張耀威

摘 要：2018年12月29日十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關(guān)于修改村民委員會組織法、城市居民委員會組織法的決定，決定將村委會、居委會的任期由3年改為5年。中國特色社會主義基層民主自治建設(shè)得到了進一步發(fā)展，一方面任期的延長有利于村務(wù)村治經(jīng)濟建設(shè)政策的連續(xù)性，另一方面也使鄉(xiāng)村秩序得到穩(wěn)定維護。而且任期延長似乎是全國行政制度的風(fēng)潮，這一舉措也正是響應(yīng)憲法修改。在1980年之前，我國的基層治理主要是人民公社制度，這是一種財產(chǎn)公有制的中央集權(quán)式的管理模式，與當(dāng)時的國家整體政治制度相似，也是當(dāng)時的國家政治制度的一部分。隨著改革開放的初步發(fā)展，國家經(jīng)濟政治的變化，我國基層也開始了自我改革，然而這種改革是以點帶面式的發(fā)展，最終發(fā)展出了自下而上的影響。

隨著共和國時代的社會主義民主自治探索，在村民委員會制度的逐步完善同時，村委會的內(nèi)外矛盾也日益凸顯出來。例如某村的村委會主任涉黑、某村的選舉“賄選內(nèi)幕”、某村的財務(wù)不透明導(dǎo)致的胡亂攤派等。盡管建立了許多監(jiān)督制度，例如監(jiān)督委員會、信息公開制度等，但是以上矛盾根本沒有得到有效治理，而隨著習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的出現(xiàn)，再加上近期的村委會任期改革，那么我國的村級民主監(jiān)督亟待重構(gòu)。

文章主要是論述我國的村級民主監(jiān)督結(jié)構(gòu)弊病以及如何進行重構(gòu)，筆者通過對我國村級監(jiān)督的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一方面村委本身有不作為、亂作為、懶政、怠政以及欺騙村民的行為，另一方面村民迫于生活壓力而忙于經(jīng)濟謀生和個人意識知識匱乏導(dǎo)致了監(jiān)督權(quán)不行使、監(jiān)督權(quán)被侵犯不救濟。從社會角度的三個方面來說，第一國家整體的政治面貌影響了村級監(jiān)督制度，第二我國的村級監(jiān)督結(jié)構(gòu)混亂導(dǎo)致監(jiān)督效力失效，第三我國的村級“彈劾制度”沒有有效建立，第四我國的“懲戒制度”不完善導(dǎo)致村委的公權(quán)行使人消極行政胡亂作為。而以監(jiān)督制度整體上來說，我國的各個制度中的監(jiān)督權(quán)不獨立，最終會導(dǎo)致全國監(jiān)督的失效。

我國的村級民主監(jiān)督重構(gòu)分為兩大結(jié)構(gòu)建設(shè)，一個是從內(nèi)部村級自治制度結(jié)構(gòu)的重建，一個是從外部監(jiān)督組成因素的重建。文章將以天津市楊臺村為例，對我國的村民委員會監(jiān)督機制提出新的研究角度，提出新的重構(gòu)思路。文章將著重論述監(jiān)督獨立、權(quán)力平行和黨委在監(jiān)督中的地位以及三者的關(guān)系。通過文章之研究，對村級監(jiān)督的研究提出新思路，從而提高鄉(xiāng)村民主治理之水平，得出開展村務(wù)監(jiān)督建設(shè)工作實踐之新結(jié)論，豐富我國民主自治之建設(shè)、村級民主監(jiān)督等方面之新理論，對實踐工作具有一定參考價值和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：分權(quán)與制衡；村民委員會；監(jiān)督機制；民主自治；村級監(jiān)督

一、緒論

（一）研究的背景和問題的提出

1.研究的背景

法律背景：1978年12月十一屆三中全會啟動了農(nóng)村改革的決策，至1985年人民公社制度集權(quán)制度由村民委員會的自治制度完全代替。1988年11月4日《村民委員會組織法》經(jīng)全國人大常委會第五次會議審議通過并頒布實施，至此村民自治制度得到了法律的肯定和保護，此后也進行了一系列的修改。

2018年12月29日十三屆全國人大常委會第七次會議，表決通過了關(guān)于修改村民委員會組織法的決定，村民委員會每屆任期五年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。而具體的選舉程序由村民選舉委員會進行。對于村委會的任期修改，我國學(xué)術(shù)界和各級人大代表討論了很多年，大致的觀點包括：（1）隨著改革開放的發(fā)展，農(nóng)村的人口變化越來越大，三年任期難以掌控。（2）農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)速度越來越快，三年任期不適合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。（3）選舉的經(jīng)濟代價過大，損耗高。（4）三年任期不利于維護農(nóng)村秩序穩(wěn)定。

