■ 杜 銳 張 超 張意博 陳 思

近年來，隨著政府明確公共服務職能，尤其是提出建設服務型政府的目標后，我國政府在治理改革中日益偏重公共服務的內容。服務型政府的內容，包括提供更多的社會公共品，特別是在環(huán)境保護、生態(tài)平衡、義務教育、基礎交通、公共安全、社會福利等方面增加公共服務支出；簡化行政審批程序，放松政府對社會經(jīng)濟事務的管制；改善政府官員的服務態(tài)度，增強政府與公民之間的相互信任；強化行政責任，實行各種形式的承諾制度和問責制等。而黨的十九大報告提出中國經(jīng)濟發(fā)展的終極目標是“以人為本”這一執(zhí)政理念，更是明晰了城市治理的最終目的。城市治理目標的人本化即應以人為核心，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，全面提升城市品質。

一、中國“城市治理指數(shù)”構建及測度

（一）指數(shù)構建與數(shù)據(jù)來源

目前，中國正處于經(jīng)濟由高速增長向高質量增長轉型和城鎮(zhèn)化由“量”的擴張向“質”的提升轉型這一“雙重轉型”時期。在經(jīng)歷了“要素驅動型”“資本驅動型”之后，中國城鎮(zhèn)化步入“創(chuàng)新驅動”發(fā)展階段，人才、技術等成為城鎮(zhèn)化的核心驅動要素，能否通過提升地方品質從而吸引并留住具備創(chuàng)新精神的“創(chuàng)意人才”是城市未來持續(xù)快速發(fā)展最關鍵的一環(huán)。因此，評價一個城市治理的優(yōu)劣不僅要考量城市民眾、社會在“城市事務”中的“參與度”這一“過程指標”，更要考量城市“地方品質”水平及是否提升這一“結果指標”。

基于這一判斷，該城市治理評價體系聚焦于“表達與溝通”“創(chuàng)新與發(fā)展”“綠色與宜居”“開放與包容”“生機與活力”五大維度。首先，為集中反映市民及社會對城市事務意見建議的順暢表達程度，筆者設置了“表達與溝通”這一指標維度。筆者認為，城市政府、社會力量和民眾間有效溝通互動是城市治理的內在形態(tài)，而一個城市能否為民眾留足“意愿表達的空間”是衡量這個城市“治理能力”的重要內涵。市民既是所在城市的建設者又是親歷者，是城市真正的主人，城市治理離不開民眾參與。

其次，邁向“創(chuàng)新、宜居、開放包容、富有活力”的高品質城市應是現(xiàn)階段“城市治理”的核心訴求。一個城市的“地方品質”該如何衡量？這取決該地區(qū)的技術（Technology）、人才（Talent）和包容性（Tolerance）。所謂技術（Technology）是指一個城市的創(chuàng)新和高科技的集中表現(xiàn)。人才（Talent）是指創(chuàng)新型人才或人力資本，一個城市生活設施越完善、生活環(huán)境越宜居，對創(chuàng)意人才吸引力就越強，城市就越有“活力”。年輕人是一個城市最典型的“活力人群”。同時，一個城市的消費增長，人們對住房、工作的需求均從不同側面反映了城市活力。包容性 （Tolerance）是指開放、寬容和多樣性?！傲髁拷?jīng)濟”時代，一個城市能否在未來發(fā)展中勝出很大程度上源于其“開放度”，開放條件下人口的頻繁流動伴隨著文化、習俗的輸入，都為城市發(fā)展帶來多元性，讓城市更開放和包容，而開放包容的城市氛圍在吸引創(chuàng)意人才以及支持高科技產業(yè)發(fā)展和城市經(jīng)濟增長方面具有關鍵作用。

基于這一理念，該體系從“創(chuàng)新與發(fā)展”“綠色與宜居”“開放與包容”“生機與活力”4個指標維度進行分析?！皠?chuàng)新與發(fā)展”維度主要選取人均GDP、人均可支配收入、人均財政收入、工業(yè)單位企業(yè)平均利潤、創(chuàng)新指數(shù)、人均教育支出、人均科學技術支出7個二級指標；“綠色與宜居”維度主要選取人均公共財政支出、房價收入比、人均醫(yī)療床位、小學生生師比、人均公園綠地面積、人均道路、AQI 7個二級指標；“開放與包容”維度主要選取人口凈流入、人口總流量、外來人口比重、總客運量、總貨運量5個二級指標；“生機與活力”維度主要選取社會消費品零售總額、普通高等學校數(shù)、高校在校生數(shù)、有關“租房”這一關鍵詞的百度指數(shù)、有關“工作”這一關鍵詞的百度指數(shù)5個二級指標。

