劉 斌，曹 婧

(湖南師范大學(xué) 體育學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理和治理現(xiàn)代化。”[1]從黨的十八大到黨的十九大，推進(jìn)國(guó)家治理一直都是改革的重中之重。我國(guó)學(xué)校體育的治理同樣面臨著上升至國(guó)家治理并實(shí)現(xiàn)治理的現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。近幾年，有關(guān)體育治理的研究成為熱點(diǎn)，但是多集中在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，學(xué)校體育治理的研究還較為欠缺。在黨和國(guó)家的高度重視下，我國(guó)學(xué)校體育改革取得了一定進(jìn)展，但是仍不盡如人意。如對(duì)學(xué)校體育思想上重視不夠、體育課和課外活動(dòng)時(shí)間被擠占、體育教師師資力量短缺、場(chǎng)地設(shè)施簡(jiǎn)陋等問(wèn)題依然突出，還有學(xué)校體育評(píng)價(jià)機(jī)制不完善，社會(huì)支持力量在學(xué)校體育的缺席，學(xué)生體質(zhì)健康水平堪憂(yōu)等等[2]。本文力圖在政策分析的框架下對(duì)學(xué)校體育的治理困境進(jìn)行梳理，并提出學(xué)校體育的國(guó)家治理策略。

1 學(xué)校體育治理存在的問(wèn)題

國(guó)家治理是每一個(gè)國(guó)家最重要的問(wèn)題之一，也是國(guó)家制度和權(quán)利得以維系的關(guān)鍵。國(guó)家治理能力在一定程度上體現(xiàn)了政府的管理效能，也關(guān)系到社會(huì)的和諧和國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定[3]。體育教育是學(xué)校教育的重要組成，體育課程的管理能力是國(guó)家管理能力在學(xué)校領(lǐng)域里的集中體現(xiàn)，體現(xiàn)著國(guó)家管理學(xué)校體育的制度執(zhí)行能力和績(jī)效表現(xiàn)。學(xué)校體育治理存在困難的原因是多方面的，不僅與我國(guó)地域廣闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡有關(guān)，也與相關(guān)法律法規(guī)的不完善、滯后性以及政策執(zhí)行方面的問(wèn)題有關(guān)。

1.1 學(xué)校體育治理的法律制度建設(shè)相對(duì)落后，治理效果不佳

學(xué)校體育是我國(guó)學(xué)校教育的重要組成部分，與教育有關(guān)的法律也會(huì)涉及學(xué)校體育，教育法規(guī)是體育教育行業(yè)的最高法律制度，對(duì)所有國(guó)家政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾具有法律約束力，地方政府、學(xué)校、教師以及學(xué)校管理部門(mén)等相關(guān)的人和單位必須履行法律法規(guī)中規(guī)定的相應(yīng)義務(wù)，且學(xué)校、教師和學(xué)生應(yīng)有的權(quán)益應(yīng)該受到法律保護(hù)。但是我國(guó)學(xué)校體育的法律制度相對(duì)落后，還存在很多不完善的地方，專(zhuān)門(mén)的學(xué)校體育法還沒(méi)有，1995年出臺(tái)了新中國(guó)成立以來(lái)的第一部管理體育的專(zhuān)門(mén)法——《中華人民共和國(guó)體育法》，涉及學(xué)校體育的內(nèi)容也不多。同時(shí)隨著時(shí)代的變遷，原來(lái)制定的一些法律中的條文已經(jīng)過(guò)時(shí)，有些甚至與新的制度相抵觸，不能適應(yīng)現(xiàn)在的需要，需要適時(shí)加以修改。通過(guò)對(duì)66位體育教師，66位學(xué)校體育管理者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，69.7%的體育教師和77.3%的管理者認(rèn)為我國(guó)管理學(xué)校的體育法律制度不健全。

張文鵬(2015)通過(guò)各種途徑搜集到的1949年至2013年與學(xué)校體育政策相關(guān)的文件為273份，這其中還不包括教育法、高等教育法等。政策年年制定，但是很多政策得不到落地，停留在文本上。以相關(guān)文件中的“運(yùn)動(dòng)技能掌握”為例(見(jiàn)表1)，2007年5月通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見(jiàn)》規(guī)定“通過(guò)5年左右的時(shí)間，使每個(gè)學(xué)生都能掌握兩項(xiàng)以上體育運(yùn)動(dòng)技能”[4]，之后2012年10月通過(guò)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作的若干意見(jiàn)》文件，2016年4月通過(guò)的《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見(jiàn)》文件，都對(duì)學(xué)生提出了掌握1～2項(xiàng)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的要求，但是現(xiàn)實(shí)中通過(guò)學(xué)校體育能熟練掌握2項(xiàng)以上體育運(yùn)動(dòng)技能的學(xué)生不到三分之一。我們對(duì)經(jīng)常參加羽毛球、乒乓球、籃球、排球、足球運(yùn)動(dòng)的人群進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)他們的專(zhuān)項(xiàng)運(yùn)動(dòng)技能大部分是通過(guò)校外的輔導(dǎo)班獲得的，其中羽毛球占87.5%，乒乓球占92.5%，籃球占87.5%，排球占85.0%，足球占87.5%，他們大都是在校外的培訓(xùn)班掌握了基本技術(shù)，然后通過(guò)學(xué)校體育課得到強(qiáng)化，最后才形成了穩(wěn)定的鍛煉身體項(xiàng)目。我們的學(xué)校體育課貫穿了從小學(xué)到大學(xué)的全過(guò)程，但是并不能讓學(xué)生掌握終身受益的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，可見(jiàn)，國(guó)家制定的學(xué)校體育制度很難達(dá)到預(yù)期的效果。