社會背景：針對村委會的運行問題，后陳村首先創(chuàng)立了村務(wù)監(jiān)督委員會的制度，學(xué)術(shù)界也對村務(wù)監(jiān)督委員會進行了理論分析和探討，在此之前也有針對村委會的監(jiān)督機制，但是這些監(jiān)督機制的效果并不明顯。首先是村委會的民主選舉方面，賄選、操縱等現(xiàn)象屢禁不絕，仍然十分普遍。其次是村委會的管理方面，財務(wù)不公開、假賬、怠政等現(xiàn)象也是廣泛存在。最后是民主決策方面，決策審查機制、監(jiān)督機制雖然已有設(shè)立，但是這些制度被虛置化，效力嚴重不足。

截至2018年，全國有55萬多個行政村、2億多農(nóng)戶，面對如此龐大的農(nóng)村規(guī)模，有效的管理、穩(wěn)定的秩序才能維護好農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?！叭r(nóng)”問題是我國深化改革治國理政的重中之重?！叭r(nóng)”問題的根本解決將夯實全社會繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)。首先要進行制度改革，好的制度才能落實政策，而制度改革的核心就是權(quán)力的分立與制衡，而監(jiān)督機制又是權(quán)力制衡原則的前提，所以如何構(gòu)建有效的監(jiān)督機制，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)就是我國農(nóng)村改革的關(guān)鍵。

天津市楊臺村，屬于天津市東麗區(qū)下轄的一個行政村，全村共有1470多畝地，792戶人家，有本村社員也有外來人員，共計1638人。近五年來，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)輿論和民調(diào)民情綜合分析來看，楊臺村的村民委員會的運行存在大量問題，在土地開發(fā)國家政策的執(zhí)行方面存在許多問題，有民眾反應(yīng)存在貪污賄賂現(xiàn)象，楊臺村的村委會監(jiān)督機制改革亟待進行。

2.問題的提出

我國的村民委員會任期的修改與憲法修改有很大的關(guān)系，監(jiān)察院的設(shè)立與農(nóng)村監(jiān)督機制的問題也促使我國基層民主自治的監(jiān)督機制改革亟待進行。我國村委會監(jiān)督機制仍存許多問題，任期的延長與連選連任給監(jiān)督帶來了更大的障礙，也給基層民主監(jiān)督改革帶來了更多的考驗。中國共產(chǎn)黨的十九大提出了農(nóng)村振興戰(zhàn)略，并且強調(diào)必須健全自治、法治、德治三者相結(jié)合的農(nóng)村治理體系，為新時代的農(nóng)村治理提出了明確的要求。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》首次將農(nóng)村治理以黨內(nèi)法規(guī)的形式納入農(nóng)村基層黨組織的工作任務(wù)，為加強新時代農(nóng)村治理指引了方向、提供的遵循。

村民委員會與黨委在農(nóng)村民主自治制度中的權(quán)力比較集中，也是村級民主監(jiān)督改革重要對象，如何有效解決兩委權(quán)力關(guān)系，如何解決村民委員會、村民會議、黨委、監(jiān)督委員會四者的關(guān)系就是我國的基層民主自治改革主要問題。

本文將從監(jiān)督村委會的哪些方面、如何對村委會監(jiān)督、如何重構(gòu)三會一委的監(jiān)督關(guān)系進行論述，將引用最新修改的《村民委員會組織法》和黨的路線進行重構(gòu)，并且會引用以天津市楊臺村等一些村的案例進行舉例說明，指出村委會運行的問題及成因，并最終為我國基層民主自治制度的監(jiān)督機制提出可行性建議。

（二）研究的目的及意義

1.研究的目的

針對我國的村民委員會監(jiān)督機制的問題，本文將從實踐及理論兩個方面為我國的村民委員會監(jiān)督機制改革提出更加可行的、更加規(guī)范的建議。

本文通過搜集關(guān)于我國村級民主監(jiān)督的文獻，總結(jié)出學(xué)者的理論，通過實地考察沿海內(nèi)陸地區(qū)的個別村莊的村委會監(jiān)督機制運行現(xiàn)狀，分析并提出問題，通過拆解監(jiān)督機制中村委會、監(jiān)委會、村民會議與黨委之間的監(jiān)督關(guān)系，找出監(jiān)督機制的問題的原因，并進行監(jiān)督機制重構(gòu)，為我國農(nóng)村深化改革提出實踐和理論雙方面的建議，豐富我國基層民主自治的研究思路，擴展我國的社會主義民主政治的理論，為我國的農(nóng)村治理立法工作提出新思路。

