●張 明

強(qiáng)國戰(zhàn)略和《政府會計準(zhǔn)則》下的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐，是符合財政預(yù)算監(jiān)管客觀發(fā)展實際的指導(dǎo)思想、引領(lǐng)觀念和業(yè)務(wù)工作的知行集成綜合體系。一般來講，理論是人類概括抽象真實存在事物的觀念形態(tài)或概念體系。當(dāng)其作為一種思想或話語存在時，理論源于真實、概括抽象真實的本質(zhì)常常被忽略。其實，理論具有非表象和不易認(rèn)識的深層次、全方位、結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性特征（所謂理論特征）。只有認(rèn)識把握理論的這一本真，才能達(dá)到強(qiáng)國戰(zhàn)略和 《政府會計準(zhǔn)則》下財政預(yù)算監(jiān)管的理論成熟和理論睿智，真正掌握并有效運(yùn)用相應(yīng)的理論力量，指導(dǎo)創(chuàng)建強(qiáng)國戰(zhàn)略和《政府會計準(zhǔn)則》下的財政預(yù)算監(jiān)管實踐。

一、服務(wù)于強(qiáng)國戰(zhàn)略的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐

服務(wù)于強(qiáng)國戰(zhàn)略的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐，就是服務(wù)于黨中央“兩個一百年”戰(zhàn)略目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時代的要求。深刻理解黨中央強(qiáng)國戰(zhàn)略設(shè)計，總結(jié)歸納已有的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐，是創(chuàng)立服務(wù)于強(qiáng)國戰(zhàn)略的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐的基本前提。

（一）黨中央強(qiáng)國戰(zhàn)略設(shè)計

黨的十九大所明確的強(qiáng)國戰(zhàn)略是中國特色社會主義（方向）通過“五位一體”（總布局）和“四個全面”（戰(zhàn)略布局）；戰(zhàn)略布局具體措施全面深化改革總目標(biāo)和世界一流軍隊、人類命運(yùn)共同體、黨的領(lǐng)導(dǎo)“三個”建設(shè)；道路、理論、制度、文化自信（信心），來實現(xiàn)2035年社會主義現(xiàn)代化、2050年社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和中華民族偉大復(fù)興（總?cè)蝿?wù)）。構(gòu)架及動態(tài)如圖1所示。

以上設(shè)計，既能夠?qū)嵸|(zhì)完備地解決我國未來長期建設(shè)發(fā)展的方向、邏輯和方式方法等基本及重大問題；又蘊(yùn)含著黨領(lǐng)導(dǎo)人民革命、建設(shè)、改革實踐的深厚積累，以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人及黨中央對人類社會與自然發(fā)展趨勢和發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識、準(zhǔn)確揭示；更表明黨中央對人類社會發(fā)展規(guī)律及發(fā)展趨勢的深刻認(rèn)識與精準(zhǔn)掌控。

圖1 黨中央強(qiáng)國戰(zhàn)略設(shè)計圖

1、中國特色社會主義方向。中國特色社會主義方向具體包括社會主義方向和中國特色。社會主義方向是馬克思主義明確的人類社會形態(tài)演變發(fā)展的基本趨勢和基本規(guī)律，是人類命運(yùn)共同體的高級形式。中國特色是自中共創(chuàng)立起，第一代領(lǐng)導(dǎo)人通過艱辛探索，毛澤東集成創(chuàng)立并定型的有效的干事創(chuàng)業(yè)基本邏輯和方式。正如習(xí)總書記調(diào)研提出“精準(zhǔn)扶貧”時，明確“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)”的前提一樣，是對物種進(jìn)化和人類發(fā)展基本方式的深刻認(rèn)識與準(zhǔn)確揭示。因為，自然和人類社會的存續(xù)力，都取決于事物本身的實際與優(yōu)勢。中國特色具體包括中國實際和中國優(yōu)勢。

2、“五位一體”總布局。這是人類發(fā)展不可或缺的五方面內(nèi)容或最大公約數(shù)，是黨的十八大以來，對人類社會發(fā)展基本規(guī)律的重大揭示與認(rèn)識。概括來講，“經(jīng)濟(jì)”就是人口和物質(zhì)資料生產(chǎn)；“政治”就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，因為黨為人民；“文化”所解決的精神需求是人類發(fā)展區(qū)別于其他動物的根本標(biāo)志；“社會”是人類各種關(guān)系的總和；“生態(tài)”是人類生存發(fā)展的環(huán)境資源條件。如習(xí)語：堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)推進(jìn)政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。

3、“四個全面”戰(zhàn)略布局。這同樣是促進(jìn)人類社會系統(tǒng)完善發(fā)展的普遍措施和基本方法，同時也是人類社會發(fā)展普遍措施和一般方法運(yùn)用于“五位一體”的最大公約數(shù)。

“全面小康”主要是經(jīng)濟(jì)、文化、社會三方面充分發(fā)展和生態(tài)充分保護(hù)，深刻揭示并精準(zhǔn)把握人類發(fā)展最終是滿足生活和過日子的根本，如習(xí)語“人民群眾對美好生活的向往”等。

“全面深化改革”主要是人類必須在經(jīng)濟(jì)、政治、社會等方面，不斷探索認(rèn)識自身發(fā)展的終極價值，發(fā)現(xiàn)并糾正發(fā)展中的問題，找到未來發(fā)展的出路，因而必須與時俱進(jìn)地不斷改進(jìn)完善經(jīng)濟(jì)、政治、社會等行為及活動機(jī)制，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

“全面依法治國”主要是人類的經(jīng)濟(jì)、政治、社會等行為活動，都需要習(xí)俗的、契約的、甚至道德的規(guī)矩規(guī)范，這是人類社會自啟蒙或文明開始后普遍公認(rèn)的一般行為方式。

“全面從嚴(yán)治黨”主要包括強(qiáng)化以黨執(zhí)政、以黨治政和黨建。首先，以黨執(zhí)政和以黨治政是現(xiàn)代國家治理的普遍形式和內(nèi)容。以黨執(zhí)政，即通過黨派領(lǐng)袖競選獲得組閣權(quán)實施國家治理。以黨治政，即通過黨派議案、彈劾等修正國家治理。堅持黨的治國理政領(lǐng)導(dǎo)，符合現(xiàn)代國家治理慣例。其次，“全面從嚴(yán)治黨”是黨長期執(zhí)政的特有現(xiàn)實決定的特有管理方式及業(yè)務(wù)內(nèi)容。黨的長期執(zhí)政地位是黨在中國的非常歷史時期，率領(lǐng)勞苦大眾求解放浴血奮斗取得勝利建立的，是歷史、人民、社會實踐的選擇，各種因素條件均非常態(tài)時的演講競選所能比，這是 “四自信”的基礎(chǔ)和根源。自黨的十八大以來，黨中央以黨的“群眾路線”為初心，在進(jìn)一步夯實、筑牢、鞏固長期執(zhí)政之基的同時，充分明確中共長期執(zhí)政的關(guān)鍵是永葆這一初心初衷，而永葆初心初衷的唯一法寶，就是長期不懈地“全面從嚴(yán)治黨”。再次，“全面從嚴(yán)治黨”填補(bǔ)了人類社會政黨制度建設(shè)與實踐的空白，對人類社會治理具有普世價值貢獻(xiàn)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)表明，人民與國家的關(guān)系是1776年美國《獨立宣言》（馬克思稱之為“第一個人權(quán)宣言”，比法國《人權(quán)宣言》早13年）首先明確的，即“政府一切權(quán)力來自人民，政府為人民幸福和保障人民權(quán)利而存在”。在以黨競選體現(xiàn)民意民授的現(xiàn)代國家制度實踐中，政府和人民的關(guān)聯(lián)通過黨派及相關(guān)競選后的以黨執(zhí)政或以黨治政完成。而保障執(zhí)政黨始終符合民授民意的唯一方式，就是“黨要管黨、要從嚴(yán)治黨”，對長期執(zhí)政黨來說更是如此，但迄今為止世界各國執(zhí)政黨只有中共中央明確提出并付諸實踐。

