金麗莎

摘 要：根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定，招標(biāo)人與中標(biāo)人在簽訂中標(biāo)合同后不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定及立法原意，中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容并非完全不能變更，在符合一定條件時(shí)，三類合法、合理的合同變更應(yīng)被認(rèn)定為有效。

關(guān)鍵詞：實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；合同變更；變更備案

案例：某房產(chǎn)開發(fā)商經(jīng)招投標(biāo)受讓了一塊附帶設(shè)計(jì)、規(guī)劃及回購(gòu)協(xié)議的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地，中標(biāo)后即依約與國(guó)土部門及房產(chǎn)管理部門分別簽訂了國(guó)有土地出讓合同及經(jīng)濟(jì)適用房回購(gòu)協(xié)議?；刭?gòu)協(xié)議約定了回購(gòu)款標(biāo)準(zhǔn)（包括預(yù)付款、形象進(jìn)度款支付標(biāo)準(zhǔn)及方式等）、交房時(shí)間（中標(biāo)后18個(gè)月）、房屋質(zhì)量及違約責(zé)任等（該回購(gòu)協(xié)議在合同內(nèi)容及形式上均與建設(shè)工程施工合同相似，當(dāng)然兩者的法律性質(zhì)是不同的）。在回購(gòu)協(xié)議履行過程中（中標(biāo)5個(gè)月后），為更好地解決困難群體的住房問題，代表政府的房產(chǎn)管理部門與開發(fā)商協(xié)商，雙方簽訂了補(bǔ)充協(xié)議，約定：提前3個(gè)月交房，相應(yīng)提前支付進(jìn)度回購(gòu)款，交房后給予適當(dāng)?shù)膿屭s費(fèi)用獎(jiǎng)勵(lì)。房產(chǎn)管理部門依補(bǔ)充協(xié)議約定均提前支付了相應(yīng)的進(jìn)度回款款，但因開發(fā)商自身原因?qū)е陆环繒r(shí)間大幅延誤，房管部門依合同約定的仲裁條款向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，庭審中合議庭對(duì)該補(bǔ)充協(xié)議條款有效性的認(rèn)定產(chǎn)生了不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：《招標(biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定不得訂立背離中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，并未區(qū)分是減輕還是加重中標(biāo)人責(zé)任的變更情形，故只要補(bǔ)充協(xié)議對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行了變更一律應(yīng)認(rèn)定為無效；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：補(bǔ)充協(xié)議雖背離了中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但該變更系加重中標(biāo)人責(zé)任，加重中標(biāo)人責(zé)任并不會(huì)損害其他投標(biāo)人利益，不違背《招標(biāo)投標(biāo)法》宗旨，故此變更應(yīng)認(rèn)定為有效；另有觀點(diǎn)認(rèn)為，中標(biāo)合同簽訂后并非絕對(duì)不能再訂立與原合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不同的補(bǔ)充協(xié)議，該補(bǔ)充協(xié)議是否有效應(yīng)視訂立情形不同而論。最終，仲裁庭以該補(bǔ)充協(xié)議違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定為由，認(rèn)定補(bǔ)充協(xié)議無效。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議?！北景钢?，合同雙方確在履行過程中訂立了與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不同（提前交房、提交支付進(jìn)度回購(gòu)款并予以獎(jiǎng)勵(lì)）的補(bǔ)充協(xié)議，從法條的文義解釋來看，確有違反此強(qiáng)制性規(guī)定之嫌，但筆者認(rèn)為其他協(xié)議的簽訂應(yīng)視具體情形而定，不能一概認(rèn)定無效。事實(shí)上，我國(guó)的《政府采購(gòu)法》就明確了在某些情況下中標(biāo)的政府采購(gòu)合同可以就采購(gòu)金額以補(bǔ)充合同的方式進(jìn)行變更；由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民用航空總局、廣播電影電視總局聯(lián)合制定的部門規(guī)章《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》（2007年版）第15項(xiàng)也對(duì)建筑工程合同的變更作了相應(yīng)的規(guī)定，如在合同的履行過程中，出現(xiàn)取消合同中任何一項(xiàng)工作、改變合同中任何一項(xiàng)工作的質(zhì)量或者其他特征、改變合同中任何一項(xiàng)工作的施工時(shí)間或改變已經(jīng)批準(zhǔn)的施工工藝或者順序、為完成工程需要追加的額外工作等情形，當(dāng)事人可以依據(jù)法定程序?qū)贤膬?nèi)容予以變更。就本案而言，筆者認(rèn)為雙方于中標(biāo)5個(gè)月后因客觀情形簽訂并實(shí)際履行的補(bǔ)充協(xié)議應(yīng)認(rèn)定為有效，但對(duì)第二種觀點(diǎn)中關(guān)于“加重中標(biāo)人責(zé)任的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更應(yīng)被認(rèn)定為有效”的觀點(diǎn)也不敢茍同。