表1 近幾年重要體育文件中涉及“運(yùn)動(dòng)技能掌握”的目標(biāo)內(nèi)容

文件文件發(fā)布時(shí)間目標(biāo)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2007〕7號(hào))2007年5月通過(guò)5年左右的時(shí)間,使每個(gè)學(xué)生都能掌握兩項(xiàng)以上體育運(yùn)動(dòng)技能?chē)?guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作的若干意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2012〕53號(hào))2012年10月每個(gè)學(xué)生都學(xué)會(huì)至少兩項(xiàng)終身受益的體育鍛煉項(xiàng)目《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕27號(hào))2016年4月讓學(xué)生熟練掌握一至兩項(xiàng)運(yùn)動(dòng)技能《青少年體育“十三五”規(guī)劃》2016年5月普遍學(xué)會(huì)一項(xiàng)以上終身受益的體育鍛煉項(xiàng)目《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》2016年10月基本實(shí)現(xiàn)青少年熟練掌握一項(xiàng)以上體育運(yùn)動(dòng)技能

1.2 政策制定的頂層設(shè)計(jì)不完善，政策執(zhí)行參與主體單一

學(xué)校體育的發(fā)展既需要政策法規(guī)作保障，還需有來(lái)自社會(huì)力量的支持和參與。為了激勵(lì)更多的社會(huì)力量參與學(xué)校體育的治理，政府在制定學(xué)校體育的政策法規(guī)時(shí)，應(yīng)重視頂層設(shè)計(jì)，為社會(huì)力量參與學(xué)校體育治理開(kāi)辟渠道，增加學(xué)校體育資源供給的總量。但是我國(guó)學(xué)校體育的部分政策制度頂層設(shè)計(jì)方面不完善，政策執(zhí)行參與主體單一，社會(huì)力量參與度較低。

1.2.1 學(xué)校體育政策主體合作不夠

學(xué)校體育政策制度的制定過(guò)程主要包括確定政策目標(biāo)、設(shè)計(jì)備選方案、評(píng)估和選擇方案幾個(gè)階段，每一個(gè)階段都應(yīng)該有多個(gè)部門(mén)或者多個(gè)主體的參與和相互配合，如政策目標(biāo)的確定環(huán)節(jié)，必須要考慮到不同的參與者對(duì)政策目標(biāo)的認(rèn)同，了解政策目標(biāo)的需求。再如政策的實(shí)施方案的選擇，必須經(jīng)過(guò)多個(gè)部門(mén)的相互協(xié)調(diào)，經(jīng)過(guò)小范圍的實(shí)驗(yàn)、再修改，然后再實(shí)行大范圍的全面推進(jìn)，這樣才能達(dá)到預(yù)期的效果。但是從現(xiàn)實(shí)看，我國(guó)學(xué)校體育政策主體合作強(qiáng)度偏弱。大部分學(xué)校體育政策都是以教育部為主要職能部門(mén)制定頒布，張文鵬對(duì)1949—2013年學(xué)校體育政策制定的主體做了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)教育部頒布的學(xué)校體育政策占政策總量的51.8%，國(guó)家體育總局頒布的占16.1%，教育部、體育總局和團(tuán)中央聯(lián)合頒布的占10.2%。多部委聯(lián)合發(fā)布的占9.4%，其他的占7.6%[5]。大部分的學(xué)校體育政策是以教育部為主制定與頒布的，國(guó)家體育總局、團(tuán)中央只是政策協(xié)作的輔助機(jī)構(gòu)。掌握人力、物力資源配置的人社部、財(cái)政部和綜合性最強(qiáng)的國(guó)家發(fā)改委等部委參與或共同參與制定的學(xué)校體育政策卻非常少。缺少資源部門(mén)和綜合性強(qiáng)的部門(mén)的參與和支持，學(xué)校體育政策的法律位階必然降低，實(shí)施起來(lái)效果就會(huì)大打折扣。

1.2.2 參與學(xué)校體育治理的主體缺乏

我國(guó)學(xué)校體育政策制定大多是集權(quán)模式和精英模式，這種模式以政府為主導(dǎo)，其顯著的特點(diǎn)就是由上至下，政府是政策制定的權(quán)力中心，他們?cè)谥贫ㄕ邥r(shí)常常忽略學(xué)校、教師、學(xué)生、家長(zhǎng)、各種體育協(xié)會(huì)以及企業(yè)等主體的需求及其能發(fā)揮的作用。這種情況時(shí)間長(zhǎng)了就會(huì)形成制度慣性，長(zhǎng)此以往，將阻礙學(xué)校體育發(fā)展的制度創(chuàng)新。學(xué)校體育的治理不是哪一個(gè)人的事，也不僅是哪一個(gè)部門(mén)的事，需要全社會(huì)動(dòng)員起來(lái)，各司其職，共同參與。