4、戰(zhàn)略布局的總目標(biāo)和“三個”建設(shè)。全面深化改革總目標(biāo)和世界一流軍隊、人類命運(yùn)共同體、黨的領(lǐng)導(dǎo)“三個”建設(shè)，是實現(xiàn)“五位一體”總布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的具體措施和業(yè)務(wù)內(nèi)容。

（二）黨中央強(qiáng)國戰(zhàn)略業(yè)務(wù)內(nèi)容

強(qiáng)國戰(zhàn)略業(yè)務(wù)是實現(xiàn)強(qiáng)國戰(zhàn)略的具體方法。概括來講，成功干事創(chuàng)業(yè)的具體方法就是毛澤東“實事求是”和習(xí)近平“三實”論述，如果考慮人的因素還包括習(xí)近平的“三嚴(yán)”論述。

強(qiáng)國戰(zhàn)略或習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的具體方法，概括來講就是“一帶一路”戰(zhàn)略和“開放包容、合作共贏”業(yè)務(wù)方式，以及黨的十八大后，在領(lǐng)導(dǎo)層面一直致力倡導(dǎo)踐行的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化塑人化人基礎(chǔ)上的干事創(chuàng)業(yè)方法，即“習(xí)近平戰(zhàn)略方法”。如果說指導(dǎo)中國站起來的是毛澤東思想，富起來的是鄧小平理論，那強(qiáng)起來的就是習(xí)近平戰(zhàn)略方法。

1、習(xí)近平戰(zhàn)略。習(xí)近平戰(zhàn)略具體就是“一帶一路”發(fā)展路徑和“開放包容、合作共贏”業(yè)務(wù)方式，也是強(qiáng)國的外向發(fā)展戰(zhàn)略。強(qiáng)國是國別基礎(chǔ)上相對其他國家的比較表述，強(qiáng)國戰(zhàn)略實質(zhì)是要重塑國家在國別范疇中的相應(yīng)地位作用，實現(xiàn)強(qiáng)國戰(zhàn)略實質(zhì)上是實現(xiàn)國家在國別范疇中的崛起，以確立相應(yīng)的存在地位與話語權(quán)?！耙粠б宦贰笔屈h中央根據(jù)全球發(fā)展形勢，縱覽人類社會發(fā)展規(guī)律并集中華民族外向發(fā)展歷史大成等，實事求是創(chuàng)立的強(qiáng)國戰(zhàn)略?！伴_放包容、合作共贏”既是黨中央對人類未來發(fā)展方式的歸納總結(jié)，又是對國際共產(chǎn)主義運(yùn)動和馬克思主義中人類社會走向大同的具體方法與實現(xiàn)路徑的創(chuàng)新性重大貢獻(xiàn)。因為，人類以“開放包容、合作共贏”方式發(fā)展，讓人民幸福生活，將徹底跳出歷史的可逆轉(zhuǎn)性資源掠奪和政權(quán)顛覆的冷戰(zhàn)“窠臼”，使人類發(fā)展回歸繁衍生息“過日子”的本真，由此建立一種不可逆發(fā)展機(jī)制，從而使人類發(fā)展趨向大同。

2、習(xí)近平方法。習(xí)近平方法就是“三嚴(yán)三實”和以中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化塑人化人并治國理政的方法。習(xí)總書記一直致力倡導(dǎo)踐行“三嚴(yán)三實”、修身齊家、敬業(yè)誠信、民本仁愛、大同和合等中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化塑人化人及干事創(chuàng)業(yè)的方法，同時創(chuàng)新地探索提出并踐行了集成、系統(tǒng)全面的謀事做人、治國理政方法體系?？偨Y(jié)概括起來，基本可歸結(jié)為“以中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化塑人化人”的主線。在工業(yè)文明和科技革命發(fā)展到“人工智能”階段時，除想象“流浪地球”外，人類在地球上的持續(xù)美好生活就只能依賴 “以文化人”，特別是依賴注重均衡“天理人欲”的中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的力量。這既是黨中央與俗文化（“圈子”“碼頭”文化等）作斗爭的利器和選人用人的基本方法，又是“文化自信”的體現(xiàn)和對人類文明進(jìn)步演變發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識；還是“以文化人”在治國理政方面的創(chuàng)造性運(yùn)用；更是黨革命、建設(shè)、改革發(fā)展歷程中尚未有過的系統(tǒng)性集成、提出和運(yùn)用的方法體系。

分析表明，黨中央強(qiáng)國戰(zhàn)略構(gòu)架就是“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”蘊(yùn)含的指導(dǎo)強(qiáng)國建設(shè)業(yè)務(wù)的概念體系，主要包括中國特色社會主義、四個自信、黨領(lǐng)導(dǎo)、民生（全面小康、經(jīng)濟(jì)〔供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革〕、文化、社會、生態(tài)）、“一帶一路”、開放包容、合作共贏、世界一流軍隊（中央軍委監(jiān)管）和人類命運(yùn)共同體等內(nèi)容。

（三）服務(wù)于強(qiáng)國戰(zhàn)略的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐

服務(wù)于強(qiáng)國戰(zhàn)略的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐，就是以上述黨中央強(qiáng)國戰(zhàn)略觀念和方法體系為指導(dǎo)的特有的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐。其中中國特色道路、黨領(lǐng)導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)及小康社會建設(shè)等，是自黨建立以來形成的傳承。因此，服務(wù)于強(qiáng)國戰(zhàn)略的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐，是在已有的新民主主義財政和社會主義國家財政、公共財政等理論與實踐的基礎(chǔ)上，以四個自信、“一帶一路”、開放包容、合作共贏和人類命運(yùn)共同體等為指導(dǎo)的，符合強(qiáng)國戰(zhàn)略客觀發(fā)展實際和要求的財政預(yù)算監(jiān)管思想、觀念和業(yè)務(wù)的知行集成綜合體系。

其實，財政部黨組2013年底提出“大國財政”理念及相應(yīng)業(yè)務(wù)，就已涉及強(qiáng)國戰(zhàn)略的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐。如當(dāng)時要求在做好國內(nèi)工作的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌內(nèi)外，主動出題、妥為應(yīng)對、積極參與國際財經(jīng)事務(wù)，努力維護(hù)和增進(jìn)國家利益。有學(xué)者認(rèn)為，大國財政理念的提出既是我國歷屆財政部工作基礎(chǔ)的拓展，更是對黨的十八大后黨中央重要部署的貫徹，是統(tǒng)籌內(nèi)外兩個大局、統(tǒng)籌推進(jìn)國家財政治理參與全球財政治理的體現(xiàn)。因此，服務(wù)于強(qiáng)國戰(zhàn)略的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐，就是在服務(wù)于國家自身發(fā)展的同時，主動或超前地服務(wù)于國家外向發(fā)展。就是在已有的財政監(jiān)管理論與實踐基礎(chǔ)上，更創(chuàng)新地服務(wù)于國家外向發(fā)展（大國），并充分保障外向發(fā)展態(tài)勢不可撼動（強(qiáng)國）。在階級社會財政以服務(wù)于國家要求為根本的基石上，服務(wù)于強(qiáng)國戰(zhàn)略的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐的要點如下：

