鄭佳寧

摘 要 隨著鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略的提出，鄉(xiāng)村轉型與發(fā)展逐漸成為農(nóng)村工作的主要內(nèi)容。土地資源是鄉(xiāng)村發(fā)展中的重要物質(zhì)基礎，其利用與保護的矛盾日益凸顯。在有序推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興的過程中實現(xiàn)土地資源的合理利用與可持續(xù)利用，解決現(xiàn)有土地利用中不合理的問題并構建完善的土地利用體系成為當前的重點工作。

關鍵詞 鄉(xiāng)村振興;城鎮(zhèn)化;土地利用管理;可持續(xù)利用

中圖分類號：F301 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.36.060

隨著鄉(xiāng)村工業(yè)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進，我國農(nóng)村經(jīng)濟得到快速發(fā)展，但發(fā)展較為片面，主要依靠財政收益并以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，造成土地生態(tài)遭到嚴重破壞，這與黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興，構建美麗鄉(xiāng)村戰(zhàn)略相悖[1]。為推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，需要構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)和經(jīng)營體系，堅持農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，推動農(nóng)業(yè)由產(chǎn)量為主向質(zhì)量優(yōu)先轉變，優(yōu)化土地資源利用方式，實現(xiàn)發(fā)展過程中土地資源的可持續(xù)利用。

1 鄉(xiāng)村發(fā)展過程中出現(xiàn)的土地資源利用問題

隨著我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程的加快，土地資源作為人類生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎，在發(fā)展過程中的矛盾日益凸顯。

1.1 耕地保護與糧食安全問題

由于城鎮(zhèn)化進程推動，城市向外擴張規(guī)模不斷擴大。耕地成為城市建設用地擴張的主要用地來源，造成大量的農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)象，耕地資源流失嚴重，嚴重威脅了我國的糧食安全[2]。從表1、表2可以看出，2016—2018年隨著人口的增長和經(jīng)濟發(fā)展的需求，我國城市建設用地面積不斷擴大，耕地面積不斷減少，而耕地轉為建設用地后大多是不能逆轉的，或者恢復用途的費用較高且土地生產(chǎn)效益大大降低，從而造成我國現(xiàn)有耕地的糧食生產(chǎn)壓力過大，會威脅人民生存之本和我國糧食安全。

1.2 土地利用的結構失衡和經(jīng)濟效益低下

由于我國土地承包經(jīng)營權尚不穩(wěn)定，土地承包期較短，導致農(nóng)民在利用土地時很難挖潛和開發(fā)土地的深層價值，對土地進行長期投資，而是更注重獲取土地在短期內(nèi)可快速取得的價值。在這種較為粗放的土地利用模式下，土地的生產(chǎn)力水平較低，無法形成土地的集約利用，實現(xiàn)土地的最大經(jīng)濟效益。

1.3 土地生態(tài)系統(tǒng)惡化

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，大量優(yōu)良耕地資源流失，導致未利用土地成為耕地重要的開發(fā)儲備，而對未利用土地的不合理開發(fā)會導致當?shù)厣鷳B(tài)多樣性和生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，如坡度較大地區(qū)開發(fā)為耕地會造成水土流失的生態(tài)問題。在未利用土地的開發(fā)過程中，由于新開發(fā)土地的生產(chǎn)能力較低，為了快速獲取收益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者過量使用化肥、土壤改良劑及生長調(diào)節(jié)劑等也同樣容易造成土壤污染和土壤退化，嚴重破壞土地的生態(tài)系統(tǒng)。