城市治理水平評價指標體系

需要特別說明的是，表中所有的統(tǒng)計指標數(shù)據(jù)均是針對一個城市的市轄區(qū)范圍內進行的統(tǒng)計。囿于數(shù)據(jù)可得性，最終獲得了全國276個地級及以上城市的數(shù)據(jù)，并利用SPSS22.0軟件對上述樣本數(shù)據(jù)進行處理。

（二）評價測度

在上一節(jié)構建的指標體系基礎上，本文采用因子分析法和熵值法相結合的處理方法，首先對2016年我國276個地級及以上城市的治理水平進行綜合評價。首先針對各類二級指標分別進行因子分析，提取相應的測度因子。然后，根據(jù)表達與溝通、創(chuàng)新與發(fā)展、綠色與宜居、開放與包容、生機與活力等各評價指標得分情況，采用熵值法確定其權重。最后，將各指標的權重與其所對應的得分相乘求和，得到各城市治理水平的綜合得分。

城市治理水平的高低體現(xiàn)在城市發(fā)展演變的諸多層面，各因素間相互聯(lián)系、相互支持共同決定了城市治理水平的評估結果。在選取5個維度進行因子分析的基礎上，通過借助熵值法判斷各公因子的離散程度，根據(jù)因子的離散程度大小，判斷該因子對城市治理水平的影響程度。首先，對分析得到的5個公因子得分進行相應的標準化處理。然后，按照熵值法的計算公式求出各城市表達與溝通、創(chuàng)新與發(fā)展、綠色與宜居、開放與包容和生機與活力等指標的熵值，分別為0.877、0.917、0.876、0.976和0.918，進而得到以上各類指標的權重，分別為0.282、0.191、0.285、0.055和0.187。最后，將這些指標的權重分別與其所對應的得分相乘求和，得到各城市治理水平的綜合得分。

二、中國“城市治理指數(shù)”結果分析及評價

總體而言，各城市治理綜合水平呈現(xiàn)出較大差異，其在空間上呈現(xiàn)“弓”形格局。治理水平較優(yōu)的城市主要分布于“沿?！薄把亻L江”和“沿京廣鐵路”三條軸線上，且絕大多數(shù)來自于各大城市群；而治理排名居后的城市集中分布于中國西北、西南和北方欠發(fā)達地區(qū)，如甘肅、陜西、山西、云南和黑龍江等省份，城市治理水平的南北差異也異常明顯。其中，北上廣深四大城市綜合得分均超過1.8，治理水平明顯高于其他城市，是中國城市治理水平“第一陣列”。深圳以2.69分位列首位，北京、上海、廣州分列2～4位。緊隨其后的是杭州、武漢、東莞、成都、南京和蘇州，城市治理綜合得分達到1.3以上，是中國城市治理的“第二陣列”。天津、鄭州、重慶、長沙、廈門、西安、珠海、濟南、合肥和福州分列地級城市中的11～20位，為中國城市治理的“第三陣列”。相對而言，廣大西部和東北城市，來賓、綏化、平?jīng)?、鐵嶺、朝陽、隴南、白銀、慶陽、武威、定西等位于西部和東北的城市治理水平則相對落后，位列綜合得分的后10位。

從城市治理的分項指標看，在城市治理的“表達與溝通”維度上，各省域內城市在得分上分布相對均勻，而在東部沿海的京津冀、山東省、江蘇省、上海市以及浙江省較為集中，直轄市及省會城市在該維度上得分普遍較高，可見作為地區(qū)政治活動中心和信息匯集地，直轄市和省會城市居民對城市治理的參與度明顯更高。具體而言，北京市在城市民眾“表達與溝通”層面顯著高于其他城市，民眾對城市事務的意見表達意愿明顯高于其他城市。上海、杭州、廣州和深圳在民眾“表達與溝通”上位列2～5位。在城市治理的“創(chuàng)新與發(fā)展”維度上，珠三角和長三角城市群是最顯著的“高水平”聚集區(qū)，這兩大城市群成為支撐我國創(chuàng)新發(fā)展的核心區(qū)域，在城市創(chuàng)新治理方面為我國其他城市提供了“樣板”。具體而言，深圳、北京、上海、珠海、蘇州、東莞、廣州、天津等城市得分較高，這些城市均位于東部沿海的大都市區(qū)內，其中深圳以7.78分拉開了與其他城市的巨大差距，表明就城市創(chuàng)新而言，深圳遠遠走在了全國前列。

