□段如水

黨的十九大報告指出“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。必須堅持質量第一、效益優(yōu)先”。經(jīng)濟發(fā)展階段客觀上對我國的財政制度提出了相應的客觀要求，因此，“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”成為新時期財政制度建設的重要目標。作為財政預算評審中心，如何在全面績效管理過程中發(fā)揮更優(yōu)更好更高效的作用，成為部門職能建設的重中之重。

早在2015年，財政部就接連發(fā)文，包括：財預[2015]21號《關于充分發(fā)揮預算評審中心職能作用，切實加強預算管理的通知》、財預[2015]43號《財政部關于實行中央部門中期財政規(guī)劃管理的意見》和財預[2015]90號《財政部關于加強中央部門預算評審的通知》等。這些文件的核心內(nèi)容就是要求深化預算管理制度改革，加強預算管理工作，對預算評審工作提出了新的更高的要求。

財預[2018]167號《財政部關于貫徹落實〈中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》進一步把加強預算績效評審工作作為預算評審的關鍵內(nèi)容，其中明確要求，“提高預算評審的專業(yè)性和權威性”。權威性來自工作的專業(yè)性，專業(yè)來自科學方法的有力支撐。在預算績效評價工作中，要從數(shù)量、質量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量項目預算資金使用效果；要從政策決策科學性、目標的相關性、執(zhí)行效率性、執(zhí)行效益性、公平性、示范性等方面綜合衡量政策效果；要圍繞部門和單位職責、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務活動，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務實施效果。因此，提高績效評審的專業(yè)性和權威性，就需要在績效評審過程中多引進科學的理論和方法，使工作有科學的理論基礎做指導，有科學的方法做支撐，從而提升績效評審實踐的科學性和專業(yè)性。

一、績效評審的指標設計

（一）當前績效評審指標設計

績效評價工作中，指標設計是關鍵，構建績效評價指標體系是評價工作的關鍵一環(huán)，直接影響著評價數(shù)據(jù)提取和分析，是績效評價結論客觀、科學、合理的基礎和核心?？冃гu價指標，分為共性指標和個性指標，其中共性指標是適用于所有評價對象的指標；個性指標是針對不同評價對象特點設定的，適用于不同評價對象的評價指標?？冃гu價共性指標通常參照財政部預算司《財政支出績效評價管理暫行辦法》和《項目支出績效評價共性指標體系框架》制定。在具體指標設計上，個性指標一般依據(jù)項目組織者的經(jīng)驗和工作慣例進行設計，缺少必要的理論支撐和方法支持，指標設計具有一定的主觀性和隨意性，無法充分保證指標的全面性；另外由于評價任務的時間緊迫，使得實踐中盡可能找一些比較容易的采集和度量指標進行評價，以保證按時完成任務，導致指標不能全面反映績效的全部；第三個方面，是對績效指標本身的評價也缺乏一個明確的原則和規(guī)范，使得不同機構和個人之間，對同一個項目的績效評價結果也不盡相同，降低了評價結果的可比性。這些因素導致無法保證評價效果和評價質量。

（二）GQM方法

GQM（Goal-Question-Metric,目標-問題-度量）方法是系統(tǒng)工程和項目管理中常用的一種度量選擇和定義方法。其基本原理是：對于一個有目的地組織的度量過程，首先定義項目的目標（Goal），該目標也可以細化為一系列的小目標；對于每個（?。┠繕耍枰卮鹨幌盗袉栴}（Question）來確保目標是否實現(xiàn)；然后對每一個問題，找到一組完整的、可以量化的度量指標來回答問題。這樣，抽象的目標轉換為具體的問題，然后再由可以測量的指標來完成回答，從而形成一種自頂向下，逐步分解，逐層細化的刻畫過程。GQM提供了一個理想的框架來回答目標是否實現(xiàn)，實現(xiàn)的怎樣。因此，自二十世紀八十年代提出后，很快被推廣到不同的領域，成為國際上廣泛采用的目標驅動的度量定義模型。

GQM方法的基本步驟包括四步：

第一步：建立目標。定義和明確項目的目標。項目的目標可能來自上級的下達，也可以是項目提出的規(guī)劃，還有可能是前期調(diào)研的成果。目標可能是一個，也可以分解為一系列的小目標。

表1 采煤沉陷區(qū)綜合治理搬遷安置專項工作績效評價指標

第二步：提出問題。對于每一個目標，定義能確定目標進展的問題。問題要和目標緊相關，而且具有一定的可判定性。一個目標可以對應一系列問題，問題之間要盡可能的獨立，使得形成對一個目標的多個方面的判定。這些問題形成了對目標完整和充分的刻畫。

第三步：定義度量。為了回答每一個問題，定義對應的度量指標。每個指標應確定其關注的對象、度量的環(huán)境、度量的公式以及度量的含義，度量必須可操作，可獲取和可判定。