1.2.2.1 體育教師參與學(xué)校體育治理的效率不高

學(xué)校體育課、體質(zhì)測(cè)試、課外體育鍛煉的任務(wù)雖然都是體育教師在組織，但是他們只是學(xué)校體育制度的被動(dòng)執(zhí)行者，上到國(guó)家學(xué)校體育政策的制定，下到具體一所學(xué)校體育規(guī)章制度的出臺(tái)，一線(xiàn)的體育教師很少參與其中。究其原因，一方面，我國(guó)的教育政策執(zhí)行主要以官僚制的等級(jí)結(jié)構(gòu)，上傳下達(dá)式的垂直控制和規(guī)制為主要形式，少有自下而上的民間驅(qū)動(dòng)式的執(zhí)行方式；另一方面，由于長(zhǎng)期以來(lái)政策制定的慣例，體育教師也認(rèn)為自己的任務(wù)是教學(xué)，體育法律法規(guī)和管理?xiàng)l例是管理者的事，既沒(méi)有參與的意識(shí)，也沒(méi)有參與的行動(dòng)。實(shí)際上，體育教師作為最重要的學(xué)校體育政策的執(zhí)行者，有著多重的身份，他們既是社會(huì)人，必須承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和家庭責(zé)任，也是經(jīng)濟(jì)人，有“自我實(shí)現(xiàn)”的內(nèi)在渴望，因此，他們不是被動(dòng)執(zhí)行政策的簡(jiǎn)單的執(zhí)行者。在每一項(xiàng)新的教育政策出臺(tái)及其執(zhí)行過(guò)程中，不管學(xué)校的制度安排與教育政策執(zhí)行群體目標(biāo)是否一致，這個(gè)利益群體都會(huì)有著一套隱性的符合自身專(zhuān)業(yè)規(guī)范的、基于教育政策執(zhí)行群體利益考量的非正式的執(zhí)行結(jié)構(gòu)。如果政策目標(biāo)、學(xué)校制度安排與執(zhí)行群體的目標(biāo)一致，那么這項(xiàng)教育政策就能被順利執(zhí)行；否則，執(zhí)行者對(duì)新政策的出臺(tái)，要么持觀(guān)望態(tài)度，要么就有“搭便車(chē)”的心理，如果上級(jí)要強(qiáng)制執(zhí)行這項(xiàng)政策，便會(huì)產(chǎn)生利用社會(huì)關(guān)系逃避執(zhí)行政策的行為。執(zhí)行者也會(huì)利用專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)消極怠工而又不易被他人察覺(jué)，導(dǎo)致教育政策執(zhí)行的低效和教育教學(xué)活動(dòng)的低效[6]。

1.2.2.2 學(xué)生參與學(xué)校體育治理的意識(shí)不強(qiáng)

《中華人民共和國(guó)高等教育法》的第十一條明確規(guī)定:“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。”[7]2017年頒布執(zhí)行的我國(guó)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第四十條也強(qiáng)調(diào):“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善學(xué)生參與管理的組織形式，支持和保障學(xué)生依法、依章程參與學(xué)校管理?！盵8]可見(jiàn)，大學(xué)生參與學(xué)校治理有法可依。但是大學(xué)生參與學(xué)校治理的意識(shí)不強(qiáng)，同時(shí)參與的途徑也不暢，尤其是在參與學(xué)校體育治理方面更加不盡人意。雖然我國(guó)的法律法規(guī)賦予了學(xué)生參與學(xué)校管理的權(quán)利，但是沒(méi)有明確學(xué)生在學(xué)校管理中可以參與到何種程度，包括哪些范圍及參與的方式，學(xué)生參與學(xué)校治理制度的不完善導(dǎo)致學(xué)生參與學(xué)校管理的權(quán)利流于形式。沒(méi)有配套具體可執(zhí)行的細(xì)則出臺(tái)，學(xué)生參與管理難以落到實(shí)處。

1.2.2.3 學(xué)校體育治理缺乏家長(zhǎng)的參與

當(dāng)前大部分家長(zhǎng)只關(guān)心孩子的文化學(xué)習(xí)成績(jī)，對(duì)學(xué)校體育的法律法規(guī)和管理?xiàng)l例所知甚少。孩子在學(xué)校的體育課是怎么上的，學(xué)校的體育場(chǎng)館設(shè)施如何，學(xué)校的體育經(jīng)費(fèi)如何開(kāi)銷(xiāo)，孩子在學(xué)校上體育課是否安全，孩子在學(xué)校上體育課受傷害了該怎么處理等一概不知，甚至連孩子在學(xué)校是否上體育課都不甚關(guān)心。直到孩子在學(xué)校上體育課受傷了或者出了其他什么意外，家長(zhǎng)們才會(huì)對(duì)學(xué)校進(jìn)行追責(zé)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，正是由于學(xué)校體育的治理缺乏家長(zhǎng)的參與，很多家長(zhǎng)不了解學(xué)校體育的法律、法規(guī)和管理?xiàng)l例，游離于學(xué)校體育治理之外所致。

1.2.2.4 學(xué)校體育治理缺乏學(xué)生體育社團(tuán)的參與

學(xué)生體育社團(tuán)是學(xué)生自愿組成，自主管理，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程以體育運(yùn)動(dòng)(活動(dòng))為目的的非營(yíng)利性學(xué)生組織。學(xué)生體育社團(tuán)在宣傳和組織學(xué)生參加體育運(yùn)動(dòng)，團(tuán)結(jié)和動(dòng)員學(xué)生力量參加體育運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)學(xué)校體育的發(fā)展起著重要的作用。學(xué)生體育社團(tuán)在大學(xué)比較多，包括了各種運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，如籃球協(xié)會(huì)、足球協(xié)會(huì)、乒乓球協(xié)會(huì)等，當(dāng)前的學(xué)生體育社團(tuán)大部分都是安排1-2名專(zhuān)業(yè)老師做指導(dǎo)，偶爾也組織一些體育活動(dòng)或籃球、乒乓球、羽毛球等體育競(jìng)賽，卻很少將體育課外活動(dòng)與學(xué)校體育教學(xué)相結(jié)合，更別說(shuō)與學(xué)校體育治理相結(jié)合。學(xué)校體育社團(tuán)是由體育愛(ài)好者、參與者組成，往往這部分學(xué)生對(duì)體育運(yùn)動(dòng)有自己的想法和見(jiàn)解，如果把這部分力量用好，對(duì)學(xué)校體育的發(fā)展有很大的幫助。

1.2.2.5 社會(huì)力量參與學(xué)校體育治理的深度不夠

從有正式的學(xué)校以來(lái)，社會(huì)力量對(duì)國(guó)家學(xué)校教育的發(fā)展做出了很大的貢獻(xiàn)，但是我國(guó)的學(xué)校體育治理過(guò)程很難看到社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)團(tuán)體的參與。一方面，社會(huì)上很多人認(rèn)為學(xué)校體育只是學(xué)校內(nèi)部的事情，學(xué)生的體育活動(dòng)只能由學(xué)校或者教育系統(tǒng)來(lái)組織，而實(shí)際上學(xué)生體質(zhì)不好，和缺乏社會(huì)組織的參與有一定的關(guān)系；另一方面，即使是有社會(huì)力量參與學(xué)校體育的管理，但也是無(wú)序發(fā)展，如有些農(nóng)村學(xué)校雖然有慈善機(jī)構(gòu)或者體育彩票中心資助的體育場(chǎng)地設(shè)施器材，但由于缺乏事前的調(diào)研和計(jì)劃，并不適合當(dāng)?shù)貙W(xué)校的需要，造成了資源的浪費(fèi)，并且很大程度上打擊了社會(huì)力量參與學(xué)校體育治理的信心。