2.研究的意義

（1）村委會監(jiān)督機制研究有利于農(nóng)村社會的秩序穩(wěn)定。一方面，有效的監(jiān)督機制能夠保障制度穩(wěn)定，制度穩(wěn)定能夠保障農(nóng)村政治穩(wěn)定，從而維護農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定。另一方面，有效的監(jiān)督機制將提升村委會和黨委的公信力，從而緩和現(xiàn)在的農(nóng)村內(nèi)部矛盾。村委會與黨委管理著農(nóng)村的主要資源，對村委會和黨委進行有力的監(jiān)督，是使農(nóng)村正常發(fā)展的關(guān)鍵點。

（2）村委會監(jiān)督機制研究有利于黨對農(nóng)村地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)。首先只有加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能更好的開展農(nóng)村治理工作，所以如何加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是重要問題。村民委員會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下開展選舉、決策、管理工作，所以黨委便是村委會的負責(zé)人，對村委會進行監(jiān)督機制改革，提升監(jiān)督水平，將提升村民對黨委的認可和信任，從而加強黨對農(nóng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)。

（3）村委會監(jiān)督機制研究有利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。上層建筑決定經(jīng)濟基礎(chǔ)，所以構(gòu)建良好的農(nóng)村民主自治制度決定著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。有力的監(jiān)督機制將使我國的農(nóng)村民主自治制度更加完善，嚴格限制三會一委的權(quán)力行使，規(guī)范基層民主制度運行，懲戒違反監(jiān)督機制的行為，從而使農(nóng)村資源公平分配，經(jīng)濟高效率的運作，促使農(nóng)村經(jīng)濟秩序長治久安。

（三）研究理論及相關(guān)文獻

1.研究文獻

我國的基層民主自治制度理論研究隨著時代發(fā)展，相關(guān)理論研究不斷取得新的進展，對監(jiān)督機制的認識和研究也更加全面和深化。不僅理論研究取得了重大成果，實地考察研究也步入快車道。監(jiān)督機制問題隨著農(nóng)村民主制度問題的大量出現(xiàn)越來越受到許多專家及政府官員的關(guān)注，他們通過不同的視野對監(jiān)督機制問題深入研究，為我國基層民主自治理論和實踐方法提供了重要參考。

學(xué)者們通過實踐考察和理論研究對村級監(jiān)督機制問題進行了全面深入的分析。有的認為，我國監(jiān)督機制的問題出在群眾身上，群眾的權(quán)利意識不足，沒有有效行使自己的監(jiān)督權(quán)。但是從總體來看，村民的監(jiān)督權(quán)大多被權(quán)力主體限制了，一些村委會通過欺騙、恐嚇、賄賂等手段對村民進行不正當(dāng)行為。有些學(xué)者認為我國的監(jiān)督制度生效受到“兩委”的阻礙，他們認為村“兩委”的權(quán)力歸于集中，財政、決策、管理甚至監(jiān)督權(quán)“兩委”都要占一些，導(dǎo)致了監(jiān)督機制失效。車德志認為，應(yīng)當(dāng)明確村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)力和責(zé)任，提高村務(wù)監(jiān)督委員會成員素質(zhì)能力，細化完善村務(wù)監(jiān)督委員會工作制度和運行機制。李金哲認為，應(yīng)當(dāng)通過提高懲戒機機制的獨立性與權(quán)威性，強化懲戒機制中的科學(xué)性與規(guī)范性。盛磊認為，主要是民主參與機制不完善、民主參與意識淡薄、封建思想存在、經(jīng)濟發(fā)展滯后影響村民選舉的積極性，相關(guān)法律法規(guī)不健全、監(jiān)督機制不完善等，并提出改進措施，培養(yǎng)村民民主意識，激發(fā)村民的參與熱情，引導(dǎo)村民樹立現(xiàn)代法治思維和民主觀念，健全完善基層民主選舉的相關(guān)法律法規(guī)，建立健全長效監(jiān)督機制，加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。王殿、甘霞認為，應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村”兩委”成員思想認識，構(gòu)建農(nóng)村利益管控機制；創(chuàng)新工作制度，轉(zhuǎn)變工作方式；提高村民民主意識，推進民主監(jiān)督；加強鄉(xiāng)村文化交流，構(gòu)建和諧的”兩委”關(guān)系。等等。

1.簡述主要的理論觀點

（1）監(jiān)督機制不完善 一些學(xué)者認為，我國的監(jiān)督機制不完善，監(jiān)督設(shè)計不夠具體化，導(dǎo)致我國的村民委員會監(jiān)督效率不高，滋生了腐敗問題。但是從這種觀點來看，我國的監(jiān)督機制并非是不健全，而是沒有建立有效的監(jiān)督，無效的監(jiān)督卻增加機構(gòu)只會造成冗雜的機制，而不利于監(jiān)督。

