涂青林

習(xí)近平總書記指出，全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視憲法法律實(shí)施和監(jiān)督，一直強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作。規(guī)范性文件備案審查，又稱“備案審查”，是憲法法律賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)，是符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的一項(xiàng)憲法性制度。地方各級(jí)人大及其常委會(huì)要依法行使職權(quán)，保證憲法和法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。

把握新時(shí)代備案審查工作的新特點(diǎn)

做好新時(shí)代備案審查工作，必須充分把握該項(xiàng)工作以下五個(gè)方面的新特點(diǎn)。

一是“高度”。要有政治高度，把加強(qiáng)備案審查工作作為樹(shù)牢“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”的重要保證，保證黨的路線方針政策貫徹落實(shí)、黨中央決策部署令行禁止和憲法法律有效實(shí)施。

二是“力度”。要做到“有件必備，有備必審，有錯(cuò)必究”。栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)在第24次全國(guó)地方立法座談會(huì)上的講話指出，要增強(qiáng)備案審查制度剛性，審查中發(fā)現(xiàn)與憲法法律相抵觸或者不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，該報(bào)告的報(bào)告，該督促的督促，該通報(bào)的通報(bào)，該糾正的糾正。

三是“廣度”。要實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋。黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。四中全會(huì)提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

四是“深度”。黨的十九大提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。通過(guò)備案審查監(jiān)督和促進(jìn)各類規(guī)范性文件符合憲法法律精神，是堅(jiān)持依憲治國(guó)、加強(qiáng)憲法法律監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威和提升國(guó)家治理體系治理能力的重要舉措。

五是“溫度”。規(guī)范性文件是為貫徹實(shí)施憲法法律、維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序而形成的重要文件，維護(hù)廣大人民群眾的利益也是其制定的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。同時(shí)，規(guī)范性文件涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利和義務(wù)，具有普遍約束力，這類文件是否合法、合理，直接影響到憲法法律實(shí)施和人民群眾的切身利益。依法糾正規(guī)范性文件中與憲法法律相抵觸的內(nèi)容，是使人民群眾感受到公平正義和維護(hù)其合法權(quán)益的重要途徑。

明確備案審查的性質(zhì)、功能和內(nèi)容

（一）性質(zhì)

栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)指出，“對(duì)各類規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法、立法法和監(jiān)督法明確規(guī)定的制度，是符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的立法監(jiān)督制度和憲法監(jiān)督制度，從更廣意義上講，也是地方立法工作中的兩項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行?！蔽瘑T長(zhǎng)關(guān)于備案審查的重要闡述，明確了該制度的性質(zhì)。

憲法性制度。備案審查是符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的一項(xiàng)憲法性制度。憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等都不得同憲法相抵觸。憲法第九十九條、第一百零四條等條文從賦予地方人大監(jiān)督職權(quán)的角度對(duì)備案審查制度進(jìn)行了明確規(guī)定。

立法監(jiān)督制度。立法法第五章專章對(duì)備案審查制度作出規(guī)定，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義立法制度的一個(gè)重要特征，即對(duì)立法和立法監(jiān)督制度進(jìn)行一體規(guī)定。從立法工作看，備案審查既是對(duì)立法活動(dòng)的事后監(jiān)督制度，是實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)在和諧統(tǒng)一的重要保證，但從總體上看，也是立法工作的重要組成部分，是立法工作的延伸。

法律監(jiān)督制度。監(jiān)督法第五章也專章對(duì)備案審查制度作出規(guī)定。從主要內(nèi)容看，人大常委會(huì)監(jiān)督工作主要有兩項(xiàng)：一是工作監(jiān)督，二是法律監(jiān)督。備案審查是人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件是否符合憲法和法律規(guī)定所進(jìn)行的監(jiān)督，是法律監(jiān)督的主要內(nèi)容和抓手。

（二）功能

栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)指出，要加強(qiáng)改進(jìn)備案審查工作，健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必究，更好地保證中央決策部署令行禁止、保證憲法法律法規(guī)有效實(shí)施，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。這實(shí)際上闡明了備案審查制度的三個(gè)主要功能，一是保證中央決策部署令行禁止，二是保證憲法法律法規(guī)有效實(shí)施，三是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。