總之，學(xué)校體育治理是集教育行政部門(mén)、體育系統(tǒng)、學(xué)校、教師和學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)組織為一體的有機(jī)統(tǒng)一體，其主體應(yīng)該是多元的，他們應(yīng)該相互配合，才能把學(xué)校體育治理好。

1.3 對(duì)學(xué)校體育主體的需求重視不夠

學(xué)校體育制度的最終執(zhí)行主體是學(xué)校、教師、學(xué)生，他們的需求是連接政府施政行為和評(píng)價(jià)的關(guān)鍵性因素，為了提高供給的有效性，政府的制度供給必須要考慮這些主體的需求。社會(huì)資源供給的總體規(guī)模是有限的，如果政府在制定學(xué)校體育政策的時(shí)候，不堅(jiān)持以學(xué)校、教師和學(xué)生的需求為導(dǎo)向，那么就無(wú)法保證這些資源配置的效益最大化。然而，從學(xué)校體育的實(shí)際情況來(lái)看，影響學(xué)校體育制度供給效果的重要因素之一就是學(xué)校體育主體的需求被忽略。同樣我國(guó)學(xué)校體育政策制定的基本路徑和公共政策制定的路徑一樣，遵循“問(wèn)題—社會(huì)問(wèn)題—公共問(wèn)題—公共政策問(wèn)題”的模式，這種傳統(tǒng)的路徑使得公眾參與制定政策的渠道受到限制。我國(guó)學(xué)校體育政策的形成過(guò)程，是以學(xué)校體育的立法者、教育行政官員、教育行政人員、體育教育專(zhuān)家、學(xué)者等權(quán)力精英的參與為主，尤其是部分正式的官方政策，由于沒(méi)有充分考慮到占學(xué)校體育多數(shù)的普通體育教師、學(xué)生和學(xué)校的需要，他們無(wú)法實(shí)質(zhì)參與政策的制定，政策執(zhí)行結(jié)果的普適性存疑。政府作為決策主體，如果出臺(tái)的決策與目標(biāo)群體基本需求脫節(jié)的話(huà)，其政策效果必然無(wú)法獲得公眾認(rèn)可。

任何一項(xiàng)政策都是關(guān)于權(quán)力的分配和再分配，利益整合與再表達(dá)的結(jié)果[6]。學(xué)校體育政策也是如此，在學(xué)校體育政策實(shí)施的過(guò)程中，政府、教育行政部門(mén)、學(xué)校、體育教師都不可能回避他們自身的利益追求和價(jià)值偏好，不管是科學(xué)的決策過(guò)程，還是科學(xué)的決策內(nèi)容，它的實(shí)施者都是活生生的教育個(gè)體，他們之所以愿意加入決策過(guò)程，之所以愿意接受并執(zhí)行決策內(nèi)容，首先是他們個(gè)人對(duì)這個(gè)過(guò)程有利益訴求[6]。但是學(xué)校體育政策執(zhí)行過(guò)程中最相關(guān)的目標(biāo)群體——體育教師的利益關(guān)懷卻被忽略，由于缺乏完善的有利于激勵(lì)體育教師群體利益實(shí)現(xiàn)的配套制度措施，那么體育教師在執(zhí)行政策的時(shí)候可能會(huì)用更多的時(shí)間和精力去應(yīng)對(duì)新政策的挑戰(zhàn)，用更大的執(zhí)行成本代價(jià)而獲得較少的預(yù)期收益，從而導(dǎo)致執(zhí)行政策的教師群體動(dòng)力不足。始于2001年的體育與健康課程改革，到今天已經(jīng)18年了，雖然也取得了一定的成效，體育與健康課程在一定程度上得到了改善，但是還有很多老問(wèn)題如體育課質(zhì)量不高等還是沒(méi)有得到解決。面對(duì)新的體育與健康課程改革提出的新的教育理念、教學(xué)方法和新的信息教學(xué)技術(shù)，很多體育教師由于缺乏重新接受系統(tǒng)學(xué)習(xí)提高的機(jī)會(huì)，面對(duì)繁重的教學(xué)任務(wù)，往往會(huì)感到無(wú)所適從，甚至束手無(wú)策。如果沒(méi)有建立體育教師在新的體育與健康課程改革中所付出的成本的利益補(bǔ)償機(jī)制，而讓他們付出更大的執(zhí)行成本，他們就會(huì)失去執(zhí)行新政策和進(jìn)行教育改革的動(dòng)力。教師的利益追求與價(jià)值偏好，正是推動(dòng)教學(xué)工作的根本動(dòng)力?！盵9]