1、發(fā)展財政理論與實踐。發(fā)展財政就是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)（收）和社會（支）為主的財政。發(fā)展財政由財政服務(wù)于一定主體及活動的本質(zhì)決定?！柏斦鞘浮?，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。財政監(jiān)管作為以財資（支、滋）政的工具或業(yè)務(wù)手段，始終都從屬于政、服務(wù)于政。無論原始公社或階級國家，通過發(fā)展來服務(wù)于主體及活動都是財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐的基礎(chǔ)。

發(fā)展財政理論與實踐是黨獨立自主創(chuàng)業(yè)的革命時期，為提供黨“武裝割據(jù)”軍費(fèi)和根據(jù)地人民生活需要產(chǎn)生形成的。在毛澤東領(lǐng)導(dǎo)黨獨立武裝斗爭初期（1928-1934年）的八篇論著中，根據(jù)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政工作論著占兩篇，其重要性可見一斑，當(dāng)時毛澤東就明確指出“只有開展經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線方面的工作，發(fā)展紅色區(qū)域的經(jīng)濟(jì)，才能使革命戰(zhàn)爭得到相當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)。”黨的發(fā)展財政理論與實踐由此奠基。

1942年毛澤東在《經(jīng)濟(jì)問題與財政問題》中提出“決定財政的卻是經(jīng)濟(jì)。未有經(jīng)濟(jì)無基礎(chǔ)而可以解決財政困灘的，未有經(jīng)濟(jì)不發(fā)展而可以使財政充裕的……財政困難，只有從切切實實的有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上才能解決。忘記發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忘記開辟財源……是不能解決任何問題的……如果我們的黨與政府不注意動員人民并幫助人民發(fā)展農(nóng)工商業(yè)，則人民生活既不能改善，抗戰(zhàn)需要亦不能供給……所以黨與政府用極大力量注意人民經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，乃是我們非常重要的任務(wù)……在邊區(qū)地廣人稀的條件下，人民的租稅與政府的支出之間，長期地存在著一個大矛盾。所以，我們又必須用極大注意力去經(jīng)營經(jīng)濟(jì)?！?943年毛澤東又作 《論合作社》《兩三年內(nèi)完全學(xué)會經(jīng)濟(jì)工作》報告。

從蘇區(qū)的“我們的國民經(jīng)濟(jì)是由國營事業(yè)、合作社事業(yè)和私人事業(yè)這三方面組成”，“從發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)來增加我們財政的收入，是我們財政政策的基本方針”，到邊區(qū)的“財政問題，就是幾萬軍隊和工作人員的生活費(fèi)與事業(yè)費(fèi)的供給問題……不發(fā)展人民經(jīng)濟(jì)和公營經(jīng)濟(jì)，我們就只有束手待斃……人民的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、手工業(yè)、鹽業(yè)與商業(yè)。”發(fā)展財政理論與實踐同黨的革命理論與實踐一樣，愈發(fā)充實完善并趨于成熟和系統(tǒng)化。

從蘇區(qū)的“組織犁牛合作社，動員一切無牛人家自動地合股買牛共同使用，是我們應(yīng)該注意的事?！钡竭厖^(qū)楊家?guī)X運(yùn)輸隊改運(yùn)輸合作社 （公家大車八輛馱騾十六頭及全部用具作八十股，二十名運(yùn)輸員以身份作二十股，每月按股二八分紅；一切人員、牲口、添置等費(fèi)用開支由合作社解決；公家運(yùn)輸物品按斤/里程付運(yùn)費(fèi)；運(yùn)輸員生活由合作社適當(dāng)改善）等。現(xiàn)在看來，黨的根據(jù)地經(jīng)濟(jì)的股份經(jīng)營并不比1990年的股份制差，這種近半個世紀(jì)的治國理政經(jīng)驗的反復(fù)，值得總結(jié)反思。發(fā)展財政理論與實踐的形成，是黨秉承保持初心、圍繞中心、凝聚民心的宗旨，堅持“實事求是”制勝法寶，將馬列主義普遍真理同中國革命具體實踐相結(jié)合的結(jié)果。

建國后，在黨“先生產(chǎn)，后生活”“一要建設(shè)、二要吃飯”的觀念引領(lǐng)下，發(fā)展財政理論與實踐的建設(shè)特征突顯，在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、社會主義改造、工業(yè)奠基發(fā)展、改革開放發(fā)展經(jīng)濟(jì)、小康建設(shè)等階段都發(fā)揮了重要作用，形成了中國特色的財政監(jiān)管理論與實踐體系。如為適應(yīng)公有制和計劃經(jīng)濟(jì)，形成統(tǒng)攬財政收支、銀行信貸收支、物資儲備收支和外匯收支綜合平衡的國家財政理論與實踐；改革時期通過“利改稅”“撥改貸”“劃分收支、分級包干”“分稅制”等，形成集中統(tǒng)一國家財政轉(zhuǎn)向分級財政、再轉(zhuǎn)向公共財政的理論與實踐等。在成功實現(xiàn)國家財政改革向經(jīng)濟(jì)改革、體制改革平穩(wěn)延伸滲透的同時，成功服務(wù)于單一公有制計劃經(jīng)濟(jì)向多元化所有制市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)換，并有效維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)高增長，創(chuàng)造出人類發(fā)展以來大國持續(xù)30多年高增長的奇跡。發(fā)展經(jīng)濟(jì)的財政（硬發(fā)展財政）開創(chuàng)了社會主義計劃經(jīng)濟(jì)國家財政向社會主義市場經(jīng)濟(jì)公共財政成功轉(zhuǎn)換的發(fā)展（軟發(fā)展財政），揭示了階級社會和國家治理時期財政理論與實踐的多層次、非單一結(jié)構(gòu)體系，豐富發(fā)展了階級社會和國家治理時期，特別是社會主義建設(shè)發(fā)展改革時期的財政基本理論與實踐。

強(qiáng)國戰(zhàn)略下的發(fā)展財政理論與實踐，是在國內(nèi)現(xiàn)有的保障民生、服務(wù)于改革發(fā)展、生態(tài)環(huán)保內(nèi)容的基礎(chǔ)上，以“一帶一路”、開放包容、合作共贏和人類命運(yùn)共同體為引領(lǐng)，以大國財政理念及方法，努力維護(hù)和增進(jìn)國家利益，突出外向發(fā)展戰(zhàn)略和 “開放包容”發(fā)展方式。具體政策措施和財政業(yè)務(wù)為：一是政策上研究建立統(tǒng)籌內(nèi)外、支持外向發(fā)展的財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等政策組合體系，研究建立整體的、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與外向發(fā)展的相機(jī)補(bǔ)償發(fā)展調(diào)節(jié)機(jī)制等，支持中國文化、中國品牌、中國創(chuàng)造、中國質(zhì)量等中國元素走向世界。二是業(yè)務(wù)上研究建立統(tǒng)籌內(nèi)外、支持外向發(fā)展的收支范圍、收支體系、收支方法和費(fèi)用成本管控方法及業(yè)務(wù)體系。如外向發(fā)展收支隸屬關(guān)系劃分和以事權(quán)定支出，收支掛鉤或收支兩條線，總額分成或分類分成，基數(shù)法或定額法、因素法等組合與選擇；外向發(fā)展的競爭和非競爭劃分與專項整合，PPP模式、入股、基金、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、投資、撥貸款等參與方式，補(bǔ)貼政策和補(bǔ)貼方式（事前或事后、貼息或價補(bǔ)、間接或直接等）等組合選擇與相關(guān)資源優(yōu)化配置。三是在國內(nèi)跨年度平衡調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，建立內(nèi)外發(fā)展相機(jī)補(bǔ)償、協(xié)調(diào)平衡的彈性調(diào)節(jié)機(jī)制，妥為應(yīng)對國際時局動蕩。如研究建立統(tǒng)籌內(nèi)外、支持外向發(fā)展的政府債務(wù)風(fēng)險管理制度體系；運(yùn)用收支結(jié)構(gòu)調(diào)整、內(nèi)外稅收政策互動調(diào)整跟進(jìn)、財政政策國際協(xié)同等，應(yīng)對國際貿(mào)易戰(zhàn)、政局變化等國際時局動蕩產(chǎn)生的機(jī)遇與挑戰(zhàn)等。

