戴健

摘 要：自從實(shí)施《預(yù)算法》后，具有獨(dú)立法人的行政事業(yè)單位都自行編制預(yù)算。行政事業(yè)單位根據(jù)人大批準(zhǔn)的預(yù)算安排活動(dòng)，使用經(jīng)費(fèi)。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，預(yù)算工作日臻完善，但仍有部分單位在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，影響預(yù)算管理的效果。本文對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)容和流程進(jìn)行介紹，對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的突出問題進(jìn)行分析，并提出完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;預(yù)算編制;預(yù)算執(zhí)行

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)容與流程

（1）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的內(nèi)容

全面預(yù)算是為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)、中、短期戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)未來一年的各方面的資金運(yùn)動(dòng)，進(jìn)行全過程、全方位籌劃，將決策目標(biāo)及其資源配置以預(yù)算的方式用貨幣價(jià)值加以量化，全員參與的管理體系。通過預(yù)算對(duì)單位各種資源實(shí)施計(jì)劃、控制、考核等能夠有效提高管理水平和管理效益。

行政事業(yè)單位預(yù)算分為預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，全部收入和支出都應(yīng)納預(yù)算。各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。預(yù)算支出分為基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算?；局С鲱A(yù)算側(cè)重于保單位運(yùn)行，項(xiàng)目支出預(yù)算則側(cè)重于保民生、保重點(diǎn)。基本支出預(yù)算分為人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算和日常公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算。行政事業(yè)單位的人員經(jīng)費(fèi)全額都是由財(cái)政保障，主要是根據(jù)上年末單位實(shí)有在編在崗人員工資標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算。日常公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算是根據(jù)單位性質(zhì)、地理位置以及業(yè)務(wù)內(nèi)容等確定出定額檔次，再根據(jù)定額檔次尋找對(duì)應(yīng)的定額標(biāo)準(zhǔn)乘以單位人員進(jìn)行計(jì)算。

（2）行政事業(yè)單位預(yù)算管理的流程

項(xiàng)目支出預(yù)算則采取一項(xiàng)目一預(yù)算的方式，基建項(xiàng)目必須先取得發(fā)改委立項(xiàng)。每一項(xiàng)目需填寫項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政預(yù)審績(jī)效目標(biāo)編制是否合理，對(duì)于不合理的直接退回，大額項(xiàng)目還需經(jīng)過人大財(cái)經(jīng)委的專家評(píng)審。

所有預(yù)算編制完成后，提交本級(jí)人民代表大會(huì)審批。地方各級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)或常務(wù)委員會(huì)需向本級(jí)人大主席團(tuán)提出關(guān)于總預(yù)算草案及上一年總預(yù)算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報(bào)告。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（1）預(yù)算編制不全面

單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析本單位的收入情況，除財(cái)政撥款收入外，合理預(yù)測(cè)事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營(yíng)性收入、其他收入等，全部納入預(yù)算編報(bào)，完整反映單位收入全貌。非稅收入要合理預(yù)測(cè)，科學(xué)合理編制非稅收入征收計(jì)劃。

財(cái)政一再?gòu)?qiáng)調(diào)要實(shí)行全面預(yù)算，沒有預(yù)算就沒有支出，所有收入支出都要納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)收支兩條線?？傆袉挝痪幹撇蝗?，單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)的事，把預(yù)算交給財(cái)務(wù)就不管了。導(dǎo)致單位預(yù)算編制漏項(xiàng)、漏人，執(zhí)行過程中缺錢，不能保證單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（2）預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范

在執(zhí)行預(yù)算過程中，行政事業(yè)單位的不規(guī)范行為主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.支出進(jìn)度無計(jì)劃。行政事業(yè)單位預(yù)算是按年進(jìn)行，財(cái)政會(huì)將單位預(yù)算指標(biāo)一次性掛出來。有些單位預(yù)算上千萬的項(xiàng)目資金，到了七八月還未開始執(zhí)行，導(dǎo)致財(cái)政資金睡大覺，嚴(yán)重影響了資金的使用效率。有些單位資金使用完全無計(jì)劃，第一季度還未完就把全年的預(yù)算使用完了，導(dǎo)致后面幾個(gè)月餓肚子，無法正常運(yùn)行。