城市治理的“綠色與宜居”維度得分受地理影響非常顯著，不同城市“綠色與宜居”分值高低的空間格局與“胡煥庸線”，我國第二、第三階梯分界線和長江水域等高度吻合，且呈現(xiàn)巨大的南北差距?！熬G色與宜居”分值居前的城市主要集中在南方地區(qū)，且大致沿著我國第二、第三階梯分界線以及長江流域所包圍的區(qū)域分布。具體而言，深圳、東莞和珠海三個珠三角城市位居前3位，廈門、北京、上海、廣州、三亞、嘉峪關和南京分列4～10位。其中，廈門宜居性突出表現(xiàn)在良好的環(huán)境質量和較高的居民社會福利水平方面；三亞宜居性突出表現(xiàn)在優(yōu)良的環(huán)境質量方面；嘉峪關宜居性主要體現(xiàn)為較高醫(yī)療水平和城市綠色空間；南京則主要體現(xiàn)為較高的工資福利水平和良好的基礎教育。

在城市治理的“開放與包容”維度上，中部地區(qū)表現(xiàn)出明顯的“塌陷”特征，安徽、河南南部、長江中游城市群、貴州、四川等城市開放包容性與沿海地區(qū)差距明顯，未來如何構筑開放包容的地方品質是中部城市亟待解決的關鍵問題。具體而言，深圳、北京、上海和廣州在“開放與包容”程度上分列前4位，而東莞、成都、蘇州、佛山、杭州和鄭州六城市在“開放與包容”指標上也表現(xiàn)優(yōu)異。北上廣深“開放包容性”俱佳，東莞、成都、蘇州、杭州則屬于“包容性”更強的城市，而佛山和鄭州則屬于“開放性”更高的城市。在“流量經(jīng)濟”時代，上述占據(jù)“流量”樞紐地位的城市保持著對外來人口極強的吸附力，也正逐漸成為未來中國“最具前途”的城市。

城市治理的“生機與活力”維度上分值較高的城市主要來自中國主要城市群，這也進一步印證了當前“城市群”作為我國城鎮(zhèn)化主體形態(tài)及增長支撐空間的核心地位。而排名落后的區(qū)域集中分布于甘肅、云南以及東北地區(qū)，這些地區(qū)因其遠離我國對外開放的市場重心而逐步衰落。具體而言，北上廣三地活力明顯高于其他城市，武漢、成都、重慶、杭州、鄭州等城市活力水平也相對較高，其原因部分在于其中高校及年輕群體集聚；也有部分城市其活力源于快速的生活節(jié)奏，如杭州、鄭州等。

通過對重點城市的分項指標做進一步梳理，筆者還發(fā)現(xiàn)不同城市的“城市治理短板”各異，從而在治理政策實施上也應有所側重、抓住重點、精準發(fā)力。具體而言，有些城市需要在某一方面重點突破，如珠海、三亞、蕪湖等在“表達與溝通”指標上短板明顯，因此在未來城市治理中應重點關注其政務建設及主體溝通；鄭州、南寧、保定、邯鄲等在創(chuàng)新驅動發(fā)展方面動力明顯不足，未來應重點在創(chuàng)新生態(tài)培育方面謀求突破；哈爾濱、濰坊、唐山、滄州、吉林等城市宜居性亟待提高；天津、重慶、宜春、衡陽等在城市“開放包容性”上有待進一步提升；鄂爾多斯、延安、石嘴山等則需繼續(xù)引入大學生等“活力人群”以提高其城市活力。同時，也有部分城市需要雙管齊下破解難題，如長春、西安、臨沂、邢臺等城市亟待在創(chuàng)新發(fā)展與綠色宜居兩大領域謀求突破；東莞、舟山、包頭、嘉峪關等則要在城市主體溝通和城市活力方面同時發(fā)力；南陽、徐州、鹽城則應同時提升城市的宜居性與包容性。

因循上述分析思路，筆者還考察了2014年～2016年全國城市治理指數(shù)的變動情況。研究發(fā)現(xiàn)，中國城市治理水平變動在空間上呈現(xiàn)出“南方上升， 北方下降”“東部沿海上升，中西部內陸下降”及“大城市、中小城市上升，超大、特大城市下降”三大特征。首先，南方大部分地區(qū)城市治理指數(shù)在2014年～2016年間表現(xiàn)出顯著增長趨勢，尤其以長三角中南部地區(qū)和珠三角周邊地區(qū)增長最為迅猛；北方地區(qū)除膠東半島、淮海以北的部分城市外，大部分地區(qū)的城市治理水平則呈現(xiàn)出衰減態(tài)勢。南方城市“城市治理指數(shù)”三年間平均增長了0.037，漲幅為10.4%； 而北方城市“城市治理指數(shù)”三年間平均下降了0.036，降幅為10.6%，未來北方城市“城市治理”任務將更為艱巨。其次，東部城市“城市治理指數(shù)”三年間平均增長了0.047，增幅為9.5%；中部城市“城市治理指數(shù)”三年間平均下降了0.021，降幅為7.2%；西部城市“城市治理指數(shù)”三年間平均下降了0.004，降幅為1.5%；東北城市“城市治理指數(shù)”三年間平均下降了0.038，降幅為14.2%，其中以東北地區(qū)下降最為明顯。第三，超大城市“城市治理指數(shù)”三年間平均下降了0.028，降幅為2%；特大城市“城市治理指數(shù)”三年間平均下降了0.03，降幅為4%；大城市“城市治理指數(shù)”三年間平均上升了0.018，升幅為4.3%；中小城市“城市治理指數(shù)”三年間平均上升了0.006，升幅為2.3%。特大、超大城市的“城市治理”將是未來中國空間治理的重點和難點。