2、保障財政理論與實踐。發(fā)展財政是財政的基礎(chǔ)，保障財政是財政的根本目的、基本職責(zé)和財政存在的根本原因，發(fā)展財政是為了財政保障。1934年毛澤東就明確“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給，是我們的經(jīng)濟(jì)工作和財政工作的總方針。”黨領(lǐng)導(dǎo)下的保障財政理論與實踐，作為發(fā)展財政理論與實踐的最終目標(biāo)，與發(fā)展財政一道系統(tǒng)地保障了黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革時期不同情況下的物質(zhì)需求。特別是保障長征、解放戰(zhàn)爭這類無固定根據(jù)地運(yùn)動戰(zhàn)的物質(zhì)需求，如解放戰(zhàn)爭三大戰(zhàn)役的物質(zhì)保障，就創(chuàng)造了人類戰(zhàn)爭史上集團(tuán)戰(zhàn)役后勤保障的奇跡，顯示了保障財政在黨的“群眾路線”引領(lǐng)下，產(chǎn)生的強(qiáng)大保障力。

強(qiáng)國戰(zhàn)略下的保障財政理論與實踐，一是在強(qiáng)國的發(fā)展財政理論與實踐的基礎(chǔ)上，保障國家外向發(fā)展需要。強(qiáng)國戰(zhàn)略下的外向發(fā)展是“合作共贏”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障財政首先是積極主動運(yùn)用相關(guān)政策及業(yè)務(wù)組合選擇，保障強(qiáng)國戰(zhàn)略及發(fā)展財政的需要。如研究建立統(tǒng)籌內(nèi)外、保障外向發(fā)展的收支政策及業(yè)務(wù)，優(yōu)化配置相關(guān)基本支出（保障）和項目支出（發(fā)展）等。二是在保障正常外向發(fā)展之外，更應(yīng)保障國際時局動蕩時的非常需求，如暴恐襲擊、政局動蕩、地區(qū)緊張沖突等，在保障續(xù)約與相應(yīng)外交、防務(wù)、撤回及補(bǔ)償、支持的同時，體現(xiàn)支持人類共同體的大國擔(dān)當(dāng)。三是按國別、地區(qū)建立外向發(fā)展常備和應(yīng)急預(yù)備保障機(jī)制。如已實施的許多“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目，建設(shè)使用周期長，需要相應(yīng)的建設(shè)、維護(hù)保養(yǎng)常備保障和特殊性預(yù)備保障等。

3、監(jiān)管財政理論與實踐。財政的監(jiān)管屬性與發(fā)展、保障屬性相輔相成，監(jiān)管財政是發(fā)展、保障財政的基本保障和前提。自古以來，人類權(quán)力及資財運(yùn)用都伴隨著相應(yīng)的監(jiān)管，以確保權(quán)力及資財使用規(guī)范并實現(xiàn)擬定目標(biāo)。財政活動是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、以權(quán)力為依據(jù)、以資財籌供為手段、以保障主體需要為目標(biāo)的系統(tǒng)工作。財政監(jiān)管作為財政工作的系統(tǒng)總攬，是財政活動基礎(chǔ)、依據(jù)、手段、目標(biāo)的系統(tǒng)銜接、協(xié)調(diào)一致的根本保障。無論發(fā)展、保障還是其中包含的調(diào)控等，在實際作用和業(yè)務(wù)對象上，都由財政收支分配及監(jiān)管業(yè)務(wù)實施。我國學(xué)界曾將其概括為財政分配和監(jiān)督職能。財政收支分配主要是不同主體財政收支范圍及管理權(quán)限劃分和具體收支方法，財政收支監(jiān)管包括財政部門的分配執(zhí)行監(jiān)管和立法、司法、審計、社會等對財政活動的外部監(jiān)管。

黨的監(jiān)管財政理論與實踐，在革命時期從無到有、從分散的各行其是到集中統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)管，為發(fā)展根據(jù)地經(jīng)濟(jì)和保障武裝斗爭需要起到了至關(guān)重要的作用。由于監(jiān)管涉及整體系統(tǒng)的各方面和頂層權(quán)力運(yùn)作，黨的監(jiān)管財政理論與實踐發(fā)展歷程曲折起伏。如根據(jù)地財政監(jiān)管由財政和審計實施，但主責(zé)的審計則在隸屬和獨立于財政間徘徊；建國后，監(jiān)管財政理論認(rèn)識不到位，實踐上經(jīng)歷財政監(jiān)察到駐廠員制、財政監(jiān)督、大檢辦、籌建審計等曲折的過程。黨的十八大報告要求人大“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，并修訂《預(yù)算法》，頒布《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，實施了我國自分稅制改革后近20年來最大規(guī)模的財政預(yù)算基礎(chǔ)業(yè)務(wù)改革，財政預(yù)算監(jiān)管制度確立并逐步實施。特別是黨的十九大后強(qiáng)化黨的財政監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)，既為財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐指明了方向，又提出了創(chuàng)新挑戰(zhàn)。

強(qiáng)國戰(zhàn)略下的監(jiān)管財政預(yù)算理論與實踐，一是在黨的十八大后，有系列預(yù)算監(jiān)管改革奠定的較完善的財政預(yù)算業(yè)務(wù)制度支撐，原本單一的財政部門監(jiān)管，已發(fā)展為包括財政、人大、審計和社會各方面的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐。二是落實黨的十九大提到的強(qiáng)化黨和國家的監(jiān)督體制，豐富發(fā)展監(jiān)管財政理論與實踐。三是監(jiān)管服務(wù)于強(qiáng)國的發(fā)展、保障財政目標(biāo)，以強(qiáng)大的發(fā)展財政和保障財政執(zhí)行監(jiān)管力和績效監(jiān)管具體措施，在完善國內(nèi)資源、資產(chǎn)、資金收支監(jiān)管的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)外向發(fā)展和國際往來的政府事務(wù)及資金監(jiān)管。如研究建立發(fā)展、保障中的政府隱性債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管業(yè)務(wù)制度，以及財政收支跨年度平衡、政府非經(jīng)營資產(chǎn)和資源運(yùn)營與政府債務(wù)風(fēng)險管理協(xié)調(diào)制度體系，研究強(qiáng)化統(tǒng)籌內(nèi)外、支持外向發(fā)展的基本支出（保障財政）、項目支出（發(fā)展財政）、海外資產(chǎn)和主權(quán)財富基金監(jiān)管等。

二、《政府會計準(zhǔn)則》下的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐

2019年起我國全面實施《政府會計準(zhǔn)則》，未來財政預(yù)算監(jiān)管建立并根植于《政府會計準(zhǔn)則》之上，產(chǎn)生業(yè)務(wù)基礎(chǔ)和業(yè)務(wù)方向的相應(yīng)改革發(fā)展，從根本上影響財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐。

（一）《政府會計準(zhǔn)則》下財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐變化

我國《政府會計準(zhǔn)則》的實施，是建國后政府核算管理的里程碑式改革。財政部認(rèn)為現(xiàn)行以提供反映預(yù)算收支執(zhí)行情況的決算報告為目的的收付制政府會計標(biāo)準(zhǔn)體系，存在無法準(zhǔn)確、完整地反映政府資產(chǎn)負(fù)債“家底”和政府運(yùn)行成本等不足。業(yè)務(wù)上主要突出“雙體系”核算模式、非經(jīng)營資產(chǎn)核算監(jiān)管和成本控制三大基礎(chǔ)和關(guān)鍵改革。