（2）民主參與度低 一些學(xué)者認為我國的民主參與度過低，這種觀點的是沒有看到我國的民主制度的缺陷，我國的民主制度最大缺陷便是沒有輿論監(jiān)督，據(jù)調(diào)查，全國大部分的政府網(wǎng)站對政政務(wù)公開都是消極對待，許多非機密的信息都不愿意進行網(wǎng)絡(luò)公開，網(wǎng)站只宣揚政績，卻從不對地區(qū)實際情況如是公開，這也給筆者的調(diào)查帶來許多困難。如此，民眾便無法進行政務(wù)參與。

（3）民主意識不夠、群眾認知能力不夠 我國的地區(qū)宣傳度不夠，民眾對待行政機關(guān)一項非常冷漠，這主要是我國的行政機構(gòu)與民主自治組織脫離群眾有關(guān)，一方面許多行政機構(gòu)與自治組織基本上全是黨員，他們只服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，而忽略了民眾的聲音，另一方面由于一些在“權(quán)力制度‘的設(shè)計領(lǐng)域并沒有使民眾真正的能夠參與進來的制度設(shè)計。

（4）沒有建立完善有效的懲戒機制 監(jiān)督機制的“姊妹”制度便是“懲戒“制度，雖然我國的行政法與刑法對基層民主自治一些方面作出了規(guī)定，但是從整體的監(jiān)督機制設(shè)計來看，我國的懲戒機制并沒有與監(jiān)督機制有效結(jié)合，并且監(jiān)督機制中的懲戒機制效力不足。

（5）法律法規(guī)不健全 我國的《村委組織法》系列法規(guī)關(guān)于監(jiān)督機制的設(shè)計過于宏觀，過于抽象，這樣不利于基層民主自治的施行，許多行政村的村委會監(jiān)督機制設(shè)計更多是形式，而沒有使監(jiān)督機制有效的運行，發(fā)揮其民主監(jiān)督的實際功能。

（四）研究內(nèi)容及方法

1.研究內(nèi)容

我國的村民委員會在農(nóng)村自治制度起著舉足輕重的作用，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會總領(lǐng)農(nóng)村管理與決策大權(quán)，掌握著農(nóng)村地區(qū)的主要資源。我們通過文獻檢索、政策、期刊、論文等對村民委員會的監(jiān)督機制展開研究。首先分析出村民委員會的權(quán)力方面，其哪些方面受到監(jiān)督。其次分析出針對村民委員會的監(jiān)督主體，研究監(jiān)督主體如何對村民委員會進行監(jiān)督。

2.研究框架

（1）分析監(jiān)督機制的基本理論。

（2）分析國內(nèi)村民委員會監(jiān)督機制的運行現(xiàn)狀。

（3）分析監(jiān)督機制的問題及成因。

（5）對村民委員會監(jiān)督機制的改革提出理論基礎(chǔ)。

（5）進行村民委員會及監(jiān)督機制的重構(gòu)。

3.研究方法

（1）文獻檢索法。在展開研究之前，通過對大量的搜索和分析，對監(jiān)督機制問題產(chǎn)生了刻的認識，同時為了后續(xù)研究提供思路和理念，也為了避免重復(fù)研究。而后得出學(xué)術(shù)界的主要觀點，通過對實地研究考察，理論與實踐相結(jié)合，結(jié)合文獻理論構(gòu)思出新的觀點和思路，分析問題，得出結(jié)論，提出新的重構(gòu)理論和方法。

（2）比較分析法。通過不同的理論比較，結(jié)合不同地區(qū)的實例進行分析，得出一般性結(jié)論。對本文的調(diào)查對象進行個例研究。

（3）綜合分析法。統(tǒng)籌一體、多維研究才能對更好的對問題產(chǎn)生更深刻的認識，也才能提出更加深度的建議，通過綜合法學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科進行綜合分析，進行多為研究、統(tǒng)籌一體，對監(jiān)督機制改革提出更加全面的建議。

二、村民監(jiān)督委員會監(jiān)督機制的相關(guān)概念及理論

（一）村民委員會監(jiān)督主體及概念

1.黨委的監(jiān)督

我國的黨委對村民自治組織有著絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時也對中國的各個自治組織有著監(jiān)督權(quán)，村民委員會在民主自治制度中行使決策、管理的權(quán)力，村黨委聽從中央黨委的命令向下下達中央部署，村民委員會服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)，受黨委監(jiān)督，從而使共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主集中制運行。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的一些政治及經(jīng)濟活動中提供幫助，各農(nóng)村的派出所也是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和負責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村委會有著密切的政治經(jīng)濟關(guān)系，二者在一定程度上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是在監(jiān)督機制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不受理農(nóng)村民眾的上訪和檢舉，因為這是村民自治的內(nèi)部事務(wù)。

