熊海峰 徐紫微

【摘 要】 公共圖書館是全民閱讀的重要場所，擔負著促進全民閱讀的責任與使命。推動公共圖書館的社會化運營，是提升其服務(wù)供給質(zhì)量與運行效率，促進全民閱讀的有效途徑。當前，各地就公共圖書館的社會化運營進行了探索，但其發(fā)展仍有極大改善與提升的空間。文章深入分析了公共圖書館社會化運營的現(xiàn)狀與存在問題，并分別從政府部門、社會力量以及讀者的角度出發(fā)，提出未來社會化運營的對策和建議。

【關(guān) 鍵 詞】全民閱讀;公共圖書館;社會化運營

【作者單位】熊海峰，中國傳媒大學文化產(chǎn)業(yè)管理學院;徐紫微，中國傳媒大學文化產(chǎn)業(yè)管理學院。

【中圖分類號】G258.2 【文獻標識碼】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2019.06.002

全民閱讀是指公民為獲取信息、增長知識、開闊視野、陶冶性情、培養(yǎng)和提升思維能力的讀書行為[1]，而公共圖書館則是“向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關(guān)服務(wù)，開展社會教育的公共文化設(shè)施”[2]。從二者的定義中我們可知，公共圖書館在促進全民閱讀中扮演著重要角色。事實上，根據(jù)中國圖書館學會閱讀推廣委員會發(fā)布的《政府組織的全民閱讀工作中公共圖書館角色調(diào)查報告（2006—2016）》，從2006年到2016年，全國31個省級行政區(qū)發(fā)布了56份全民閱讀專門政策文件，其中，涉及圖書館的有28份，明確圖書館作為承辦、組織或參與機構(gòu)的有22份，由此可見二者關(guān)系的密切。

近年來，在國家一系列政策的推動下，我國公共圖書館事業(yè)獲得了前所未有的發(fā)展。截至2017年末，全國共有公共圖書館3166個，圖書流通人次達74450萬，累計發(fā)放有效借書證6736萬張，實際使用房屋建筑面積1515.27萬平方米，平均每萬人公共圖書館建筑面積109平方米[3]。一代又一代的讀者在此汲取精神養(yǎng)料、感悟文化、提升自我，公共圖書館成為全民閱讀的重要場所和推動力量。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及城市化進程的加快，城市居民的精神文化需求也日益呈現(xiàn)多元化與品質(zhì)化趨勢，對公共圖書館的服務(wù)內(nèi)容、運營方式、閱讀環(huán)境等方面也提出了更高要求。當前，各地正在積極推動的公共圖書館社會化運營，正是順應這種需求，更好地服務(wù)和促進全民閱讀的創(chuàng)新探索。

一、當前我國公共圖書館的社會化運營現(xiàn)狀

2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》首次提出，要“創(chuàng)新公共文化設(shè)施管理模式，有條件的地方可探索開展公共文化設(shè)施社會化運營試點，通過委托或招投標等方式吸引有實力的社會組織和企業(yè)參與公共文化設(shè)施的運營”[4]。隨后，文化和旅游部在2017年印發(fā)的《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中又明確提出，要“創(chuàng)新管理體制機制，促進社會化發(fā)展”。到了2018年，《中華人民共和國公共圖書館法》將“積極調(diào)動社會力量參與公共圖書館建設(shè)”作為法律條文正式確定下來。在國家鼓勵社會力量參與、大力推動全民閱讀的時代背景下，近年來，公共圖書館與社會機構(gòu)的合作越來越多，合作方式和機制也愈加成熟，整體呈現(xiàn)如下特征。

1.從宏觀區(qū)域來看，探索力度隨經(jīng)濟發(fā)展水平而梯度展開

近年來的實踐表明，公共圖書館的社會化進程會受到經(jīng)濟、社會、文化等發(fā)展水平的深刻影響。一般而言，經(jīng)濟發(fā)展水平比較高、地方企業(yè)實力比較強、社會組織發(fā)展較為成熟、市場化程度比較高的地區(qū)，公共圖書館社會化運營程度相對較高。從我們熟知的案例來看，比如北京海淀區(qū)圖書館北部文化中心、深圳南山圖書館、無錫新區(qū)圖書館等，這些圖書館主要分布在經(jīng)濟較為發(fā)達的城市，而中部、西部和東北地區(qū)的案例相對較少。