1、“雙體系”核算模式?！半p體系”核算模式，即財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離并相互銜接的“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙報告”模式。

首先，該模式將從一般思維方式和核算專業(yè)監(jiān)管業(yè)務(wù)上，對政府行為方式和運(yùn)營管理理論與實踐產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。核算業(yè)務(wù)作為人類生存發(fā)展的最基本經(jīng)略方式，在現(xiàn)時知識體系中的定位與實際作用是不對稱的?？脊疟砻?，核算業(yè)務(wù)是人類歷史上繼采集漁獵（農(nóng)業(yè)）、占星巫術(shù)（祭祀/神學(xué)）后，創(chuàng)立的第三種專業(yè)技術(shù)。正是這種原始人群體最初公共剩余的簿記，才推動了刻劃記錄、刻符及結(jié)繩記事等文字?jǐn)?shù)字的發(fā)明運(yùn)用。到1494年意大利數(shù)學(xué)家Loca.Pacioli提出復(fù)式記賬法，全面系統(tǒng)、對稱均等地記錄資金活動，會計業(yè)務(wù)的“有借有貸、借貸平衡”基石（能量守恒、物質(zhì)不滅定律），以及核算技術(shù)普遍經(jīng)略考量、運(yùn)營管理的辯證思維方式得以揭示確立。這概括并揭示一般人類活動以所掌控的資源（資產(chǎn)），實現(xiàn)達(dá)到所擬定目標(biāo)和任務(wù)（負(fù)債）的本質(zhì)。資產(chǎn)負(fù)債對稱平衡的辯證經(jīng)略考量、運(yùn)營管理，是人類干事創(chuàng)業(yè)的最基本發(fā)展邏輯。成功干事創(chuàng)業(yè)就是成功、有效運(yùn)用資產(chǎn)負(fù)債對稱平衡發(fā)展規(guī)律。如1921年黨建立時掌控的資源 （共產(chǎn)國際活動經(jīng)費(fèi)和當(dāng)時的黨員）遠(yuǎn)不能承擔(dān)其目標(biāo)任務(wù) （率領(lǐng)勞苦大眾追求解放），而只有通過毛澤東將馬列主義結(jié)合中國實際，用“打土豪、分田地”的農(nóng)運(yùn)，增加黨的資源掌控量，才有效推進(jìn)了革命的資產(chǎn)負(fù)債對稱平衡經(jīng)略運(yùn)作而實現(xiàn)目標(biāo)。同理可分析習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想蘊(yùn)含的實現(xiàn)強(qiáng)國和民族復(fù)興目標(biāo)的資產(chǎn)負(fù)債考量，以及運(yùn)用“一帶一路”、開放包容、合作共贏戰(zhàn)略的資產(chǎn)增益經(jīng)略方法的思維精巧。

其次，“雙體系”模式將逐步構(gòu)建我國全面系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)完備的，辯證經(jīng)略考量、運(yùn)營管理、核算監(jiān)管的政府會計雙功能、雙基礎(chǔ)業(yè)務(wù)體系。人類生存發(fā)展和干事創(chuàng)業(yè)的基本邏輯，是開發(fā)利用資源形成資產(chǎn)，再營運(yùn)資產(chǎn)獲得收入以支付相應(yīng)費(fèi)用開支。這一過程的最終結(jié)果是在資產(chǎn)負(fù)債對稱平衡中，實現(xiàn)資產(chǎn)恒大于負(fù)債的可持續(xù)發(fā)展。因此，人類生存發(fā)展和干事創(chuàng)業(yè)邏輯的根本，就是資源、資產(chǎn)和相應(yīng)收支（現(xiàn)金流）的資產(chǎn)負(fù)債辯證核算考量與經(jīng)營管理。實現(xiàn)這種辯證核算考量監(jiān)管的業(yè)務(wù)技術(shù)，就是 《政府會計準(zhǔn)則》實施的“雙體系”核算模式。權(quán)責(zé)制本質(zhì)上是一種繼往開來、過去現(xiàn)在未來一體化、持續(xù)連貫、系統(tǒng)完整的資產(chǎn)負(fù)債累計核算考量監(jiān)管；財務(wù)會計核算根本上是在計量資產(chǎn)、資源可持續(xù)運(yùn)營條件下獲取更多收支，并運(yùn)營收支增加資產(chǎn)、資源，為未來擴(kuò)大運(yùn)營資產(chǎn)、資源規(guī)模獲取更多收支。而收付制則側(cè)重當(dāng)下、即刻、現(xiàn)時或某時限，甚至功利的收支核算考量監(jiān)管；預(yù)算會計核算根本上是在可持續(xù)運(yùn)營的現(xiàn)時收支規(guī)模下（給錢），更多地履行主體職能（做事）。政府會計權(quán)責(zé)制與收付制核算差額，即財務(wù)會計與預(yù)算會計賬務(wù)差額，就是政府會計核算監(jiān)管的年度現(xiàn)金收支與政府非經(jīng)營“家底”差額。該差額是核算、檢驗、評價、監(jiān)管行政事業(yè)單位資源開發(fā)利用、資產(chǎn)運(yùn)營管理及相應(yīng)年度收支績效的重要指標(biāo)。政府會計雙基礎(chǔ)、雙功能核算考量監(jiān)管的邏輯結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 政府會計雙基礎(chǔ)、雙功能核算考量監(jiān)管的邏輯結(jié)構(gòu)

2、非經(jīng)營政府資產(chǎn)核算監(jiān)管。其一，資產(chǎn)核算監(jiān)管是核算業(yè)務(wù)的最基本內(nèi)容，雖然核算技術(shù)分類包括資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益（凈資產(chǎn)）、收入、費(fèi)用、利潤、利潤分配等要素，但幾乎所有要素都與資產(chǎn)直接或間接關(guān)聯(lián)。因為，人類活動核算的專業(yè)基石，就是“資產(chǎn)≡負(fù)債=所有者權(quán)益（凈資產(chǎn)）（自投）+負(fù)債（他投）”。 其二，人類活動的“資金（收支）-資產(chǎn)-資源”演進(jìn)過程中，資產(chǎn)核算監(jiān)管是中樞和關(guān)鍵。資源須經(jīng)資產(chǎn)營運(yùn)才能形成收入，支出須化為資產(chǎn)或費(fèi)用，才能實現(xiàn)目標(biāo)或完成任務(wù)。其三，會計核算中資產(chǎn)類科目與賬戶總是占絕大部分。我國現(xiàn)有的9號《政府會計準(zhǔn)則》中，1-6號都是資產(chǎn)類，占67%；現(xiàn)有財務(wù)會計77個科目中資產(chǎn)類科目35個，占45%。

建國后，行政事業(yè)單位會計體制下，行政事業(yè)單位會計一直是國家預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作組成部分，是核算、反映和監(jiān)督、服務(wù)國家預(yù)算執(zhí)行及管理的專業(yè)會計（1988年的 《事業(yè)行政單位預(yù)算會計制度》更是通過制度明確），政府非經(jīng)營資產(chǎn)長期按“財產(chǎn)物資”核算監(jiān)管。