3.村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督

村務(wù)監(jiān)督委員會最早創(chuàng)立于后陳村，是農(nóng)村基層民主自治的群眾監(jiān)督組織，主要是對村民委員會的決策、管理行使監(jiān)督權(quán)。我國的村務(wù)監(jiān)督委員會由黨委領(lǐng)導(dǎo)、村委會支持而行使監(jiān)督權(quán)，總體上來說，我國村務(wù)監(jiān)督委員的監(jiān)督權(quán)行使的獨立性比較弱。

4.村民會議的監(jiān)督

由全體村民或村民代表組成的自治機構(gòu)，成員可通過村民會議以一定的比例對村委會成員進行投票除名，也可以通過村務(wù)監(jiān)督委員會的提議對村民委員會的成員進行審查監(jiān)督。

5.村民（群眾）的監(jiān)督

村民（群眾）監(jiān)督是我國的非常普遍的監(jiān)督途徑，但是在我國的“監(jiān)督權(quán)力”制度的角度來講，這種監(jiān)督方式實際上并沒有存在于公權(quán)監(jiān)督的體系中，眾多學(xué)者對監(jiān)督理論的討論并沒有注意到公權(quán)監(jiān)督與私權(quán)監(jiān)督的關(guān)系與區(qū)別。村民（群眾）監(jiān)督是村民的私權(quán)監(jiān)督，包括質(zhì)詢、檢舉、提議等等形式。

（二）監(jiān)督機制與權(quán)力制衡的概念及理論

1.分權(quán)與制衡

孟德斯鳩認為，是西方資本主義國家的基本政治制度的建制原則。在監(jiān)督機制的體現(xiàn)為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相互獨立、互相制衡。三權(quán)分立的具體機制為行政、司法、立法三大權(quán)力分屬三個地位相等的不同政府機構(gòu)，由三者互相制衡。

法國啟蒙思想家孟德斯鳩提出著名的“三權(quán)分立”理論。他在《論法的精神》中，將國家權(quán)力分為三種：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。所謂三權(quán)分立，就是通過法律規(guī)定，將三種權(quán)力分別交給三個不同的國家機關(guān)執(zhí)掌，既保持各自的權(quán)限，又要相互制約保持平衡。孟德斯鳩這一思想對美國的憲法制定者影響很大，美國憲法規(guī)定，國會可以彈劾總統(tǒng).分權(quán)的目的在于避免獨裁者的產(chǎn)生。古代的皇帝以至地方官員均集立法、執(zhí)法（行政）、司法三大權(quán)于一身，容易造成權(quán)力的濫用。

2.權(quán)力監(jiān)督

權(quán)力監(jiān)督屬于分權(quán)與制衡原則的組成部分，但是鑒于我國的監(jiān)督理論的研究缺陷，所以本文特別予以說明。權(quán)力監(jiān)督是兩個主體之間的監(jiān)督，即互相監(jiān)督原則，如果只產(chǎn)生單向監(jiān)督，即監(jiān)督與被監(jiān)督，將會導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)的失衡，而使監(jiān)督權(quán)失效，最終使整個權(quán)力失衡歸于集權(quán)專制。

3.民主自治

民主自治是一個綜合概念，這其中包括民主的權(quán)力模式與自治的行政模式，民主相對于專制而言，而自治相對于集權(quán)而言，前者是政治參與的對象，后者中央與地方的關(guān)系。我國的民主便是人民民主專政，即在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下集中使用權(quán)力。我國的自治也是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下進行自我管理。

（三）監(jiān)督主體的形成與發(fā)展

我國的監(jiān)督主體的形成，最早是仿效蘇聯(lián)的人民監(jiān)察委員會，后來產(chǎn)生“三三”制監(jiān)督模式（這也是當(dāng)時的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)），建國以后我國廢除國民黨的六法全書，從法律制度上并沒有建立法制監(jiān)督體系，但是仍然沿用并發(fā)展了蘇聯(lián)的監(jiān)督模式。在我國的基層監(jiān)督機制方面，由于農(nóng)村在改革開放之前采用的是人民公社制度，各生產(chǎn)大隊、黨組織等機構(gòu)在農(nóng)村行使權(quán)力進行管理，農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)督機制總體來說并不存在。直到上世紀八十年代，我國農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督委員會，村級監(jiān)督機制才初步形成，發(fā)展至今，出現(xiàn)了黨——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——村民會議——村務(wù)監(jiān)督委員會——村民群眾模式的監(jiān)督機制，但是這種結(jié)構(gòu)的發(fā)展仍然是從形式上的建立，并沒有觸及到監(jiān)督的實質(zhì)內(nèi)容。