由于日常公用經(jīng)費(fèi)并不是完全根據(jù)每一個(gè)單位實(shí)際情況定制，有的單位可能日常公用經(jīng)費(fèi)會(huì)比較寬裕，導(dǎo)致花錢會(huì)大手大腳，浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。比如某房屋才裝修不久又重新裝修一次，書籍、辦公用具不斷更換。有的單位在年底前發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢，便會(huì)集中支付，最后一個(gè)月的支付比例高達(dá)20%以上。

2.規(guī)避政府采購(gòu)。按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定，所有采購(gòu)支出應(yīng)全部編入政府采購(gòu)預(yù)算，在實(shí)施具體采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，根據(jù)采購(gòu)預(yù)算向財(cái)政主管部門報(bào)送采購(gòu)計(jì)劃申請(qǐng)，按照批準(zhǔn)的采購(gòu)方式與采購(gòu)庫內(nèi)的機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。實(shí)現(xiàn)“應(yīng)編盡編，應(yīng)采盡采”，從源頭規(guī)范控制。很多行政事業(yè)單位在年初預(yù)算時(shí)，無法完全準(zhǔn)確預(yù)計(jì)出全年政府采購(gòu)數(shù)量。考慮到政府采購(gòu)程序復(fù)雜，行政事業(yè)單位在實(shí)際操作時(shí)可能會(huì)將某些項(xiàng)目分解，不進(jìn)行政府采購(gòu)，違背了制度規(guī)定。

3.預(yù)算支出使用不規(guī)范。單位應(yīng)按改革后的經(jīng)濟(jì)分類科目性質(zhì)及內(nèi)容，按實(shí)際情況準(zhǔn)確填列預(yù)算數(shù)據(jù)到相對(duì)應(yīng)功能分類項(xiàng)。單位在使用預(yù)算資金時(shí)，未認(rèn)真分析經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，所選擇的功能科目和經(jīng)濟(jì)科目混亂，把日常公用經(jīng)費(fèi)挪作人員經(jīng)費(fèi)使用，把人員經(jīng)費(fèi)列支辦公費(fèi)，把養(yǎng)老保險(xiǎn)資金用于醫(yī)療保險(xiǎn)等等。

（3）預(yù)算管理缺乏整體績(jī)效評(píng)價(jià)

雖然每年決算時(shí)，都會(huì)對(duì)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，但并不對(duì)所有預(yù)算單位具有震懾力。預(yù)算資金年末未使用完會(huì)清零，導(dǎo)致有的單位就在年末集中花錢，或者將預(yù)算資金轉(zhuǎn)移到下級(jí)單位、村居委等。

三、完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（1）全面編制預(yù)算

預(yù)算編制不是某一部門的事，需要單位所有部門全員參與。單位預(yù)算應(yīng)在單位主要領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下成立預(yù)算委員會(huì)，預(yù)算委員會(huì)應(yīng)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，這樣更有利于預(yù)算編制的專業(yè)化、體系化，促進(jìn)指標(biāo)更加科學(xué)和合理，從而實(shí)現(xiàn)工作互通、信息共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。各業(yè)務(wù)部門編制好業(yè)務(wù)預(yù)算后，經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)簽字審核后，交由財(cái)務(wù)部門匯總編制單位財(cái)務(wù)預(yù)算。財(cái)務(wù)部門匯總編制好單位預(yù)算后，提交預(yù)算委員會(huì)審核，經(jīng)預(yù)算委員會(huì)審核同意后再上報(bào)。預(yù)算委員會(huì)要注意審核單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)內(nèi)容是事應(yīng)編盡編，所有收入是否已全面納入預(yù)算，所有人員、所有支出項(xiàng)目是否編制完整。

（2）加強(qiáng)預(yù)算進(jìn)度檢查

預(yù)算單位在財(cái)政部門指導(dǎo)下，將全面預(yù)算目標(biāo)按月逐項(xiàng)分解，具體落實(shí)到各個(gè)業(yè)務(wù)部門。預(yù)算委員會(huì)每月初將預(yù)算指標(biāo)公示出來，提醒各業(yè)務(wù)部門執(zhí)行進(jìn)度要求;月末監(jiān)督檢查預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行情況，對(duì)比分析執(zhí)行差異原因，尋找解決方案，并將預(yù)算執(zhí)行情況納入部門和員工年度考核，與績(jī)效掛鉤。