1966年頒布的《行政事業(yè)單位會計制度》規(guī)定，行政事業(yè)單位資產(chǎn)是以國家撥入經(jīng)費(fèi)按核定預(yù)算購置的財產(chǎn)物資，包括固定資產(chǎn)、材料、低值易耗品等。行政事業(yè)單位財產(chǎn)物資按會計憑證建立賬卡，實行會計核算。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)一般分為房屋和建筑物（辦公室、倉庫及生活用房和圍墻道路等）、專用設(shè)備（各種儀器和機(jī)械設(shè)備、醫(yī)療器械、交通運(yùn)輸工具、文體事業(yè)單位的文體設(shè)備、專業(yè)圖書館的圖書和事業(yè)單位的技術(shù)圖書等）、一般設(shè)備（被服裝具、設(shè)備和家具、一般文體設(shè)備等）、文物和陳列品。設(shè)“固定資產(chǎn)”“固定資產(chǎn)基金”“折舊”（差額和自收自支單位經(jīng)財政批準(zhǔn)設(shè)立）科目，進(jìn)行固定資產(chǎn)核算監(jiān)管。

1985年《事業(yè)單位工資制度改革后財務(wù)管理的若干規(guī)定》（財文〔1985〕119 號）規(guī)定，建立固定資產(chǎn)分類折舊和大修理基金制度，基金提取比例由主管部門會同財政核定；加強(qiáng)成本管理和經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。開始從事業(yè)單位收入環(huán)節(jié)介入固定資產(chǎn)監(jiān)管，此后事業(yè)單位專用基金中修購（折舊）基金分類相關(guān)內(nèi)容，分別在1987年《關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位收入財務(wù)管理的規(guī)定》和1989年《關(guān)于事業(yè)單位財務(wù)管理的若干規(guī)定》（財政部令第2號）中有進(jìn)一步明確。

1992年《社會文教事業(yè)全額預(yù)算管理單位財務(wù)管理暫行辦法》（財文字〔1992〕745 號）和《社會文教事業(yè)差額預(yù)算管理單位財務(wù)管理暫行辦法》（財文字〔1992〕746號）頒布，在明確文教部門核算監(jiān)管包括預(yù)算、收入、支出、財產(chǎn)物資等管理和財務(wù)分析與財務(wù)監(jiān)督業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，明確“財產(chǎn)物資管理”與收支管理的同等地位，也為1996、1998年我國事業(yè)、行政單位財務(wù)規(guī)則建立及“資產(chǎn)管理”明確奠定了基礎(chǔ)，直到2012年進(jìn)行修訂。

另1995年《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》（國資事發(fā)〔1995〕17號）頒布，標(biāo)志著我國非經(jīng)營政府資產(chǎn)專項制度管理的開始。該制度除總則、附則外，還明確資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)、產(chǎn)權(quán)登記、使用、非轉(zhuǎn)經(jīng)、處置及糾紛調(diào)處、報告制度、責(zé)任等。2006年《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》分別頒布。

《政府會計準(zhǔn)則》實施，一是擴(kuò)大資產(chǎn)核算范圍（財政部認(rèn)為這是八大創(chuàng)新之一）。如增加公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文物文化資產(chǎn)、保障性住房和受托代理資產(chǎn)等，建立包括自然資源在內(nèi)的全部非流動資產(chǎn)明細(xì)分類。二是實提折舊并計入業(yè)務(wù)和管理費(fèi)。三是設(shè)“研發(fā)支出”科目核算反映無形資產(chǎn)成本。四是設(shè)“壞賬準(zhǔn)備”核算反映不良資產(chǎn)，提高資產(chǎn)賬戶核算監(jiān)管質(zhì)量。五是增設(shè)其他貨幣資金、應(yīng)收股利、應(yīng)收利息、在途物品、加工物品、長期股權(quán)投資、長期債券投資、工程物資等科目及明細(xì)信息說明，準(zhǔn)確核算反映資產(chǎn)真實形態(tài)。六是強(qiáng)化負(fù)債監(jiān)管。設(shè)資產(chǎn)負(fù)債比、流動比、現(xiàn)金比、金額資產(chǎn)負(fù)債比等指標(biāo)，彌補(bǔ)傳統(tǒng)負(fù)債率、債務(wù)率指標(biāo)的資產(chǎn)缺失。

盡管上述業(yè)務(wù)強(qiáng)化完善了我國政府非經(jīng)營和資源性資產(chǎn)核算監(jiān)管，但仍存在以下問題：一是欠缺深層次資產(chǎn)核算監(jiān)管業(yè)務(wù)制度。按基本準(zhǔn)則規(guī)定，許多政府部門都管轄著既是服務(wù)履職、又預(yù)期能產(chǎn)生服務(wù)潛力或帶來經(jīng)濟(jì)利益流入的經(jīng)濟(jì)社會資源。如教育及學(xué)校、衛(wèi)生及醫(yī)院、市政建設(shè)、民政、社保、街道社區(qū)、水務(wù)等轄內(nèi)居民的教育、醫(yī)療、生活及相關(guān)設(shè)施等需求，以及稅務(wù)、海關(guān)等征管、服務(wù)的納稅人和進(jìn)出口貿(mào)易商等。這類行政事業(yè)單位管理或似管非管的經(jīng)濟(jì)社會資源，如何納入資產(chǎn)核算監(jiān)管仍需研究。二是折舊計入業(yè)務(wù)和管理費(fèi)但未建立折舊基金制度，還缺乏資產(chǎn)更新改造、維護(hù)保養(yǎng)的回收、補(bǔ)償?shù)戎贫取Ｈ俏覈墙?jīng)營和資源性資產(chǎn)核算監(jiān)管制度及業(yè)務(wù)實踐長期欠缺，觀念意識淡薄，即便是完成現(xiàn)有準(zhǔn)則的制度規(guī)范，也面臨若干業(yè)務(wù)困難，如資產(chǎn)清理、實有量掌控、分類規(guī)范準(zhǔn)確、建賬和折舊計提處理等。這些問題并非只限于一般部門、單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層，在國家層面也較突出，如 《國務(wù)院關(guān)于2017年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》，在非經(jīng)營國有資產(chǎn)分類、項目明細(xì)信息及說明、未列示重大事項及說明等方面也有待充實。如近年“大國重器”類研發(fā)、制造、建設(shè)技術(shù)專利無形資產(chǎn)及各類自然資源納入計量核算管理等。

3、成本核算管理。成本核算管理是人類活動管理的基本方式。我國政府運(yùn)營成本管理主要是預(yù)算資金會計核算監(jiān)管。會計方面，1966年《行政事業(yè)單位會計制度》四項基本任務(wù)要求為：真實全面反映單位預(yù)算資金活動；為合理保證預(yù)算資金正確撥付使用，提供確實可靠數(shù)據(jù)；加強(qiáng)資金核算管理，保護(hù)資金和財產(chǎn)物資安全；遵守財經(jīng)紀(jì)律，堵塞損失浪費(fèi)漏洞。核算設(shè)經(jīng)費(fèi)、預(yù)算外、代管經(jīng)費(fèi)等支出類資金運(yùn)用科目。1988年《事業(yè)行政單位預(yù)算會計制度》設(shè)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)、事業(yè)、預(yù)算外、專用基金、專項資金等支出科目核算監(jiān)管。1997年《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》（試行）劃分事業(yè)、經(jīng)營、基建等支出類，會計制度設(shè)?？?、事業(yè)、經(jīng)營、銷售稅金、成本費(fèi)用等支出科目核算。特別是“成本費(fèi)用”科目核算單位業(yè)務(wù)活動或經(jīng)營發(fā)生的應(yīng)列入勞務(wù) （產(chǎn)品、商品）的各項內(nèi)部成本，開了建國后政府運(yùn)營成本核算的先河?！缎姓挝粫嬛贫取吩O(shè)“經(jīng)費(fèi)支出”科目，用經(jīng)常性、專項支出分類和基本工資、補(bǔ)助工資、其他工資、職工福利費(fèi)、社會保障費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、修繕費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、其他費(fèi)用等明細(xì)核算監(jiān)管，為2012年行政事業(yè)單位財會制度的修訂奠定了基礎(chǔ)。