（四）監(jiān)督機制的運行與實際效力

1.監(jiān)督機制的村委會選舉階段的運行及效力

我國的村民委員會選舉由村民選舉委員會召集進行，由監(jiān)督委員會、黨委進行實時監(jiān)督，但是黨委也同時開展干部選舉，未經(jīng)過一定比例的選舉不得進行黨委干部選舉。監(jiān)督委員會在選舉時對選舉的方式、地點、過程進行監(jiān)督，并且在發(fā)現(xiàn)問題時向村民會議報告，由村民會決定是否進行處理。

但是在選舉時，由于監(jiān)督委員會與村委會的結(jié)構(gòu)關(guān)系，監(jiān)委會由村委會提供經(jīng)濟支持，監(jiān)委會往往對村委會的選舉采取包庇行為，從而使監(jiān)督失效。而黨委與村委共同把持村務(wù)大政，且村委會由黨委領(lǐng)導(dǎo)，一些黨委直接行使村委的權(quán)力，出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的現(xiàn)象。

2.監(jiān)督機制的村委會決策層的運行及效力

在進行村委決策時，黨委往往決定著村委的決策權(quán)，相當(dāng)于黨委直接行使，而導(dǎo)致我國的黨委監(jiān)督失效。我國的監(jiān)督委員會則有權(quán)對決策進行審查、質(zhì)詢，但不直接參與決策。監(jiān)督委員會的監(jiān)督作用往往由于其從屬于村委會而失效。

3.監(jiān)督機制的村委會管理層的運行及效力

在村委會的管理方面，由于村民（群眾）監(jiān)督的弱態(tài)勢，村民監(jiān)督往往非常無力，一旦不能向當(dāng)?shù)卣显L，并失去了維權(quán)途徑。村委會下轄的人民調(diào)解委員會往往受到利益驅(qū)使而不公正調(diào)解損害當(dāng)事人權(quán)益。

我國的監(jiān)督委員會、黨委、村委會是屬于強勢的自治組織的公權(quán)機構(gòu)，村民會議往往被村委會、黨委虛置化。

（五）本章小結(jié)

我國的監(jiān)督機制歸根結(jié)底是實質(zhì)的設(shè)計缺陷，盡管從形式來看，監(jiān)督主體眾多的，但是由于缺乏互相監(jiān)督、權(quán)力不制衡、監(jiān)督不獨立的原因?qū)е挛覈谋O(jiān)督機制失效。所以我國亟須建立科學(xué)的監(jiān)督體系，以共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主監(jiān)督體系應(yīng)當(dāng)加快完善。

嚴格限制村民自治組織的權(quán)力配置，防止出現(xiàn)權(quán)力專斷現(xiàn)象，要逐步建立完善的懲戒制度，從而使我國的監(jiān)督體系能夠自下而上的推動。

以形式與實質(zhì)相結(jié)合逐步銜接黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主自治的監(jiān)督，達到黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)和零腐敗的治國理政水平。

三、楊臺村村民委員會監(jiān)督機制的運行現(xiàn)狀及分析

（一）楊臺村村民委員會監(jiān)督機制運行現(xiàn)狀

楊臺村現(xiàn)設(shè)有村民委員會、黨委支部、村會議，但是楊臺村的村務(wù)監(jiān)督委員會并沒有完整建立。其中村委會下轄人民調(diào)解委員會、法律服務(wù)中心、退伍軍人服務(wù)處、還遷辦。近五年來，為了響應(yīng)國家的農(nóng)村改造、城中村改建等號召，黨委、村委會利用職權(quán)對楊臺村的土地集中管理，對國家交付并對村民進行還遷。在村民委員會對楊臺村的土地管理中，村民的權(quán)益受到極大損害，為此村民行使監(jiān)督權(quán)向東麗區(qū)政府上訪檢舉，有效的維護了自身權(quán)益。但是村民委員會的貪污現(xiàn)象持續(xù)多年，黨委監(jiān)督并沒有發(fā)揮作用。

村民會議長期不舉行，導(dǎo)致楊臺村的村民代表無法行使監(jiān)督權(quán)。

（二）楊臺村村民委員會監(jiān)督機制的問題

1.沒有建立完整的村務(wù)監(jiān)督機制，現(xiàn)在楊臺村的村民自治的辦公區(qū)域并沒有給村務(wù)監(jiān)督委員會設(shè)立場所，缺乏硬件措施。

2.村民委員會與黨委合一，村委就是黨委，黨委就是村委，職權(quán)不明。黨委不行使監(jiān)督權(quán)，村委會的貪污腐敗現(xiàn)象十分猖獗，導(dǎo)致兩委權(quán)力合流。

3.村民只能通過向地方政府上訪舉報才能維護自身權(quán)益，或者通過網(wǎng)絡(luò)舉報才能獲得關(guān)注。

4.級監(jiān)督缺乏內(nèi)部懲戒機制，面對村委會的不正當(dāng)行為，基層自治組織內(nèi)部不能第一時間對違法違規(guī)的行為人作出懲罰性措施。