（三）內(nèi)容

憲法和立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定了關(guān)于備案審查的基本法律制度。2018年，我省制定《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，結(jié)合省情對(duì)上位法進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充，以工作開(kāi)展步驟為縱軸，形成環(huán)環(huán)相扣、貫穿全程、具體化、可操作的備案審查制度。主要體現(xiàn)為以下六個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的具體規(guī)定。

一是“備”。包括規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的報(bào)送備案和各級(jí)人大常委會(huì)的接受備案兩個(gè)方面。備案審查條例規(guī)定，同級(jí)政府制定的規(guī)章，同級(jí)政府及其授權(quán)的辦公廳（室）、地方法院、檢察院制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備，設(shè)區(qū)的市政府制定的規(guī)章還應(yīng)當(dāng)向省人大常委會(huì)報(bào)備；下一級(jí)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備。各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)上述規(guī)范性文件，以及依法應(yīng)當(dāng)報(bào)送備案的其他規(guī)范性文件進(jìn)行備案。

二是“審”。在憲法和立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，備案審查條例具體規(guī)定了同上位法相抵觸，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利或者增加其義務(wù)及增加或者擴(kuò)充國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力或者縮減其責(zé)任，違反法定程序的等五種不適當(dāng)情形的審查標(biāo)準(zhǔn)；還規(guī)定了被動(dòng)審查、主動(dòng)審查和專項(xiàng)審查三種主要審查方式及其相應(yīng)審查處理程序。其中，被動(dòng)審查即依申請(qǐng)的審查，又可分為對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和公民提出的審查要求或者審查建議啟動(dòng)審查工作的兩種情形，提供了人大常委會(huì)與公民、組織密切聯(lián)系的渠道，體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的人民性。審查工作要落實(shí)“有備必審”，從原來(lái)以被動(dòng)審查為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾鲃?dòng)審查為主、多種審查方式并用和相輔相成的全面審查。

三是“糾”。包括自行糾正和撤銷兩種糾正方式。人大有關(guān)委員會(huì)認(rèn)為規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形的，向制定機(jī)關(guān)提出研究、審查意見(jiàn)，制定機(jī)關(guān)按照審查意見(jiàn)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止的，審查終止；未對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行修改或者廢止的，依法啟動(dòng)撤銷程序。

四是“責(zé)”。包括經(jīng)人大常委會(huì)督促，對(duì)制定機(jī)關(guān)仍未按規(guī)定報(bào)備或者未按審查意見(jiàn)糾正等行為，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)、責(zé)令限期改正或者建議依法處理直接責(zé)任人員的責(zé)任追究。

五是“知”。人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)逐步建立備案審查信息公開(kāi)制度。人大有關(guān)委員會(huì)可以根據(jù)工作需要，在一定時(shí)間內(nèi)將審查、研究情況向?qū)彶榻ㄗh人反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)，以保障公民和有關(guān)組織的知情權(quán)和切身利益。

六是“報(bào)”。規(guī)范性文件備案審查工作情況報(bào)告。包括誰(shuí)來(lái)報(bào)告、多久報(bào)告、報(bào)告什么和報(bào)告形式等幾個(gè)要素。在總結(jié)近年來(lái)我省備案審查工作報(bào)告實(shí)踐的基礎(chǔ)上，備案審查條例規(guī)定人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)取審議備案審查工作情況報(bào)告制度，法制工作機(jī)構(gòu)每年向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r。

做好新時(shí)代備案審查工作的幾點(diǎn)思考

黨中央就加強(qiáng)備案審查工作作出重要決策部署，全國(guó)人大常委會(huì)、省委對(duì)備案審查工作多次提出要求。新時(shí)代對(duì)我省各級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展備案審查工作提出了新使命、新要求。