一、我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)合同變更的相關(guān)規(guī)定

（一）我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)依法保護(hù)合同的合法變更

合同變更是合同法上的概念，有狹義和廣義之說，狹義的合同變更專指合同內(nèi)容的變更?！逗贤ā返?7條規(guī)定：“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同，法律、行政法規(guī)規(guī)定變更合同應(yīng)辦理批準(zhǔn)、登記手續(xù)的，依其規(guī)定?！薄逗贤ā菲浼八痉ń忉屚瑫r(shí)規(guī)定了當(dāng)事人因重大誤解、情勢(shì)變更、不可抗力等原因享有請(qǐng)求變更或撤銷的權(quán)利。這些變更均是指合同內(nèi)容的變更，即狹義變更?！逗贤ā繁Ｗo(hù)當(dāng)事人的意思自治，強(qiáng)調(diào)的是在一定程度下的合同自由原則。即使是《招標(biāo)投標(biāo)法》也未完全禁止當(dāng)事人的合同變更自由，只是規(guī)定“不得訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”，以維護(hù)招投標(biāo)行為的公平、公正。

（二）中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的定義雖未有明文規(guī)定但人們對(duì)其理解已基本趨同

《合同法》第30條規(guī)定：“受要約人對(duì)要約的內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性變更的，為新要約。有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議方法等的變更是對(duì)要約內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更。”此條提出了“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”的概念，但“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”比較寬泛，真正引起人們對(duì)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容重視的主要還是《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條及《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（下稱解釋）第21條的有關(guān)規(guī)定，但顯然該些法條中的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”并不完全一致，也就是說，我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)合同的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”并沒有明確、一致的定義。按照學(xué)界通說，《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條所指向的“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”是指影響或者決定當(dāng)事人基本權(quán)利、義務(wù)的條款，《招標(biāo)投標(biāo)法釋義》也未明列實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的具體條款，只略微提及“本條所講的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，包括投標(biāo)文件中記載的投標(biāo)報(bào)價(jià)、主要技術(shù)參數(shù)、交貨或竣工日期等主要內(nèi)容”；《解釋》第21條是針對(duì)建設(shè)工程施工合同而言（本案的出讓及回購(gòu)情形與建設(shè)工程施工合同在實(shí)質(zhì)或重要環(huán)節(jié)上是一致的），僅指合同約定的工程價(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限，事實(shí)上，建設(shè)工程施工合同的中標(biāo)通知書也僅就此三方面內(nèi)容作了明確。因此，司法實(shí)踐中雖對(duì)這三方面內(nèi)容的準(zhǔn)確理解仍有爭(zhēng)議，但基本認(rèn)定該三方面系合同的主要實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

二、《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條系原則性規(guī)定，該規(guī)定并未區(qū)分減輕或加重中標(biāo)人責(zé)任的變更情形，也沒有區(qū)分變更的時(shí)間界限，不能簡(jiǎn)單地以違反該條規(guī)定認(rèn)定無效

（一）合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的情形

在招投標(biāo)活動(dòng)公平、公正、公開進(jìn)行的前提下，招標(biāo)人與中標(biāo)人依照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件簽訂合同后，合同雙方經(jīng)協(xié)商一致對(duì)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行變更的不外乎兩種情形：一是加重招標(biāo)人責(zé)任的情形（也即減輕中標(biāo)人責(zé)任的情形），如增加工程價(jià)款、延長(zhǎng)工程期限等；二是加重中標(biāo)人責(zé)任的情形，如折減工程價(jià)款、縮減工程期限、工程尾款的延期支付、提高工程質(zhì)量等。

（二）減輕中標(biāo)人責(zé)任的協(xié)議變更可能存在損害其他投標(biāo)人利益、破壞招投標(biāo)活動(dòng)公平公正的情形，該情形應(yīng)屬《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條禁止的重點(diǎn)

很顯然，在中標(biāo)人與招標(biāo)人簽證合同后再訂立減輕中標(biāo)人責(zé)任的其他協(xié)議，該情形存在損害其他投標(biāo)人利益、破壞招投標(biāo)活動(dòng)公平公正原則的重大嫌疑，也是《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定所要禁止的重點(diǎn)對(duì)象，認(rèn)定該種情形無效一般不會(huì)存在較大爭(zhēng)議，當(dāng)然，因現(xiàn)實(shí)情況紛繁復(fù)雜，減輕中標(biāo)人責(zé)任的協(xié)議變更也不能當(dāng)然認(rèn)定為無效。

（三）加重中標(biāo)人責(zé)任的協(xié)議變更仍違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，且也可能存在串通招投標(biāo)的情形，也不能被當(dāng)然認(rèn)定為有效