2.從城市分區(qū)來看，城市新區(qū)具有強烈的探索和需求傾向

城市化的快速發(fā)展催生了大量的城市新區(qū)。在新區(qū)建設(shè)中，為了提升區(qū)域人氣和文化品位，政府通常會建設(shè)大型的公共圖書館。公共圖書館作為地區(qū)文化發(fā)展的重要標志，政府對其關(guān)注程度不言而喻，如雄安新區(qū)、深圳龍華新區(qū)等。但是，如何運營好這些公共圖書館，也成為政府較為棘手的問題。因為這些新增設(shè)施通常沒有編制，而為其新設(shè)機構(gòu)不現(xiàn)實，所以很多新區(qū)積極探索采用社會化的運營模式，如雄安新區(qū)就規(guī)劃通過社會化形式來運營。

3.從設(shè)施層級來看，城市基層公共圖書館更容易實現(xiàn)社會化

大型公共圖書館通常有編制和專業(yè)人員作為運行保障，但大量城市功能區(qū)、社區(qū)的公共圖書館，在人員數(shù)量、專業(yè)服務(wù)等方面很難有保障，因此，推動運營社會化就成為重要選擇。近年來，國內(nèi)不少公共圖書館與社會機構(gòu)合作，建立了一大批深入群眾生活的城市閱讀點，在推廣閱讀以及提升城市文化氛圍等方面成效斐然[5]，如合肥市城市閱讀空間的創(chuàng)建。截至2018年底，合肥市已經(jīng)陸續(xù)建成50個城市閱讀空間，并計劃到2020年建成約100個城市閱讀空間，形成“一刻鐘閱讀圈”，大力倡導全民閱讀，積極打造“書香合肥”。

4.從運營形式看，主要有整體運營、項目運營、連鎖運營和志愿運營等形式

整體運營是文化行政管理單位通過服務(wù)購買的方式，將圖書館全部事務(wù)交由社會力量運營，政府主要負責資金支持、過程監(jiān)管和績效考核。如無錫新區(qū)將其圖書館的設(shè)計、運營、管理等工作全權(quán)委托給艾迪訊電子科技有限公司。部分運營是政府將部分公共文化場地或物業(yè)、活動項目委托給專業(yè)機構(gòu)，如合肥市圖書館將“城市閱讀空間”建設(shè)項目委托給皖新傳媒。連鎖運營是企業(yè)通過規(guī)?；男问?，同時負責運營多個圖書館，如悠貝親子圖書館通過承接公共服務(wù)外包等形式，在全國落地超過1600家機構(gòu)。志愿管理是通過調(diào)動、吸收讀者力量，形成以志愿者、義工為骨干的文化自治委員會，進而讓其參與到圖書館運營及其他服務(wù)中來，如寧波市香山書屋就采用這種運營方式。

5.從運營主體看，主要是民非組織、基金會和專業(yè)企業(yè)等機構(gòu)

在政府強化服務(wù)購買、出臺優(yōu)惠政策等措施的推動下，一些社會力量開始探索運營公共圖書館的方法。當前，參與的社會力量還是以文化類社會組織為主，因為公共圖書館公益性突出，運營利潤較低，一般企業(yè)缺少進入的動力，即使參與，大部分企業(yè)也只是將其作為企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈或價值鏈中的一個環(huán)節(jié)（主要是展示、品牌塑造環(huán)節(jié)）。如2009年無錫新區(qū)圖書館第一次公開招標時，沒有企業(yè)投標，而艾迪訊公司當時的主營業(yè)務(wù)是圖書館軟硬件開發(fā)，并未承接過圖書館的整體運營，因此其實際上是通過“邀標”的方式來接手無錫新區(qū)圖書館的社會化運營[6]?；饡Ｊ侥壳霸谖覈_展得不算多，仍在探索之中。如成立于 2003 年的杭州市圖書館事業(yè)基金會，是中國第一家推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展的公募基金會，但它還沒有具體參與到圖書館運營中。