提高政治站位，依法全面做好備案審查工作。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，認(rèn)真落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，將備案審查作為完善憲法法律監(jiān)督的重要著力點(diǎn)，積極探索實(shí)踐，創(chuàng)新工作方法，不斷完善制度機(jī)制，推動(dòng)全省各級(jí)備案審查工作邁上新臺(tái)階，努力使該項(xiàng)工作走在全國(guó)前列。同時(shí)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國(guó)的新理念新思想新戰(zhàn)略特別是堅(jiān)持處理好全面依法治國(guó)的辯證關(guān)系的重要論述，在備案審查工作實(shí)際中，注重正確處理三對(duì)辯證關(guān)系：一是政治和法治。習(xí)近平總書記指出，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。備案審查是一項(xiàng)政治性很強(qiáng)的工作，直接涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家的政治制度、立法體制、行政管理體制和司法體制等，社會(huì)關(guān)注度和期望值越來(lái)越高，更加要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把握正確的政治方向，依法開(kāi)展備案審查各項(xiàng)工作。二是改革和法治。地方制定的規(guī)范性文件，既要貫徹實(shí)施憲法法律，也要回應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中亟需解決的實(shí)際問(wèn)題，不可能完全照搬法律法規(guī)的規(guī)定。對(duì)地方“一府兩院”制定的規(guī)范性文件，哪些是違法的、侵犯人民群眾利益的，哪些是符合黨和國(guó)家全面深化改革開(kāi)放重大政策、法律法規(guī)精神和原則的，需要認(rèn)真貫徹“堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”的精神和要求，正確處理好改革和法治的辯證關(guān)系，結(jié)合工作實(shí)際予以判斷和把握。三是監(jiān)督與支持。地方人大常委會(huì)對(duì)地方“一府兩院”制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案和審查，是依法行使監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，監(jiān)督的目的是保障憲法法律的正確實(shí)施，支持和促進(jìn)地方“一府兩院”依法行政，公正司法。

更新工作理念，切實(shí)加強(qiáng)備案審查工作。與時(shí)俱進(jìn)的工作理念，是正確推進(jìn)備案審查工作的先導(dǎo)。一是加強(qiáng)統(tǒng)籌建設(shè)。在省委的領(lǐng)導(dǎo)下，做好省級(jí)層面上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善省人大常委會(huì)法工委與省委辦公廳、省政府法制辦之間的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成銜接聯(lián)動(dòng)、相互支持的工作格局，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋。同時(shí)，建議省人大常委會(huì)加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)，使全省各級(jí)人大常委會(huì)做到地方立法與備案審查兩項(xiàng)工作并重，相輔相成、相互促進(jìn)，并充實(shí)專業(yè)人員力量，加強(qiáng)對(duì)各委員會(huì)開(kāi)展備案審查工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促依法履職、形成審查合力。二是加強(qiáng)能力建設(shè)?！皼](méi)有信息化就沒(méi)有現(xiàn)代化”，加強(qiáng)備案審查信息化建設(shè)的實(shí)質(zhì)，就是加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)。貫徹落實(shí)全國(guó)人大關(guān)于加強(qiáng)備案審查信息化的工作部署，加快升級(jí)完善全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)建設(shè)，將本省平臺(tái)建設(shè)作為提高全省各級(jí)備案審查能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要抓手和創(chuàng)新載體，將開(kāi)展在線備案審查作為備案審查工作的新要求新常態(tài)新方式，大力推進(jìn)備案審查工作的規(guī)范化、數(shù)字化和智能化，作為實(shí)現(xiàn)我省備案審查領(lǐng)域全面深化改革和國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一。三是加強(qiáng)基層建設(shè)。積極推動(dòng)把備案審查作為縣鄉(xiāng)人大建設(shè)的重要內(nèi)容之一和縣級(jí)人大常委會(huì)的重要法律監(jiān)督職責(zé)予以落實(shí)，通過(guò)備案審查制度在縣鄉(xiāng)的落地，有力保障“法治最后一公里”在基層的貫通。