在建筑領(lǐng)域，標(biāo)后讓利或簽訂陰陽合同的情形屢見不鮮，該些情形因?qū)俅ㄕ型稑?biāo)而被認(rèn)定為無效，從另一個(gè)角度來看，標(biāo)后讓利的行為實(shí)質(zhì)上就是加重中標(biāo)人責(zé)任的協(xié)議變更。或許有人會(huì)認(rèn)為，加重中標(biāo)人責(zé)任的協(xié)議變更對(duì)中標(biāo)人的要求更為苛刻，此情形難以實(shí)現(xiàn)招標(biāo)人與中標(biāo)人相互約定以非法牟取中標(biāo)的目的，同時(shí)也會(huì)認(rèn)為此情形并不會(huì)損害其他投標(biāo)人的利益，因?yàn)樵谠u(píng)標(biāo)過程中，中標(biāo)人的投標(biāo)方案已經(jīng)是眾多投標(biāo)方案中最為優(yōu)化的，再協(xié)議加重中標(biāo)人責(zé)任，其他投標(biāo)人更是難以與中標(biāo)人競(jìng)爭(zhēng)了。然，隨著招投標(biāo)行為的進(jìn)一步規(guī)范與科學(xué)，在評(píng)標(biāo)過程中采用“合理低價(jià)”的標(biāo)準(zhǔn)已漸入人心，在某些較復(fù)雜工程中，并不以報(bào)價(jià)作簡(jiǎn)單評(píng)定（況且確定成本價(jià)或稱基準(zhǔn)價(jià)或稱標(biāo)底的主動(dòng)權(quán)掌握在招標(biāo)人手中），在價(jià)格或工期有約定下降空間的情況下，并不能完全排除以一個(gè)表面上更為科學(xué)合理的投標(biāo)方案賺取其他項(xiàng)目分的行為的發(fā)生，即加重中標(biāo)人責(zé)任的協(xié)議變更仍不能完全排除串通招投標(biāo)的嫌疑，加重中標(biāo)人責(zé)任的協(xié)議變更不能當(dāng)然被認(rèn)定為有效。

三、三類合法、合理的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容合同變更應(yīng)予以認(rèn)定

《招標(biāo)投標(biāo)法》雖規(guī)定“不得訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”，但該規(guī)定具有一定的原則性，并未規(guī)定絕對(duì)不得進(jìn)行實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更。結(jié)合《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等的相關(guān)規(guī)定，在不損害社會(huì)公共利益及其他未中標(biāo)人合法權(quán)益且符合合同法規(guī)定合同變更情形時(shí)，即使是合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容法律也允許在履行中協(xié)議變更?！督ㄖǎㄐ抻喺髑笠庖姼澹返?1條第1款規(guī)定了“合同發(fā)生重大變更的，發(fā)包單位應(yīng)自合同變更后15個(gè)工作日內(nèi)，將變更協(xié)議送原備案機(jī)關(guān)備案”，可見立法原意并未完全禁止變更，只是應(yīng)具備一定條件、遵守一定程序。筆者認(rèn)為以下三類變更屬合法、合理，應(yīng)予以認(rèn)定：

（一）招標(biāo)文件或雙方的中標(biāo)合同已對(duì)合同變更事項(xiàng)做出了明確規(guī)定的

嚴(yán)格地講，此類情形不屬于合同變更，只是合同履行的細(xì)化與進(jìn)一步明確。既然招標(biāo)文件對(duì)變更事項(xiàng)已有明確規(guī)定，在招標(biāo)活動(dòng)開始時(shí)便已公平公開地展現(xiàn)在每一位投標(biāo)人面前，不會(huì)損害其他未中標(biāo)人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，中標(biāo)合同只是招標(biāo)文件的形式體現(xiàn)，此變更事項(xiàng)系事前公開、公平、公正約定，非雙方的事后協(xié)商，故此類變更應(yīng)屬正當(dāng)變更。

（二）雙方未有約定，但屬于法定情形變更的

（1）不可抗力：《合同法》第117條規(guī)定：“因不可抗力不能履行合同的，根據(jù)不可抗力的影響，部分或者全部免除責(zé)任，但法律另有規(guī)定的除外?！辈豢煽沽κ侵敢蜃匀灰蛩?、社會(huì)因素等引起的不能預(yù)見、不能避免、不能克服的事件，即不可抗力屬合同解除或者變更的法定情形。

（2）情勢(shì)變更：《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國(guó)合同法>若干問題的解釋（二）》第26條規(guī)定：“合同成立以后客觀情況發(fā)生當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無法預(yù)見的、非不可抗力造成的不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于一方當(dāng)事人明顯不公平或者不能實(shí)現(xiàn)合同目的，當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院變更或者解除的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平原則，并結(jié)合案件的實(shí)際情況確定是否變更或者解除?！贝藯l中的變更包括了合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，當(dāng)然，要適用情勢(shì)變更原則需具備較為苛刻的前提條件。