2 應對發(fā)展過程中土地資源利用的問題的對策

2.1 健全農(nóng)地非農(nóng)化的補償機制

針對鄉(xiāng)村工業(yè)化發(fā)展和城市化發(fā)展過程中建設用地大量占用耕地，造成耕地資源嚴重流失的問題，各地政府部門應根據(jù)實際情況完善耕地非農(nóng)化的補償機制。深化推進土地增減掛鉤制度，努力構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場[3]。以對荒地和農(nóng)村建設用地等地塊進行土地開發(fā)整理換取城市建設用地開發(fā)使用權，這種“一增一減”的用地模式有助于逐步減少農(nóng)村低效率建設用地，增加耕地的有效面積。值得注意的是，在實行土地增減掛鉤制度時，除了要保證耕地數(shù)量動態(tài)平衡以外，也要保證耕地質(zhì)量動態(tài)平衡[4]。由于許多地區(qū)在發(fā)展過程中占用了優(yōu)良耕地，在保證耕地面積總量動態(tài)平衡時只能選擇開發(fā)出在生態(tài)邊界線的土地，開發(fā)完成后的土地質(zhì)量較差，無法直接應用到生產(chǎn)中，雖然保證了耕地總量的動態(tài)平衡，但是實際可供耕種的土地面積是減少的，因此在實現(xiàn)土地增減平衡過程中要注意新增耕地質(zhì)量與被占用耕地質(zhì)量的一致性。

2.2 以土地利用制度保障土地可持續(xù)利用

在我國城鄉(xiāng)建設快速發(fā)展的時期，中央提出現(xiàn)階段我國土地管理主要任務為：堅持一要吃飯，二要建設，三要生態(tài)的方針，努力實現(xiàn)土地，特別是耕地的供求動態(tài)平衡。1）從制度上保障土地資源的可持續(xù)利用，要提高土地承包權的穩(wěn)定性，適當延長承包期，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能安心長時間投入生產(chǎn)利用活動，不用擔心因承包權的不穩(wěn)定性、承包期屆滿后土地產(chǎn)權糾紛導致其對土地的資本投入無法實現(xiàn)收益。2）財政部門要加大對農(nóng)村發(fā)展的資金支持以保證農(nóng)地利用的投入。目前，農(nóng)村金融進行融資活動較為困難，僅有少部分地區(qū)的土地經(jīng)營者能以其承包農(nóng)地的經(jīng)營權作為抵押向金融機構貸款，用于農(nóng)地的開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營，在發(fā)展過程中嚴重限制了鄉(xiāng)村的自主性。3）深化“三塊地”改革，盤活農(nóng)村閑置土地，破除城鄉(xiāng)二元結構。集體經(jīng)營建設性用地入市有利于激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部經(jīng)濟活力，同時構建同權同價、流轉順暢、收益共享的土地市場;探索有償使用制度，保證一戶一宅，建立有償自愿退出機制，以消除空心村，實現(xiàn)土地集約利用，將農(nóng)村內(nèi)部金融活動作為農(nóng)村發(fā)展的動力。

2.3 持續(xù)推進科學規(guī)劃，加強科學研究

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興需要進行科學規(guī)劃，將重點發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在規(guī)劃的建筑用地范圍內(nèi)適當聚集，實現(xiàn)其生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟效益，對規(guī)劃復墾的土地進行集中整理，使其能投入生產(chǎn)活動并通過適量加大資本和勞動投入獲取聚集效益。在規(guī)劃過程中，還需要加強對土地整治技術、土地復墾技術的研究和健全綠色發(fā)展體系的探索。只有保證土地的合理利用和實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，才能在協(xié)調(diào)人地關系中真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村的建設。

參考文獻：

[1] 何國松.多尺度丘陵山區(qū)耕地演變機理及預警系統(tǒng)研究[D].武漢：武漢大學，2008.

[2] 劉穎茜.淺談城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤中的集體土地權益保護[J].裝飾裝修天地，2017（17）：78.

[3] 陳亞恒.占補耕地數(shù)量—質(zhì)量折算方法研究[D].保定：河北農(nóng)業(yè)大學，2008.

[4] 趙陽，羅丹，王賓.中央一號文件起草組：讓農(nóng)村改革落地生根[J].云南農(nóng)業(yè)，2015（5）：6-7.

（責任編輯：趙中正）