)調(diào)整的原則。為及時(shí)解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問(wèn)題，磋商主導(dǎo)者在進(jìn)行磋商之前，應(yīng)首先確定賠償義務(wù)人是否具有磋商的意愿以及是否具有磋商的價(jià)值，若在磋商之前或者在磋商過(guò)程中發(fā)現(xiàn)磋商無(wú)法達(dá)到使生態(tài)環(huán)境及時(shí)恢復(fù)的目的，應(yīng)及時(shí)作出調(diào)整，以公益訴訟取而代之，使得環(huán)境恢復(fù)問(wèn)題能夠得到及時(shí)有效的解決。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督管理力度

（1）加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督

國(guó)家行政機(jī)關(guān)在上下級(jí)行政隸屬關(guān)系上產(chǎn)生一種相互監(jiān)督的關(guān)系，同時(shí)各級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也要設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)包括行政監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督事宜，監(jiān)督政府是否盡到了作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部杜絕“不作為”的亂象，切實(shí)保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作落到實(shí)處。

（2）建立司法確認(rèn)制度

將政府通過(guò)行政協(xié)商所達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行司法上法律效力的確認(rèn)，是對(duì)行政協(xié)商結(jié)果的有力支持和保障，同時(shí)司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行司法確認(rèn)時(shí)也需要對(duì)協(xié)議進(jìn)行審查，從該角度出發(fā)，其同時(shí)也是對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的司法監(jiān)督，有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（3）完善信息公開(kāi)制度

完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商信息公開(kāi)制度，除涉及國(guó)家秘密之外，生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項(xiàng)均應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，并邀請(qǐng)專(zhuān)家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參與整個(gè)磋商過(guò)程，對(duì)其磋商過(guò)程提供專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，同時(shí)對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)的使用情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果也要向社會(huì)公開(kāi)，詢(xún)問(wèn)公眾的意見(jiàn)，接受公眾監(jiān)督，在這個(gè)過(guò)程中，加深公眾對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的理解，真正做到信息公開(kāi)透明。

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作者簡(jiǎn)介：李瀟文（1998.02- ），山東日照人，本科，法學(xué)專(zhuān)業(yè)；張萍萍（1997.05- ），女，遼寧大連人，本科，法學(xué)專(zhuān)業(yè)；劉勝男（1998.07- ），遼寧撫順人，本科，法學(xué)專(zhuān)業(yè)；劉帥（1999.11- ），黑龍江雙鴨山人，本科，法學(xué)專(zhuān)業(yè)；付烜瑩（1999.09- ），河北遷西人，本科，國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易專(zhuān)業(yè)。