（三）楊臺村村民委員會監(jiān)督機制的問題成因分析

1.權(quán)力配置模糊

我國的政治體制是中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，但是并不意味著黨委直接行使權(quán)力。楊臺村村民委員會的許多權(quán)力（決策權(quán)、管理權(quán)）由黨委直接行使，黨委甚至直接掌握著村委的印章。

黨委一方面行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，另一方面又行使監(jiān)督權(quán)，往往淪為自我監(jiān)督。導(dǎo)致黨委的監(jiān)督失效。

2.單向監(jiān)督模式

黨委與村委實際呈現(xiàn)著監(jiān)督與被監(jiān)督，黨委實際上受上級監(jiān)督，并沒有受到有效的監(jiān)督督促，而楊臺村的村民會議虛置化，導(dǎo)致村委會形式上只剩下來自黨委的監(jiān)督。

在進行楊臺村土地交付時，村黨委以黨的名義一把抓權(quán)行使村委會的職權(quán)，而村委會又不能實際對黨委進行監(jiān)督，楊臺村的監(jiān)督機制名存實亡。

3.缺乏村務(wù)監(jiān)督

楊臺村以搬遷為名義，直接取消了村務(wù)監(jiān)督委員會，在新的辦公場所并沒有給村務(wù)監(jiān)督委員會設(shè)立工作場所，村民無法向村務(wù)監(jiān)督委員會反應(yīng)權(quán)利被侵害的事實。我國的法律規(guī)定村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生。

4.缺乏村民輿論監(jiān)督

村民無法在村里進行輿論監(jiān)督輿論檢舉，導(dǎo)致村民權(quán)益被村委會侵害的第一時間得不到解決。村級監(jiān)督缺乏輿論監(jiān)督時監(jiān)督機制失效的主要原因。有效的監(jiān)督可以第一時間對違法行為進行糾正和懲罰。

（四）本章小結(jié)

楊臺村由于國家的農(nóng)村改造政策進行了土地征集交付，在這期間村委會與黨委雖然完整的征收了村民土地卻沒有合法的補償，而侵吞了村民財產(chǎn)或者拖延補償和還遷。楊臺村缺乏完整的監(jiān)督機制，村務(wù)監(jiān)督委員會的缺乏加重了村委會的濫用職權(quán)現(xiàn)象，而村民只能通過向地方政府檢舉申訴，這個過程極為漫長，監(jiān)督途徑大量缺失，監(jiān)督效力嚴重不足是楊臺村監(jiān)督無力的重要原因。必須完善楊臺村的監(jiān)督機制形式結(jié)構(gòu)，擴充監(jiān)督機制的實質(zhì)內(nèi)容。

四、村村民委員會監(jiān)督機制的重構(gòu)

（一）結(jié)構(gòu)設(shè)計的理念及思想

以習(xí)近平新時代特色社會主義思想為指導(dǎo)思想，結(jié)合科學(xué)的權(quán)力制衡理論，基于我國農(nóng)村治理的實際情況進行監(jiān)督機制重構(gòu)。從原則的角度上，基于分權(quán)與制衡的原則，嚴格劃分權(quán)力，為監(jiān)督機制提供給形式鋪墊。加強黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，以多黨制中的監(jiān)督制衡原則建立村級黨委監(jiān)督，即建立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨委監(jiān)督機制。參考司法獨立原則的思想，建立監(jiān)督獨立結(jié)構(gòu)，獨立選舉、獨立運行。建立健全村級輿論監(jiān)督，擴充村民的民意發(fā)表途徑。建立互相監(jiān)督的權(quán)力監(jiān)督機制，使民主自治組織之前權(quán)力平衡、監(jiān)督平衡。

（二）“三會三黨委”（村民會議（黨委）——村委會（黨委）——監(jiān)委會（黨委））的分權(quán)制衡模式

多黨制有廣泛民意性、強力監(jiān)督性、監(jiān)督靈活性等優(yōu)點，采取其中的優(yōu)點對我國的村級監(jiān)督機制進行重構(gòu)。即將村級黨委一分為三鑲嵌到村委會、村務(wù)監(jiān)委會、村民會議中，實現(xiàn)細化監(jiān)督。

同時為了防范黨委直接干預(yù)三會權(quán)力行使，賦予“三會”監(jiān)督權(quán)對黨委監(jiān)督，并經(jīng)由村民會議予以懲罰。在堅持我國的政治體制不變的情況下吸收西方先進監(jiān)督經(jīng)驗進行監(jiān)督機制改革。

（三）監(jiān)督委員會監(jiān)督獨立原則

我國的村務(wù)監(jiān)督委員會的日常運行經(jīng)濟來源由村委會提供，監(jiān)委會成員的補貼也有村委會提供，所以應(yīng)當(dāng)對村委會財務(wù)予以限制，其所有的財務(wù)決策皆由村民會議審批，如此監(jiān)督委員會便可以獨立運行。