把握工作重點(diǎn)，著力抓好備案審查三項(xiàng)支柱性工作。我省備案審查三項(xiàng)支柱性工作中，貫徹實(shí)施備案審查條例是長(zhǎng)效制度和總抓手，建設(shè)使用全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)和建立健全備案審查工作報(bào)告制度，既是條例的重要制度規(guī)范，也是我省各級(jí)人大做好新時(shí)代備案審查工作的兩個(gè)重要抓手。

第一支柱：貫徹實(shí)施備案審查條例。建議我省各級(jí)人大常委會(huì)充分把握備案審查條例的立法精神、基本原則和主要制度，大力組織抓好條例的貫徹實(shí)施，做到有部署、有重點(diǎn)、有措施，下苦功、見(jiàn)實(shí)效、利長(zhǎng)遠(yuǎn)，推進(jìn)全省備案審查工作的制度化規(guī)范化信息化。條例對(duì)規(guī)范和保障我省各級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展規(guī)范性文件備案審查工作做了全面、系統(tǒng)、細(xì)致的規(guī)定。概而言之，主要規(guī)定了“三個(gè)一”，即“一個(gè)初心，一個(gè)要求，一條主線。”“一個(gè)初心”，是牢記立法宗旨，加強(qiáng)備案審查工作，保障憲法法律的實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！耙粋€(gè)要求”，是落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的工作要求?！耙粭l主線”，是加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，護(hù)航新時(shí)代備案審查各項(xiàng)工作的開(kāi)展，具體包括建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促通報(bào)、工作報(bào)告、信息共享、社會(huì)參與、銜接聯(lián)動(dòng)和平臺(tái)建設(shè)等多項(xiàng)備案審查制度機(jī)制。

第二支柱：建設(shè)使用備案審查信息平臺(tái)。建議省人大常委會(huì)加快全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)二期升級(jí)建設(shè)：一是按照“一體建設(shè)，四級(jí)使用”建設(shè)全省統(tǒng)一信息平臺(tái)目標(biāo)，由省人大常委會(huì)盡快授權(quán)所有的縣級(jí)人大常委會(huì)使用信息平臺(tái)，使信息平臺(tái)的使用，橫向在“一府”基礎(chǔ)上，擴(kuò)展至“兩院”，縱向在市縣人大基礎(chǔ)上，推進(jìn)至縣鄉(xiāng)人大，為構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、信息互通的備案審查工作格局，“規(guī)范性文件在哪里，信息平臺(tái)就延伸到哪里，在線備案審查就在哪里”，實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。二是優(yōu)化信息平臺(tái)備案審查主要功能，拓展立法服務(wù)功能。三是加快建設(shè)省級(jí)法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)，并充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)審查手段，提高審查的精準(zhǔn)性，提升備案審查制度化、信息化、智能化水平。

第三支柱：建立健全備案審查工作報(bào)告制度。建議省人大常委會(huì)依法推動(dòng)人大常委會(huì)聽(tīng)取審議備案審查工作情況報(bào)告及其制度化、常態(tài)化，特別是加強(qiáng)對(duì)市縣人大的指導(dǎo)督促，發(fā)揮各地級(jí)以上市人大承上啟下作用，并力爭(zhēng)2019年年內(nèi)所有的縣級(jí)人大常委會(huì)聽(tīng)取審議該項(xiàng)工作情況報(bào)告。全國(guó)人大常委會(huì)要求地方人大探索實(shí)現(xiàn)備案審查工作情況報(bào)告制度，保證常委會(huì)依法履行監(jiān)督職責(zé)。報(bào)告的背后是工作，使之成為加強(qiáng)備案審查工作的一個(gè)重要抓手。省人大常委會(huì)于2018年5月首次聽(tīng)取審議了備案審查工作情況報(bào)告，并繼而推動(dòng)全省21個(gè)地級(jí)以上市人大常委會(huì)也聽(tīng)取審議了該項(xiàng)報(bào)告。我省制定備案審查條例時(shí)，在全國(guó)同類地方立法中首次將各級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取審議該項(xiàng)工作情況報(bào)告制度作為一個(gè)重要制度予以規(guī)定?！?/p>