忽視體育主體需求導(dǎo)致的最直接影響是，許多學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)體育課的滿(mǎn)意度不高；學(xué)生雖然喜歡體育運(yùn)動(dòng)，但是喜歡上體育課的人不多。造成這種現(xiàn)象的原因很多，從主體需求滿(mǎn)足的角度來(lái)分析，一方面是學(xué)校體育供給過(guò)于統(tǒng)一化和單一化[10]。比如在大部分農(nóng)村的學(xué)校，水泥籃球場(chǎng)和乒乓球(水泥球臺(tái))成了體育場(chǎng)的標(biāo)配，這在一定程度上解決了學(xué)生上體育課的場(chǎng)地問(wèn)題，但是當(dāng)前在廣大的農(nóng)村學(xué)校專(zhuān)職體育老師不多，專(zhuān)任的籃球和乒乓球老師就更加少了，這樣導(dǎo)致學(xué)生玩籃球和乒乓球都是處于自?shī)首詷?lè)的狀態(tài)，體育課成為自由活動(dòng)也就很常見(jiàn)了。如果體育場(chǎng)地設(shè)施的配置與當(dāng)?shù)貙W(xué)校的師資、學(xué)生實(shí)際需求不相適應(yīng)，那么體育課的質(zhì)量就無(wú)法達(dá)到要求。由于我國(guó)地域廣闊，城鄉(xiāng)之間的差異大，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一樣，風(fēng)俗習(xí)慣不同，如果缺乏需求導(dǎo)向而要求達(dá)到統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必導(dǎo)致學(xué)校體育的質(zhì)量不高、學(xué)生體質(zhì)持續(xù)下降的局面。另一方面，以教育主管部門(mén)這些權(quán)利精英為主的學(xué)校體育政策的制定者也存在自利性的一面，他們?cè)跊Q策過(guò)程中難免會(huì)從自身的政績(jī)出發(fā)，從而忽略了教師和學(xué)生的需求以及學(xué)校的實(shí)際情況。如在特色體育項(xiàng)目學(xué)校的建設(shè)中，一些學(xué)校不考慮自身師資、場(chǎng)地設(shè)施和學(xué)生情況，按上級(jí)主管部門(mén)要求申辦特色體育項(xiàng)目，尤其是各種足球特色學(xué)校，遍地開(kāi)花，但是真正達(dá)到特色體育項(xiàng)目學(xué)校建設(shè)要求的不多，這樣會(huì)造成項(xiàng)目重復(fù)、資源浪費(fèi)、特色不明，特色體育項(xiàng)目學(xué)校的建設(shè)偏離了主體需求導(dǎo)向。這從側(cè)面反映了行政管理部門(mén)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制是有待改善的，如果只重視完成上級(jí)的任務(wù)，而沒(méi)有考慮學(xué)校體育主體的需求，沒(méi)有將學(xué)校、老師和學(xué)生的滿(mǎn)意度納入考評(píng)體系，必然會(huì)導(dǎo)致政府雖然投入大量的人力物力卻收效甚微的結(jié)果。

1.4 學(xué)校體育政策執(zhí)行者之間利益不均，溝通和協(xié)調(diào)不暢

體育治理的方法機(jī)制不同于以往傳統(tǒng)的體育管理方式，它更強(qiáng)調(diào)在體育治理過(guò)程中的人性關(guān)懷和良性互動(dòng)的構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)合法性、法制性、透明性、參與性、公正性、平等性[11]。但是我國(guó)學(xué)校體育治理主要靠行政方法，由上至下的方式，政府出政策，學(xué)校執(zhí)行即可。我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，而國(guó)家的政策并不具備普適性，大學(xué)體育、中小學(xué)體育、幼兒體育經(jīng)常脫節(jié)，城鎮(zhèn)學(xué)校體育和農(nóng)村學(xué)校體育發(fā)展不平衡，一些政策水土不服，難以執(zhí)行。很多的政策在推行或者試點(diǎn)之初，效果都還不錯(cuò)，但是隨著時(shí)間的推移，一些政策的執(zhí)行力大打折扣，政策執(zhí)行者更多考慮的是自己的利益，而較少考慮自己的責(zé)任。這樣使得一些比較好的政策在實(shí)施過(guò)程中虎頭蛇尾，有的甚至被取消。如對(duì)體育特長(zhǎng)生的特招或者高考加分政策，本來(lái)教育部制定該政策是為了鼓勵(lì)學(xué)生注重全面素質(zhì)的提高，是對(duì)學(xué)校體育的重視，但是現(xiàn)在的體育加分項(xiàng)目越來(lái)越少，以前很多可以加分的項(xiàng)目都被取消了，其主要原因是部分擁有這方面資源的教師和家長(zhǎng)利用該政策大做文章，出現(xiàn)各種尋租現(xiàn)象，體育特長(zhǎng)生成了少數(shù)人斂財(cái)?shù)墓ぞ?，給高考帶來(lái)不公，主管部門(mén)最后被迫取消了很多加分項(xiàng)目。國(guó)家重視體育特長(zhǎng)生的培養(yǎng)，從某種程度上也是在重視體育教師，是體育教師的一種福利，讓體育教師的工作得到更多人的認(rèn)可，但是由于少數(shù)擁有資源的人不珍惜國(guó)家給的這種福利，濫用權(quán)力，致使這種福利被取消。還有一些政策可能和某些人的利益沖突，他們?cè)趫?zhí)行政策的時(shí)候要付出更多，但是得到的卻很少，或者使既得利益者的利益損失，他們就會(huì)消極執(zhí)行，阻礙新政策的實(shí)行。當(dāng)前學(xué)校體育制度執(zhí)行過(guò)程中最大的問(wèn)題之一是沒(méi)有考慮到廣大體育教師群體的利益，從而使得體育教師作為政策利益主體的應(yīng)有權(quán)利沒(méi)有得到保障。無(wú)論是政府還是學(xué)校都有對(duì)體育教師的權(quán)利進(jìn)行截留，甚至是剝奪的權(quán)力。如果學(xué)校體育制度實(shí)現(xiàn)的原動(dòng)力只能來(lái)源于制度制定者和研究者，學(xué)校和體育教師只是制度的被動(dòng)執(zhí)行者，那么讓少數(shù)的制度制定者和研究者來(lái)推動(dòng)多數(shù)的體育教師和學(xué)校體育管理者，其制度執(zhí)行的成本必定是高昂的，執(zhí)行的效果必定是低效的。我們對(duì)教師和管理者的問(wèn)卷調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，對(duì)于“教師有沒(méi)有資格參與教育政策的制定”以及是否認(rèn)可“教師只是教育政策的被動(dòng)執(zhí)行者，應(yīng)無(wú)條件執(zhí)行相應(yīng)政策”這兩個(gè)問(wèn)題，71.2%的體育教師和66.7%的學(xué)校體育管理者認(rèn)為有資格參與教育政策的制定；84.5%的體育教師和78.9%的學(xué)校體育管理者不認(rèn)可自己只是教育政策的被動(dòng)執(zhí)行者，應(yīng)無(wú)條件執(zhí)行相應(yīng)政策。