第四步：采集指標。基于對度量的定義，在指定的環(huán)境中采集度量指標，形成對度量對象的數(shù)字刻畫。注意度量指標采集過程中注意環(huán)境、測量方法和工具的影響，確保度量指標的有效性和準確性。

（三）GQM方法在績效評價中的應用

1.績效評價項目中，項目的“績”與“效”就是評價的目標，具體目標與具體的評價項目有密切關系，需要根據(jù)上級下達的評價任務書和實際評審項目的特點進行確定。

2.確定績效目標后，圍繞目標，績效評價應該提問的幾個方面包括：

*被評價項目是否符合相關的政策？

*被評價項目的原始情況如何？

*經(jīng)過項目實施后情況如何？

*項目實際情況與政策要求是否存在偏差？

*造成偏差（如果存在）的原因是什么？

*可能的改進措施是什么？

3.定義度量指標

績效評價指標作為衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具，通常從投入、過程、產(chǎn)出、效益四個方面進行設置。

績效評價中的投入和過程指標，偏重于評價項目立項、資金落實、業(yè)務管理、財務管理等方面。這些指標不會因項目而異，相對容易量化、收集和理解，不需要花費大量資源來收集，其可控性較大。

績效評價中的產(chǎn)出和效益指標偏重于項目產(chǎn)出、項目效益方面。這些指標與具體的項目相關，相對難定義和量化。由于項目往往具有特殊或特定的專業(yè)背景，這些指標的設計超出了財政和會計等專業(yè)的范圍，需要由專業(yè)的人士來確定。

績效評價指標把項目投入、過程、產(chǎn)出和效益相結合，形成了全口徑、全過程及全領域覆蓋的指標模型，為后期的評價提供了基礎。

二、利用GQM方法的績效評價指標分析與改進

利用GQM方法來對近期完成的《山西省發(fā)改委采煤沉陷區(qū)綜合治理搬遷安置專項工作》的指標設計工作進行分析，可以對前期的工作進行專業(yè)性的總結，并對后期績效評價工作的開展提供指導和設計改進。

（一）初始指標分析

該項目當時設計的指標分為三級，共22個三級指標度量項，項目組給每個三級指標定義了一定的權重，按照加權的方法給出了每個地市的績效評價結果。指標框架及權重如表1所示：

1.從指標設計情況看，分為投入、產(chǎn)出、過程和效益四類指標，這四類指標從宏觀層面上比較充分地覆蓋了采煤沉陷區(qū)綜合治理的四大方面，但是在細分為二級和三級指標的時候，并沒有回答“居住條件是否改善”“生活質量是否提升”等兩個問題，從目標層面看，也沒有覆蓋人口遷移，提升生活質量這兩個目標，使得三級指標的設計比較粗放，缺少對目標和問題的詳細刻畫。

2.從投入類指標看，分為項目立項和資金落實兩部分，項目立項指標應該不屬于項目投入，應該放在政策符合層面；從過程指標看，基本是是結果性指標，缺少對執(zhí)行過程、進度和效率的刻畫指標；從效益指標看，三級指標與一級指標基本內(nèi)涵是相似的，沒有起到細分的作用；從度量結果看，也不能看出應到目標和實際結果之間的差異。

3.從權重設計看。每一類指標的權重設計比較隨意，有部分權重設計的過高，或者組合的權重過高的情況（單項權重達到10或者超過10），影響評價的結果。

（二）指標改進建議

1.明確目標（GOAL）：根據(jù)政策文件，本項目的目標包括：人口遷移、舊區(qū)拆除、新區(qū)入住和生活質量提升。

2.提出問題（Question）：

Q1:項目的內(nèi)容是否符合政策規(guī)定？

Q2:項目的審批是否符合政策規(guī)定？

Q3:項目的進度是否符合政策規(guī)定？

Q4:項目的財務狀況是否符合政策規(guī)定？

Q5:沉陷區(qū)人口是否全部得到遷移？

Q6:遷移人口是否全部得到合理安置？

Q7:安置人口生活質量是否得到提升？

3.指標設計（Metric）

在提出問題后，指標設計的過程相對有據(jù)可循。上面的問題中，Q1-Q4屬于通用部分的問題，設計通用指標，Q5-Q7屬于項目專用部分的問題，設計專用指標。在指標設計中，針對對應的問題，同時考慮社會屬性和經(jīng)濟屬性（社會導向性指標），從而對實現(xiàn)的指標得到客觀和科學的細化。

Q5可以通過比較原有人口和遷出人口進行度量；Q6-Q7則需要通過比較每一位遷出人口遷出前和遷出后的安置情況和生活質量情況，設計綜合指標進行比較得出度量。

三、結論

GQM方法是一種系統(tǒng)的度量設計方法，為指導績效評價中的指標設計提供了一種科學的理論和方法支撐。利用這種目標驅動的指標設計方法，可以有效提高績效評價指標設計的充分性和全面性，提高評價結果的準確性和專業(yè)性，從而提升整個績效評價報告的科學性和權威性。