監(jiān)督委員會行使獨立監(jiān)督權(quán)，黨委不得干預(yù)。由于我國黨委擁有絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，所以如果黨委可以干預(yù)村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督會導(dǎo)致黨委本身不受監(jiān)督。

（四）建立村級輿論監(jiān)督

允許村民在行政村轄區(qū)和網(wǎng)絡(luò)上自由出版關(guān)于本村的報刊，發(fā)表對本村的意見，對本村的不正當(dāng)現(xiàn)象進行實時監(jiān)督和舉報，允許村民隨時對村務(wù)質(zhì)詢、提議、調(diào)查，建立相關(guān)的妨礙懲戒機制，即妨礙村民行使監(jiān)督權(quán)，村民會議可以予以懲罰。

（五）建立“雙向“監(jiān)督的權(quán)力制度體系

我國的監(jiān)督體系向來是“單向“監(jiān)督模式，監(jiān)督體系是由上而下的監(jiān)督結(jié)構(gòu)，即監(jiān)督與被監(jiān)督的模式，并非權(quán)力制衡原則的互相監(jiān)督。而監(jiān)督與被監(jiān)督的模式造成整個監(jiān)督鏈的失衡，黨委作為最高的監(jiān)督主體，其受到的監(jiān)督途徑單一、監(jiān)督效果微弱。

村民委員會之所以受到黨委的監(jiān)督效力微弱，在于村民委員會沒有有效的對黨委行使監(jiān)督權(quán)，只有“雙向”監(jiān)督體制才能使整個監(jiān)督體制發(fā)揮作用。

本章小結(jié)：

綜上所述，建立健全村級監(jiān)督機制只有從形式與實質(zhì)內(nèi)容相結(jié)合的角度出發(fā)，才能建立有效的監(jiān)督機制，才能加強的黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，才能實現(xiàn)零腐敗零貪污。

“權(quán)力制衡”是監(jiān)督機制建立的前提，明確權(quán)力配置，規(guī)范監(jiān)督權(quán)行使?！半p向”監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督的核心，沒有互相監(jiān)督就沒有真正的監(jiān)督，所以監(jiān)督生態(tài)的完善需要民主自治組織之間的監(jiān)督。

五、結(jié)語

我國的社會主義民主仍然在漫長的探索當(dāng)中，其發(fā)展必然要經(jīng)過實踐和時間的考驗，要經(jīng)過人民的考驗，最終必然會取得重大成就。隨著時代發(fā)展，村民委員會作為我國基層民主制度的代表揚帆起航茁壯成長，我國的村民委員會的監(jiān)督機制也相應(yīng)地日趨完善。同時，也應(yīng)看到我國基層民主制度中，針對村民委員會監(jiān)督機制的不足，應(yīng)當(dāng)將理論與實際相聯(lián)系去完善我國的村級監(jiān)督機制。分析了我國村民委員會監(jiān)督機制的運行問題和監(jiān)督主體之間關(guān)系問題及成因。

我國的村級監(jiān)督機制，形式上，主體缺乏，有些行政村至今不建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者以不正當(dāng)利益撤銷監(jiān)督委員會。實質(zhì)上，監(jiān)督主體之間不能互相獨立、互相制衡。

我國的監(jiān)督機制中的“單向”監(jiān)督模式使監(jiān)督機制失效，應(yīng)當(dāng)建立完善的雙向監(jiān)督。單向監(jiān)督機制是監(jiān)督與被監(jiān)督的模式，在公權(quán)監(jiān)督制度中，勢必導(dǎo)致一方的不被監(jiān)督，所以這種監(jiān)督模式將導(dǎo)致監(jiān)督機制的失效。應(yīng)當(dāng)建立公權(quán)主體之間的互相監(jiān)督模式，使“雙向”監(jiān)督模式能夠建立起來。輿論監(jiān)督制度是我國監(jiān)督機制的重要組成部分，是監(jiān)督機制的核心與基石。

在整體的監(jiān)督機制中，私權(quán)監(jiān)督缺乏完善，而輿論監(jiān)督是私權(quán)監(jiān)督的重要組成部分，必須設(shè)立村民輿論監(jiān)督的途徑。建立分權(quán)與制衡原則的權(quán)力分配制度，建立監(jiān)督獨立運行的制度體系。由于我國的政治體制的特殊性，人民民主集中制使我國的監(jiān)督機制設(shè)計不能越過這一框架，但是我國的可以結(jié)合分權(quán)與制衡原則，嚴格限制村民自治的機構(gòu)的權(quán)力運行，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，權(quán)力分立，互相制衡，建立監(jiān)督權(quán)獨立運行的體系。

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