2 學(xué)校體育的國(guó)家治理策略

要想使學(xué)校體育從困境中走出來(lái)，必須從體育治理的角度提出如何進(jìn)行學(xué)校體育善治的建議。

2.1 政府要轉(zhuǎn)變觀(guān)念，真正實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)型，做服務(wù)型政府

治理的本質(zhì)是政府、公眾和社會(huì)團(tuán)體合作管理公共社會(huì)、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會(huì)管理方式[9]。學(xué)校體育雖然不是公共生活，但是它也是關(guān)乎國(guó)家富強(qiáng)、中華民族偉大復(fù)興的事業(yè)。只有政府轉(zhuǎn)變觀(guān)念，采用治理的方式才能破解目前學(xué)校體育發(fā)展的困境，使學(xué)校、教師、家長(zhǎng)和學(xué)生多方形成學(xué)校體育治理的合力。

我國(guó)傳統(tǒng)的學(xué)校體育管理主要表現(xiàn)為以政府為主的一元主導(dǎo)模式，學(xué)校、教師和學(xué)生等非政府力量被政府視為被動(dòng)的管理接受者。我們要改變政府對(duì)于學(xué)校體育管理權(quán)力一家獨(dú)大的局面，必須要使管理學(xué)校體育的教育行政部門(mén)主動(dòng)調(diào)整職能，不再既做裁判員又做運(yùn)動(dòng)員，而是真正地簡(jiǎn)政放權(quán)，與學(xué)校、家長(zhǎng)、教師、學(xué)生以及社會(huì)等主體一起來(lái)承擔(dān)起學(xué)校體育資源的分配，共同肩負(fù)起學(xué)校體育正常運(yùn)行的使命，以及對(duì)學(xué)校體育制度實(shí)施起到監(jiān)督的作用。學(xué)校體育的治理也是在我國(guó)教育領(lǐng)域真正落實(shí)社會(huì)民主、公平與正義的關(guān)鍵所在。當(dāng)然，在新的學(xué)校體育的管理機(jī)構(gòu)中，政府的放權(quán)并不是要求政府退出學(xué)校體育的管理，在新的學(xué)校體育治理機(jī)構(gòu)中，教育行政管理部門(mén)將由學(xué)校體育資源分配的控制者，轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校體育資源的共享者以及學(xué)校體育質(zhì)量的監(jiān)督者。真正實(shí)現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變，做服務(wù)型政府。

2.2 應(yīng)貫徹以“學(xué)校、教師、學(xué)生需求”為中心的理念，實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育的制度創(chuàng)新

學(xué)生沒(méi)有健康的體魄，就不能成長(zhǎng)為全面發(fā)展的人，要想在學(xué)校體育領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)以“學(xué)校、教師、學(xué)生需求”為中心的理念，應(yīng)該從以下四個(gè)方面來(lái)著手。

第一，以“學(xué)校、教師、學(xué)生需求”為中心，以提高體育課的教學(xué)質(zhì)量和學(xué)生的體質(zhì)健康為核心，這是創(chuàng)新學(xué)校體育制度的內(nèi)在要求。學(xué)校教育是為了培養(yǎng)合格的、全面發(fā)展的、社會(huì)需要的人，無(wú)論是體育課堂教學(xué)，還是課外體育活動(dòng)，都要重視對(duì)每一個(gè)學(xué)生的關(guān)注，只有以學(xué)生為中心，關(guān)注學(xué)生成長(zhǎng)，滿(mǎn)足學(xué)生的體育需求，本著為學(xué)生健康成長(zhǎng)服務(wù)的意識(shí)和理念，根據(jù)學(xué)生需求來(lái)決定如何提供學(xué)校體育服務(wù)，才能創(chuàng)新學(xué)校體育制度。

第二，利用一切可以利用的資源，創(chuàng)造一切條件滿(mǎn)足學(xué)生的體育運(yùn)動(dòng)需求，這是學(xué)校體育制度創(chuàng)新的最終目的。當(dāng)前廣大學(xué)生對(duì)體育的需求日益多樣化，對(duì)運(yùn)動(dòng)的質(zhì)量要求也越來(lái)越高，但學(xué)校能提供的體育方面的供給卻還是單一化和低質(zhì)量重復(fù)發(fā)展的，二者成了學(xué)校體育發(fā)展中的最主要矛盾，尤其是學(xué)校在體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)、體育師資、體育課程資源等諸方面與學(xué)生的需求存在很大的差距。要想實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育的制度創(chuàng)新，必須要激發(fā)來(lái)自于各個(gè)治理主體的內(nèi)生資源，沒(méi)有豐富的資源就不能提升治理主體的有效供給能力，就不能滿(mǎn)足學(xué)生日益增長(zhǎng)的多元化的體育需求，就不能提高全體學(xué)生的體質(zhì)健康水平。