財務(wù)方面，1987年 《關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位收入財務(wù)管理的規(guī)定》（1993年實施）中，要求嚴(yán)格按實際發(fā)生數(shù)核算單位收入的勞務(wù)、材料、設(shè)備儀器耗損等成本（費(fèi)用），全額單位可按財政或主管部門核定收入的一定比例計算，這是我國政府運(yùn)營最早的成本管理。其后雖有相關(guān)財務(wù)管理制度頒布，但都只涉及支出管理。直到1996年《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》和1998年《行政單位財務(wù)規(guī)則》頒布，才在事業(yè)單位支出管理中明確要求歸集非獨立核算經(jīng)營活動實際發(fā)生的各項費(fèi)用；不能歸集的按規(guī)定比例合理分?jǐn)偅?jīng)營支出與收入配比，以及單位可根據(jù)開展業(yè)務(wù)活動及其他活動實際需要，實行內(nèi)部成本核算。這兩項財務(wù)規(guī)則頒布實施的成本管控意義為：一是適應(yīng)發(fā)展形勢，在事業(yè)單位以預(yù)算為中心、管好用好財政撥款的傳統(tǒng)財務(wù)管理基礎(chǔ)上，運(yùn)用成本核算監(jiān)管方式強(qiáng)化自營收入管理。二是引入支出增長率、人均開支水平、專項支出占總支出比、人員支出占總支出比、人車比等財務(wù)分析指標(biāo)，運(yùn)用經(jīng)典的成本動因、成本習(xí)性和成本敏感性分析方法，確立具體的政府運(yùn)營成本管控系統(tǒng)業(yè)務(wù)。

黨的十八大后，政府運(yùn)營成本監(jiān)管納入財政改革并逐步實施。一是黨的十八屆三中全會《決定》要求“編制政府綜合財務(wù)報告”。二是修訂《預(yù)算法》，規(guī)定編制權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告。三是《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕63號）中，要求全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費(fèi)用、運(yùn)行成本、現(xiàn)金流量等財務(wù)信息。四是《政府會計準(zhǔn)則》實施，采用以財務(wù)會計管控成本、預(yù)算會計管控支出的“雙體系”模式。財務(wù)會計從業(yè)務(wù)活動、單位管理、經(jīng)營、資產(chǎn)處置、所得稅等費(fèi)用方面，核算監(jiān)管政府運(yùn)營成本。預(yù)算會計從行政、事業(yè)、經(jīng)營、投資收益、債務(wù)還本等支出角度，核算監(jiān)管政府運(yùn)營支出。五是財務(wù)會計設(shè)待攤預(yù)提費(fèi)、壞賬準(zhǔn)備、研發(fā)支出等資產(chǎn)科目，徹底規(guī)范成本期間及歸集核算監(jiān)管。六是增加收入費(fèi)用率、自給率等成本敏感性分析指標(biāo)。

（二）《政府會計準(zhǔn)則》下財政預(yù)算監(jiān)管理論與實理論與實踐踐

《政府會計準(zhǔn)則》下的財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐，主要就是上述變化下的強(qiáng)國戰(zhàn)略發(fā)展、保障和監(jiān)管財政理論與實踐。

1、“雙體系”核算下強(qiáng)國戰(zhàn)略的發(fā)展、保障和監(jiān)管財政預(yù)算理論與實踐。政府會計“雙體系”核算的理論點主要是權(quán)責(zé)制和收付制觀念體系，業(yè)務(wù)實踐主要是財務(wù)會計和預(yù)算會計。就發(fā)展財政來講，一是研究建立國內(nèi)穩(wěn)定發(fā)展基礎(chǔ)上的外向發(fā)展優(yōu)化配置財政預(yù)算政策和監(jiān)管業(yè)務(wù)體系。發(fā)展動力來源于年度收支，在全面貫徹落實《預(yù)算法》，強(qiáng)化預(yù)算及預(yù)算會計的各級政府運(yùn)轉(zhuǎn)、發(fā)展資金，部門單位基本支出、項目支出及優(yōu)化配置監(jiān)管的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌外向發(fā)展的年度優(yōu)惠、扶持、補(bǔ)償優(yōu)化配置，是強(qiáng)國戰(zhàn)略下發(fā)展財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐首先應(yīng)解決的問題。二是在健全完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算管理的基礎(chǔ)上，推進(jìn)資產(chǎn)運(yùn)營管理。在編制權(quán)責(zé)制政府綜合財務(wù)報告的基礎(chǔ)上，探索建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)預(yù)算管理制度體系。以外向發(fā)展戰(zhàn)略方法為指引，在國內(nèi)政府資產(chǎn)運(yùn)營管理的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌國內(nèi)外政府資產(chǎn)運(yùn)營管理，全面提升國有資產(chǎn)規(guī)模質(zhì)量，探索建立整合強(qiáng)國戰(zhàn)略下內(nèi)外國有資產(chǎn)優(yōu)化配置機(jī)制。結(jié)合國內(nèi)外發(fā)展形勢，研究發(fā)展統(tǒng)籌過去、現(xiàn)在和未來資產(chǎn)運(yùn)營及增益，總攬資源、資產(chǎn)和年度收支協(xié)調(diào)，調(diào)節(jié)年度收支與歷年累積資產(chǎn)和資源均衡轉(zhuǎn)換發(fā)展的理論及業(yè)務(wù)等。三是結(jié)合外向發(fā)展各種政策、收支業(yè)務(wù)及收支內(nèi)外統(tǒng)籌平衡、強(qiáng)內(nèi)助外調(diào)節(jié)等組合選擇實踐，研究發(fā)展既提供側(cè)重當(dāng)下、即刻或某時限內(nèi)的收支核算計量，也提供過去現(xiàn)在未來一體化、系統(tǒng)完整的資產(chǎn)負(fù)債累積核算計量的理論及業(yè)務(wù)支持。四是緊扣國際時局及變化，研究建立內(nèi)外統(tǒng)籌、優(yōu)化配置、積極支持外向發(fā)展的財稅政策調(diào)整、跟進(jìn)、補(bǔ)償?shù)认鄼C(jī)決策、自動穩(wěn)定調(diào)節(jié)機(jī)制，同時提供核算科目、計量賬戶、會計要素發(fā)生額等理論及業(yè)務(wù)支持。五是健全完善環(huán)?；A(chǔ)上的資源開發(fā)利用財稅制度及監(jiān)管體系，探索建立利用國外資源助力我國發(fā)展，以及國外資源按國別、區(qū)別整合利用，轉(zhuǎn)化為國有資產(chǎn)的機(jī)制。

保障財政主要研究在保障國內(nèi)穩(wěn)定發(fā)展的同時，保障外向發(fā)展需要。保障的核心是資金、物資、人力的保障。保障資金方面，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)下資金保障由財政、金融共同參與，保障財政一是全面貫徹落實《預(yù)算法》，研究發(fā)展統(tǒng)籌內(nèi)外基礎(chǔ)上的強(qiáng)化預(yù)算及預(yù)算會計核算監(jiān)管并選用有效易控的融資方式。二是強(qiáng)化財務(wù)會計核算監(jiān)管，運(yùn)營盤活資產(chǎn)提升資金保障力。三是研究建立在環(huán)?；A(chǔ)上有序開發(fā)利用資源，保障資產(chǎn)、資金后備充裕且可持續(xù)的制度。物資保障方面，在“雙體系”核算下主要由財務(wù)會計資產(chǎn)核算管理承擔(dān)，如在途及庫存物品、固定資產(chǎn)、工程物資、在建工程、無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文化文物資產(chǎn)、保障性住房、受托代理資產(chǎn)等核算與保障。人力保障是一個較長期的權(quán)責(zé)制國家社會基本問題（如二孩政策），保障財政主要擔(dān)責(zé)相應(yīng)的財力物力配給。