（3）認(rèn)真學(xué)習(xí)預(yù)算法規(guī)

單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制人員和財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，在編制預(yù)算前組織學(xué)習(xí)《預(yù)算法》、《支出經(jīng)濟(jì)分類科目改革方案》、《政府會(huì)計(jì)制度》以及單位預(yù)算管理制度和內(nèi)部控制制度等分析每個(gè)經(jīng)濟(jì)科目所反映的內(nèi)容，仔細(xì)分析經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，正確選擇所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)科目，避免出現(xiàn)錯(cuò)誤，保證核算準(zhǔn)確。

（4）建立健全內(nèi)部控制制度

全面預(yù)算是內(nèi)部控制的手段之一，全面預(yù)算從編制、審批、下達(dá)、執(zhí)行過程中的審批制度和職責(zé)分工制度，以及對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的績(jī)效考評(píng)等，均貫徹了內(nèi)部控制的基本原理。

1.全面預(yù)算的執(zhí)行力依賴于內(nèi)部控制環(huán)境。好的內(nèi)部控制環(huán)境應(yīng)該有科學(xué)有效的職責(zé)分工和制衡機(jī)制，能用預(yù)算約束單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)。這就需要進(jìn)行科學(xué)的設(shè)置機(jī)構(gòu)，建立授權(quán)審批制度。

2.梳理預(yù)算業(yè)務(wù)流程。每個(gè)單位的預(yù)算流程都有可能存在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為了彌補(bǔ)缺陷，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理目標(biāo)，我們有必要梳理業(yè)務(wù)流程，查找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

3.加大內(nèi)部管理業(yè)績(jī)考核與績(jī)效掛鉤的力度。通過培訓(xùn)使員工轉(zhuǎn)變觀念、端正態(tài)度，使內(nèi)部控制能夠得到正確的理解的有效的執(zhí)行。在考核指揮體系中，增加對(duì)人行為的約束考核。通過業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系來確定員工的變動(dòng)收入，以此調(diào)動(dòng)員工的積極性。在評(píng)定員工工資等級(jí)時(shí)將，只有將考評(píng)結(jié)果、能力評(píng)價(jià)結(jié)果和任職資格三者結(jié)合起來，全面考核員工能力的提升以及實(shí)際創(chuàng)造的業(yè)績(jī)，才能有效實(shí)施薪酬調(diào)整。在薪酬管理過程中，將薪資收入的調(diào)整與員工的工資等級(jí)調(diào)整直接掛鉤。

（5）科學(xué)考核

全面預(yù)算管理是一項(xiàng)全員參與、全面覆蓋、全程跟蹤和控制的系統(tǒng)工程，編制、執(zhí)行、調(diào)控、考核是不可分割的。單位的評(píng)價(jià)考核方案要科學(xué)、合理、可操作性強(qiáng)，這樣既能夠激勵(lì)和表揚(yáng)先進(jìn)，又能鞭策的激勵(lì)后進(jìn)，從而保證達(dá)成預(yù)定目標(biāo)?？己艘獔?jiān)持動(dòng)態(tài)考核和綜合考核相結(jié)合。具體措施包括：首先，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，把預(yù)算責(zé)任落實(shí)到各部門甚至個(gè)人，分散落實(shí)預(yù)算目標(biāo)，使之在其授權(quán)的范圍內(nèi)完成工作。其次，各部門定期將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果按照統(tǒng)一的要求上報(bào);預(yù)算管理委員會(huì)把預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行比較，計(jì)算、匯總差異，進(jìn)行差異分析。

在此基礎(chǔ)上，財(cái)政可以對(duì)未按進(jìn)度執(zhí)行預(yù)算單位按進(jìn)度扣除下一年預(yù)算，也可以對(duì)認(rèn)真完成預(yù)算、保障資金使用效率的單位給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于這些預(yù)算執(zhí)行不力的單位，財(cái)政可以給予懲罰，收繳浪費(fèi)的物品，扣除下一年的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。有些單位嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，年末將不能使用的預(yù)算歸還財(cái)政。對(duì)于這種單位，財(cái)政應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)，樹立榜樣。

總之，我們應(yīng)該在預(yù)算法的框架內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，做好預(yù)算，保障單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，處理好社會(huì)事務(wù)。

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