第三，實(shí)現(xiàn)學(xué)校體育制度創(chuàng)新的另一個(gè)重要方面就是要切實(shí)保障學(xué)生的體育權(quán)利。一所學(xué)校，是否擁有滿(mǎn)足學(xué)生體育運(yùn)動(dòng)需要的體育場(chǎng)館，是否擁有學(xué)生體育社團(tuán)組織，學(xué)校和社會(huì)是否支持學(xué)生體育活動(dòng)，保障學(xué)生體育權(quán)利的達(dá)成，是一個(gè)社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志。維護(hù)學(xué)生體育權(quán)利是教師、學(xué)校和政府的義務(wù)和責(zé)任[12]。但是現(xiàn)在的中小學(xué)，能滿(mǎn)足學(xué)生運(yùn)動(dòng)需要的場(chǎng)地卻很少，學(xué)生的體育社團(tuán)組織也大多只是一個(gè)擺設(shè)，學(xué)校很難保障學(xué)生體育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。要想維護(hù)學(xué)生的體育權(quán)利，使學(xué)生的體育需求得到實(shí)現(xiàn)，就必須進(jìn)一步推進(jìn)依法治體，強(qiáng)化學(xué)生的體育權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)政府學(xué)校體育治理權(quán)利的監(jiān)督，提高行政部門(mén)的服務(wù)意識(shí)，構(gòu)建完善的能夠保障學(xué)生體育權(quán)利的法律體系，不斷優(yōu)化學(xué)校體育的治理體系。

第四，體育教師是學(xué)校體育制度執(zhí)行的主要目標(biāo)群體，對(duì)他們的激勵(lì)決定了學(xué)校體育制度執(zhí)行的效率。因此必須建立一套激勵(lì)體育教師有所作為的制度，這套制度既具有制度強(qiáng)加的約束性激勵(lì)，也有促進(jìn)教師成長(zhǎng)和擴(kuò)大選擇機(jī)會(huì)帶來(lái)的自我激勵(lì)。我們針對(duì)“哪些措施更能促進(jìn)體育教師積極主動(dòng)有效地執(zhí)行學(xué)校體育制度”這一問(wèn)題，從激勵(lì)、保障和制約三個(gè)方面對(duì)66名體育教師和66名學(xué)校體育管理者進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果顯示，選擇“保障”的體育教師占83.3%，管理者占77.3%；選擇“激勵(lì)”的體育教師占74.2%，管理者占69.7%；選擇“約束”的體育教師占57.6%，管理者占63.6%；可以看出，大部分體育教師和管理者更看重保障機(jī)制，其次是激勵(lì)機(jī)制，約束機(jī)制排第三，也就是說(shuō)體育教師和學(xué)校體育的管理者更傾向于正向的激勵(lì)，而避免負(fù)向的懲處。要想學(xué)校體育政策得到高效的執(zhí)行，首先需要從物質(zhì)上和資源上得到保障，政府和教育行政部門(mén)以及學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該利用行政機(jī)制，采取強(qiáng)制性措施確保學(xué)校體育制度實(shí)施的人力、物力、財(cái)力到位和合理利用。同時(shí)運(yùn)用“指導(dǎo)—服務(wù)”機(jī)制，為體育教師提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)和指導(dǎo)；還要運(yùn)用監(jiān)督服務(wù)機(jī)制肩負(fù)起對(duì)學(xué)校體育制度實(shí)施行為和效果的監(jiān)督，及時(shí)糾正問(wèn)題和解決問(wèn)題，并有賴(lài)于公民的自愿合作和對(duì)權(quán)威的認(rèn)同，通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式形成一個(gè)“政民互動(dòng)”的學(xué)校體育制度的執(zhí)行機(jī)制。

2.3 創(chuàng)新學(xué)校體育制度的現(xiàn)實(shí)路徑

政府既是學(xué)校體育的責(zé)任主體，又是制度創(chuàng)新的核心主體，必須實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)從“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?dǎo)航者”的職能轉(zhuǎn)變，以推動(dòng)對(duì)學(xué)校體育的有效治理。為了加快實(shí)現(xiàn)政府制度創(chuàng)新的能力，必須從以下幾個(gè)方面著手。

第一，要改變過(guò)去治理主體各自為政的條塊分割狀態(tài)，加強(qiáng)學(xué)校體育治理制度創(chuàng)新的協(xié)同力度。國(guó)家治理體系中的制度系統(tǒng)由相互勾連和嵌入的子系統(tǒng)構(gòu)成，每個(gè)單一制度都是在特定時(shí)間內(nèi)為執(zhí)行特定的功能而設(shè)定，因此，制度創(chuàng)新必須協(xié)調(diào)制度系統(tǒng)的功能性需求[11]。學(xué)校體育的健康發(fā)展，是一個(gè)涉及多部門(mén)、多主體的問(wèn)題，除了涉及教育行政部門(mén)，還涉及到體育、財(cái)政、國(guó)土、規(guī)劃等多個(gè)部門(mén)，具體到每一個(gè)學(xué)校體育政策的執(zhí)行必須要處理好中央與地方、學(xué)校和家庭、學(xué)校和社區(qū)、老師和學(xué)生等的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府的制度創(chuàng)新，必須建立由教育行政部門(mén)牽頭，由體育、財(cái)政、國(guó)土、規(guī)劃等多部門(mén)、跨行業(yè)的多元協(xié)同機(jī)制，形成有效的、科學(xué)的、系統(tǒng)的制度頂層架構(gòu)，同時(shí)各部門(mén)和各層級(jí)既能明確自己的責(zé)任，又有執(zhí)行制度的有效措施，還要形成良好的問(wèn)責(zé)機(jī)制。這樣才能建立既發(fā)揮各級(jí)教育主管部門(mén)的作用，又能積極推動(dòng)其他行政部門(mén)共同參與和相互協(xié)同的供給機(jī)制。