強(qiáng)國戰(zhàn)略和“雙體系”核算下的監(jiān)管財政理論與實踐比較明確，一是根據(jù)黨中央系列“穩(wěn)經(jīng)濟(jì)”方針，全面貫徹落實《預(yù)算法》，政府債務(wù)風(fēng)險防范化解是加強(qiáng)預(yù)算及年度收支監(jiān)管的重點。如研究建立年度政府債務(wù)風(fēng)險防范化解收付制監(jiān)管和跨年度政府債務(wù)風(fēng)險防范化解權(quán)責(zé)制監(jiān)管，以及跨年度周期平衡機(jī)制等。在已有的政府債務(wù)管理政策制度實踐基礎(chǔ)上，研究建立與我國經(jīng)濟(jì)周期匹配的相機(jī)補(bǔ)償調(diào)節(jié)的政府債務(wù)管理機(jī)制。二是政府非經(jīng)營資產(chǎn)核算監(jiān)管，主要研究建立全覆蓋的非經(jīng)營資產(chǎn)分類明細(xì)科目制度體系等。同時，健全完善發(fā)揮折舊計入費(fèi)用后的經(jīng)濟(jì)作用與成本管控作用的業(yè)務(wù)制度。三是資源核算監(jiān)管，《國務(wù)院關(guān)于2017年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》已開先河，未來將進(jìn)一步完善分類，如各類風(fēng)景名勝、耕地、土地、森林、草原、礦藏、灘涂、河流等。定性并定量明確各類資源的經(jīng)濟(jì)價值，如河流的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、電力、旅游等價值及維護(hù)，各類風(fēng)景名勝的資產(chǎn)價值和景點打造、旅游設(shè)施、文化文物等資產(chǎn)分類計量等。研究發(fā)展“綠水青山”與“金山銀山”對接的專業(yè)簿記核算計量，以及環(huán)保和資源開發(fā)利用優(yōu)化配置的計量和賬務(wù)制度體系等。

2、全面資產(chǎn)核算的發(fā)展、保障和監(jiān)管財政預(yù)算理論與實踐。資產(chǎn)是資金、資產(chǎn)、資源三維體系循環(huán)發(fā)育生長的中樞和關(guān)鍵，在強(qiáng)國戰(zhàn)略下發(fā)展、保障和監(jiān)管財政預(yù)算理論的實踐中，政府會計全面資產(chǎn)核算監(jiān)管具有政府非經(jīng)營資產(chǎn)保障的直接作用，以及提供充裕資金和壯大資源基礎(chǔ)的間接作用。具體理論與實踐為：一是落實《政府會計準(zhǔn)則》和相關(guān)非經(jīng)營資產(chǎn)管理核算監(jiān)管制度，嚴(yán)格政府部門單位資產(chǎn)全面核算監(jiān)管。如無形資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備資產(chǎn)、保障性住房等核算監(jiān)管。二是研究健全政府會計資產(chǎn)折舊制度，使技術(shù)進(jìn)步、設(shè)備閑置等損耗不但計入成本，而且成為補(bǔ)償轉(zhuǎn)化資產(chǎn)更新改造基金，完善政府對全覆蓋、全過程、全方位成本核算和績效管理的履職。三是探索研究政府部門單位“亞管理”資產(chǎn)（經(jīng)濟(jì)社會資源）計量核算問題，在部門單位履職與服務(wù)管理的經(jīng)濟(jì)社會資源的遠(yuǎn)期服務(wù)管理運(yùn)營鏈的基礎(chǔ)上，探索建立政府部門單位履職與相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會資源的運(yùn)營計量制度，創(chuàng)新社會和民生性發(fā)展、保障和監(jiān)管財政預(yù)算理論與實踐。四是外向發(fā)展資產(chǎn)全面核算監(jiān)管（如前述）。

3、成本核算管理下強(qiáng)國戰(zhàn)略的發(fā)展、保障財政預(yù)算監(jiān)管理論與實踐。成本核算作為一種基本技術(shù)，將對強(qiáng)國戰(zhàn)略下的發(fā)展、保障、監(jiān)管財政預(yù)算理論與實踐產(chǎn)生普遍業(yè)務(wù)影響。通常成本核算會產(chǎn)生節(jié)約效果，如節(jié)約開支、控制費(fèi)用、優(yōu)化資產(chǎn)運(yùn)營和資源開發(fā)利用等。專業(yè)上成本核算將啟動系列費(fèi)用控制業(yè)務(wù)，如：一是要求具體的材料、人工、待攤預(yù)提管理等費(fèi)用明細(xì)核算。二是要求料、工、費(fèi)明細(xì)再明細(xì)為直接和間接費(fèi)核算。三是要求實行固定和變動成本明細(xì)分析。四是在料、工、費(fèi)等要素基礎(chǔ)上，建立直接間接、固定變動的成本習(xí)性分析方法體系，確立成本要素、成本動因到成本結(jié)構(gòu)、成本管理的成本分析、成本預(yù)測、成本決策、成本控制的系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程構(gòu)架。五是確定類似單位產(chǎn)品的以單位服務(wù)量或基本編制數(shù)為基礎(chǔ)的料、工、費(fèi)耗用及標(biāo)準(zhǔn)，研究建立社會服務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)成本控制方法體系，如部門、基本、人員或公用、項目等支出的人均指標(biāo)及相關(guān)敏感性分析等。

其一，成本核算管理實施將從業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上改造發(fā)展、保障、監(jiān)管財政預(yù)算理論與實踐，有效助力強(qiáng)國戰(zhàn)略實現(xiàn)。如發(fā)展、保障財政在年度收支安排使用、資產(chǎn)運(yùn)營和資源開發(fā)利用的內(nèi)外統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)平衡、優(yōu)化配置，各種政策、收支業(yè)務(wù)的強(qiáng)內(nèi)助外調(diào)節(jié)組合選擇，“雙體系”核算的側(cè)重當(dāng)下、即刻或某時限內(nèi)與兼顧過去未來、系統(tǒng)完整的核算計量等，在成本核算管理下所產(chǎn)生的耗費(fèi)降低和凈增益提高不難想象。其二，成本核算管理從根本上支撐和確?？冃Ч芾韺嵤＝昕冃Ч芾硪恢笔钦柏斦芾淼闹攸c，2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布，更表明強(qiáng)國時代績效管理的重要性和黨對此的重視。績效管理核心是成本、收益和效果管理。黨和國家對績效管理的重視，也突出了對政府綜合財務(wù)報告編制和《政府會計準(zhǔn)則》實施對成本核算管理的更高要求。其三，成本核算將提供強(qiáng)國戰(zhàn)略下監(jiān)管財政預(yù)算理論與實踐的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)和獨立業(yè)務(wù)內(nèi)容。長期以來，我國監(jiān)管財政理論與實踐因多種原因，缺乏獨立業(yè)務(wù)領(lǐng)域與內(nèi)容，成本核算管理實施所產(chǎn)生的成本監(jiān)管系列業(yè)務(wù)問題，既不屬審計也不屬人大監(jiān)督業(yè)務(wù)，將以政府運(yùn)行成本及績效監(jiān)管的獨立內(nèi)容，充實發(fā)展我國監(jiān)管財政的理論與實踐?！?/p>