（三）綜合分析變更時(shí)間、變更理由及變更程度等因素，合理變更的也應(yīng)予以認(rèn)定

《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條限制實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的本意是為了維護(hù)合同的嚴(yán)肅性，保護(hù)合同當(dāng)事人、其他投標(biāo)人及社會(huì)公共利益不受侵害，確保招投標(biāo)活動(dòng)的公平、公正、公開及誠(chéng)實(shí)信用，打擊虛假招投標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)的不法行為，究其宗旨是為了保護(hù)合同的正常履行，平衡各方利益。有些中標(biāo)合同（尤其是建設(shè)工程施工合同）的履行周期較長(zhǎng)，履行過程中難免會(huì)出現(xiàn)與訂立合同時(shí)客觀情況不同的情形，比如因設(shè)計(jì)變更、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等客觀原因，但此類變化情形往往尚不符合上述兩種法定變更情形，合同當(dāng)事人為了更好地履行合同，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，基于意思自治，對(duì)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容作出的適度變更應(yīng)屬合理，此合理變更情形不應(yīng)被否定。

本文中的案例即屬第三類情形，本案系在中標(biāo)合同履行過程中（中標(biāo)后5個(gè)月），為更好地發(fā)揮中標(biāo)合同的社會(huì)效應(yīng)，雙方在充分考慮各方利益的前提下作出了利益平衡、程度適中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更，該變更符合客觀情形，具有合理性，并未損害包括各投標(biāo)人在內(nèi)的各方當(dāng)事人的利益，也沒有任何證據(jù)證明變更雙方在中標(biāo)前就該變更事項(xiàng)存在惡意串通或違法協(xié)商的情形，雙方的協(xié)議變更不違背《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法宗旨，應(yīng)被認(rèn)定為有效。

四、幾點(diǎn)建議

（一）審慎分析協(xié)議變更情形

應(yīng)準(zhǔn)確分析中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更情形，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中符合第一、第二類情形的并不多，關(guān)鍵時(shí)如何甄別是否屬于第三類情形，也即變更是否違背《招標(biāo)投標(biāo)法》立法宗旨，變更的時(shí)間、程度是否具有合理性，雙方協(xié)議變更的理由是否充分等，不輕易否定中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的效力。

（二）強(qiáng)化變更后的備案手續(xù)

《招標(biāo)投標(biāo)法》及《解釋》均強(qiáng)調(diào)了合同的備案，我國(guó)的備案制度具有一定的對(duì)抗效力，一旦履行備案手續(xù)，原先備案合同的相應(yīng)內(nèi)容自然不再適用，因此，建議強(qiáng)化協(xié)議變更的備案手續(xù)，加強(qiáng)在變更備案時(shí)對(duì)變更客觀事由的審查，既可以使國(guó)家的相應(yīng)行政監(jiān)管職責(zé)落到實(shí)處，也可以保障合同當(dāng)事人正當(dāng)變更的合法效力。

（三）必要時(shí)適當(dāng)提高主張變更有效一方的舉證責(zé)任

中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更在形式上不符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定，能否被認(rèn)定為有效，應(yīng)對(duì)變更理由進(jìn)行進(jìn)一步的舉證，此舉證責(zé)任可根據(jù)證據(jù)的遠(yuǎn)近原則進(jìn)行分配，必要時(shí)適當(dāng)提高主張變更有效一方進(jìn)一步舉證的責(zé)任，在窮盡舉證后，就變更的理由、時(shí)間、程度等綜合分析、評(píng)判。

（四）盡快出臺(tái)規(guī)范中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的相應(yīng)法律解釋

目前，由于有關(guān)部門尚未對(duì)中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容及其變更作出具體規(guī)定或解釋，中標(biāo)合同當(dāng)事人在實(shí)際操作時(shí)無據(jù)可依，難以正確辨別合同變更是否背離了中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，難以準(zhǔn)確履行變更后的備案手續(xù)，也難以保證合同變更的法律效力，裁決人員的理解同樣也大相徑庭，裁決的尺度寬嚴(yán)不一。

綜上，《招標(biāo)投標(biāo)法》雖明確限制在簽訂中標(biāo)合同后再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，但根據(jù)其立法宗旨，結(jié)合我國(guó)合同法等相關(guān)規(guī)定，中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容并非一律不能變更，只是此變更應(yīng)具有合法性、合理性，也應(yīng)履行必要的備案手續(xù)。因此，只有正確認(rèn)定中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的效力，才能充分實(shí)現(xiàn)維護(hù)中標(biāo)合同嚴(yán)肅性、促進(jìn)中標(biāo)合同適當(dāng)履行、打擊不法招投標(biāo)行為、保持市場(chǎng)繁榮穩(wěn)定的立法目的。

參考文獻(xiàn)

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