第二，要突破傳統(tǒng)的由上至下的學(xué)校體育制度生成的路徑，加強(qiáng)政府學(xué)校體育制度的更新能力。政府長(zhǎng)期以來(lái)主導(dǎo)的制度生成的模式在很大程度上會(huì)影響未來(lái)制度的供給能力，因?yàn)樽鳛橐环N歷史遺產(chǎn)和制度存量，它既會(huì)決定未來(lái)的制度選擇，也會(huì)強(qiáng)化現(xiàn)存制度的刺激和慣性[13]。如果想要建立多主體共同參與的制度制定模式，打破政府一家獨(dú)大，單一主導(dǎo)的學(xué)校體育制度生成的發(fā)展模式，就必須對(duì)學(xué)校、社會(huì)和教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等學(xué)校體育制度變遷的因素進(jìn)行因勢(shì)利導(dǎo)，采取兼容并包的策略，然后根據(jù)學(xué)生、家長(zhǎng)、教師、學(xué)校對(duì)學(xué)校體育制度創(chuàng)新的需求，通過(guò)對(duì)多種治理框架的選擇達(dá)到優(yōu)化的結(jié)果。一方面，政府要善于總結(jié)過(guò)去學(xué)校體育制度制定的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，以及實(shí)施達(dá)到的效果；另一方面，他山之石可以攻玉，通過(guò)走出去引進(jìn)來(lái)的策略，通過(guò)考察、研究其他國(guó)家或其他行業(yè)的相關(guān)制度模式，達(dá)到借鑒、或者移植、甚至擴(kuò)展的效果，以提升政府的制度供給能力。

2.4 拓展多元主體參與學(xué)校體育治理的渠道

現(xiàn)代教育是涉及社會(huì)每一個(gè)成員的公益性事業(yè)，關(guān)系到每一個(gè)公民的利益和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)公平。因此需要全社會(huì)的積極參與，廣泛集中民智，切實(shí)體現(xiàn)民意。必須要拓展社會(huì)參與的途徑，通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、價(jià)值認(rèn)同和共同的行動(dòng)目標(biāo)等方式來(lái)實(shí)施對(duì)學(xué)校體育的治理，需要構(gòu)建多元主體參與的治理模式，吸引更多的人參與到學(xué)校體育的治理中來(lái)，主要從以下幾方面著手。

第一，吸引學(xué)生參與治理。學(xué)生是學(xué)校體育最重要的主體，學(xué)校體育首先要考慮的就是學(xué)生的體育需要，學(xué)校體育的服務(wù)對(duì)象就是廣大學(xué)生的身體健康，因此，學(xué)校體育的治理必須吸引學(xué)生參與到其中，只有充分地了解學(xué)生的需求，才能有的放矢，更有效地服務(wù)于學(xué)生。

第二，讓家長(zhǎng)參與學(xué)校體育治理。學(xué)校需在良好家校關(guān)系的基礎(chǔ)上，將家長(zhǎng)納入體育管理工作的范疇，積極發(fā)揮家長(zhǎng)的參與熱情，充分發(fā)揮家長(zhǎng)在學(xué)校體育管理工作中的監(jiān)督和管理作用，讓學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)理解不同學(xué)生多元文化背景下的不同體育需求，使家長(zhǎng)感受學(xué)校對(duì)家長(zhǎng)參與學(xué)校教育管理工作的好處，營(yíng)造家校同管理、共教育的良好教育氛圍。

第三，吸納社會(huì)組織參與學(xué)校體育治理。與政府組織相比，體育社會(huì)組織更加容易深入學(xué)校去了解教師和學(xué)生的體育需求，這樣才能有的放矢為學(xué)生提供靈活多樣的服務(wù)。當(dāng)然現(xiàn)在的體育社會(huì)組織眾多，發(fā)展也參差不齊，這就需要政府根據(jù)學(xué)校體育的需求，有意識(shí)、有計(jì)劃地加強(qiáng)對(duì)體育社會(huì)組織的培育。從政策層面引導(dǎo)體育社會(huì)組織參與學(xué)校體育治理。具體做到以下幾點(diǎn)。

一是要改變體育社會(huì)組織只能服務(wù)群眾體育和競(jìng)技體育的觀(guān)念，重新定位其在學(xué)校體育治理中的角色與功能。和政府組織相比，社會(huì)體育組織在面向?qū)W生體育需求時(shí)，獲得的信息更加對(duì)稱(chēng)，定位更加精準(zhǔn)。政府部門(mén)應(yīng)該拓展體育社會(huì)組織發(fā)揮作用的空間，要真正將其作為學(xué)校體育治理的參與主體之一，要在平等合作的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與社會(huì)體育組織的緊密溝通，建立良好的相互協(xié)作的關(guān)系。

二是要優(yōu)化制度環(huán)境，最大限度發(fā)揮體育社會(huì)組織在學(xué)校體育治理中的作用。政府要改變過(guò)去對(duì)社會(huì)體育組織管理得過(guò)多的做法，從政策層面為體育社會(huì)組織松綁。采取多種優(yōu)惠措施幫助體育社會(huì)組織快速成長(zhǎng)，進(jìn)一步激發(fā)體育社會(huì)組織的潛能。政府應(yīng)建立社會(huì)體育組織自我約束和激勵(lì)的責(zé)任機(jī)制，定期評(píng)估他們對(duì)學(xué)校體育的貢獻(xiàn)，對(duì)滿(mǎn)足學(xué)校體育需求較好的組織可優(yōu)先資助，對(duì)缺乏信譽(yù)、提供給學(xué)校的服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到要求的組織要予以處罰。

三是對(duì)于城市學(xué)校場(chǎng)地設(shè)施缺乏的現(xiàn)象，可以通過(guò)由政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)彌補(bǔ)。根據(jù)學(xué)校體育的需求，由政府出資，向社會(huì)體育組織購(gòu)買(mǎi)體育服務(wù)，為廣大學(xué)生提供多樣化的體育運(yùn)動(dòng)，為學(xué)生的體育特長(zhǎng)的發(fā)展提供更專(zhuān)業(yè)化的體育培訓(xùn)，這樣可以彌補(bǔ)學(xué)校只能提供最基本的體育課和簡(jiǎn)單的課外體育活動(dòng)的不足，又可以大大降低政府的行政成本，優(yōu)化資源配置，提高服務(wù)效率。