圖1 2016年中國各地級城市“城市治理”綜合指標及分項指標得分格局

圖2 2014年～2016年中國各地級城市治理指數(shù)變動空間分布

圖3 2014年～2016年中國各地級城市治理指數(shù)變動

具體而言，高得分高增長的“明星型”城市有成都、珠海、湛江、三亞、廈門、臺州、溫州、南京、寧波、舟山、紹興等，集中分布于珠三角、福建、長三角等沿海發(fā)達地區(qū)；高得分低增長的“衰退型”城市有大慶、東營、長春、沈陽、邯鄲、保定、石家莊等，集中分布于東北和河北地區(qū)；低得分高增長的“潛力型”城市有汕尾、梅州、河源、玉溪、岳陽等，集中分布于珠三角周邊地區(qū)；低排名低增長的“問題型”城市有來賓、銅陵、武威、慶陽、定西、烏蘭察布、綏化、朝陽、鐵嶺等西北和東北地區(qū)。

城市群作為我國加快推進城鎮(zhèn)化進程的主體空間形態(tài)，是中國未來經(jīng)濟發(fā)展中最具活力和潛力的核心增長極點。大城市群內部各城市應是我國“城市治理”最重要的空間載體，城市“善治”應從城市群開啟。筆者選取京津冀、珠三角、長三角、成渝和長江中游城市群五大城市群為研究對象，通過對比上述五大城市群的城市治理指數(shù)來判斷中國城市群治理水平差異。研究發(fā)現(xiàn)，就城市治理綜合水平而言，珠三角城市群遙遙領先其他城市群，長三角次之， 京津冀、長江中游、成渝城市群分列3～5位。其中，珠三角在各個維度上都與其他城市群拉開了差距，且珠三角城市群內部各城市治理水平具備較強協(xié)調性。京津冀城市群治理最大的優(yōu)勢在于“開放包容度”，而最大短板在于缺乏“生機與活力”，京津冀內部城市在“城市活力”上存在巨大落差，這一落差直接拉低了城市群治理水平。長三角城市群治理在“創(chuàng)新發(fā)展”上表現(xiàn)較好，而在“綠色宜居”上表現(xiàn)最差，未來長三角地區(qū)應著力推進該區(qū)域城市在住房、交通、環(huán)境污染治理等多方面的治理改革，以便提升其綜合治理水平。長江中游和成渝城市群具備較強的“生機與活力”，但兩者最大的短板是開放包容性”較差，在未來創(chuàng)新發(fā)展過程中為吸引高端創(chuàng)意人才進入，成渝和長江中游地區(qū)必須提升其“城市軟環(huán)境”，重點推進內部城市開放程度及城市多元文化建設。

圖4 中國五大城市群平均分項治理指數(shù)

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展正在從“規(guī)模擴張”邁向“質量提升”的新階段，完善和提升一個城市的“地方品質”應是提升城市治理水平的核心，“地方品質”主宰了一個城市的競爭力和未來成長性。目前具有較強競爭力的城市無一例外是典型的“高品質”城市，未來城市治理策略重心也在于構筑宜居宜業(yè)宜游的地方品質?！翱臻g品質”的構筑應重點從完善城市創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、城市公共服務供給體系、城市人才服務體系，提升城市包容度四個維度切入。

從我國當前城市治理水平的空間分布狀況來看，各城市治理綜合水平呈現(xiàn)出較大差異，在空間上呈現(xiàn)“弓”形格局。治理水平較優(yōu)的城市主要分布于沿海、沿長江和沿京廣鐵路三條軸線上，且絕大多數(shù)來自于各大城市群。北上廣深四大城市治理水平明顯高于其他城市，是中國城市治理水平“第一陣列”；除此之外，杭州、武漢、東莞、成都、南京、蘇州、天津、鄭州、重慶、長沙、廈門、西安等城市治理水平也明顯好于其他城市。這些城市由于占據(jù)了流量樞紐地位，對外來人口、創(chuàng)意人群的巨大吸附力使其在“流量經(jīng)濟”時代成為未來中國最具前途的城市。