二、我國公共圖書館社會化運營存在的問題

1.運營主體較少且弱，政府可選擇空間有限

推動公共圖書館社會化運營，不僅需要政府的積極主導和大力支持，還需要數(shù)量足夠多、專業(yè)能力強、管理科學規(guī)范的社會承接主體，這里既包括在工商部門注冊登記的企業(yè)，也包括在民政部門或行業(yè)主管部門登記備案的文化類社會組織。如果主體不夠多，就難以發(fā)揮社會化運營帶來的競爭優(yōu)勢，反而有可能讓政府陷入選擇對象有限的被動境地。我國文化類社會組織發(fā)展起步晚、能力弱、管理不規(guī)范，自娛自樂的組織和團隊多，專業(yè)化運作的文化機構(gòu)較少。以上海嘉定區(qū)為例，截至2014年底，到嘉定區(qū)社團局注冊的社會組織有78個，其中文化類社會組織只有19個，文化類社會組織占比不到4%。同時，目前的文化類社會組織專業(yè)能力普遍較弱，這些組織、團隊的行政化色彩較濃，參與方式也是以被動參與為主。

2.來源渠道單一，可持續(xù)發(fā)展能力不強

運營資金不足是當前影響社會力量參與運營公共圖書館，制約其提高專業(yè)水平和運營效率的重要瓶頸。由于公共圖書館主要提供公益性文化產(chǎn)品，運營機構(gòu)不能進行完全的市場化運營，這必然要求其他多渠道的資金來補充。但目前運營機構(gòu)的資金來源渠道單一，資金體量難以支撐起高質(zhì)量的閱讀服務(wù)。從現(xiàn)狀來看，運營資金絕大部分來自政府的服務(wù)購買，非常有限。根據(jù)財務(wù)部、文化部2013年出臺的《中央補助地方美術(shù)館 公共圖書館 文化館（站）免費開放專項資金管理暫行辦法》：地市級公共圖書館每館每年獲基本補助標準為50萬元，縣級公共圖書館每館每年獲基本補助標準為20萬元，顯然難以滿足運營需要。因此，資金來源單一、運營費用不足，嚴重影響了我國公共圖書館社會化運營的可持續(xù)發(fā)展能力，甚至形成了惡性循環(huán)：由于資金較少、無利可圖，社會力量很少進入，這又導致公共圖書館承接主體單一、社會化難以推進。

3.人才隊伍建設(shè)艱難，專業(yè)化能力有待提高

公共圖書館的運營者，不能只是提供簡單的物業(yè)管理，還應提供更專業(yè)化、更高質(zhì)量的閱讀服務(wù)。當前，由于薪酬待遇較低等原因，我國社會組織人員專業(yè)化水平還不夠高，人員的流動性很大，這直接影響了公共圖書館的服務(wù)質(zhì)量和社會效益，成為制約其社會化運營的重要問題。目前，部分公共圖書館在資金有限的條件下積極探索：一是聘請文化部門（如文化局、圖書館等）離退休的人員到公共圖書館工作，借助他們的熱情和經(jīng)驗來指導工作。二是聘請較為普通的業(yè)務(wù)人員，他們主要做日常運營和維護等一些簡單的活動組織工作。三是吸引社工、文化志愿者來服務(wù)。但整體而言，這只是權(quán)宜之計，難治標更難治本。

4.民眾的參與度不高，閱讀場所與形式日趨多元化

根據(jù)新公共服務(wù)理論，民眾既是社會化運營的服務(wù)對象，也是重要的參與者。當前，一些公共圖書館機構(gòu)不斷探索，試圖激發(fā)居民主動參與、自我管理、自我創(chuàng)造的能動性。但整體而言，絕大多數(shù)居民還缺乏自我文化權(quán)利與責任的意識，參與的積極性還不夠高。在民眾的思維中，公共文化服務(wù)一直是政府的事情，與自己的關(guān)系不大，不太了解和注重自身在文化方面的權(quán)益，因此，在參與公共治理方面，他們?nèi)鄙僦鲃有?。從閱讀條件來看，隨著新媒體時代的到來，紙質(zhì)書籍不再是唯一的閱讀選擇，越來越多的人選擇用手機、電腦、Kindle等終端來開展閱讀活動，這必然會對公共圖書館的規(guī)?；\營帶來影響。

三、推動公共圖書館社會化運營的對策探析

引發(fā)公共圖書館社會化運營問題的原因很多，但追本溯源，關(guān)鍵的癥結(jié)是：無論是理論界或是實踐界，大都從“政府視角”出發(fā)，缺少從全局、系統(tǒng)、協(xié)同的高度來研究和推進公共圖書館社會化運營，這顯然是不利于調(diào)動多方力量參與的。根據(jù)美國埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）與文森特·奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）夫婦等人創(chuàng)立的多中心治理理論，在公共圖書館的社會化運營中，應積極推動政府部門、社會力量與讀者等多元主體間的“相互博弈、相互調(diào)試、共同參與合作”[7]。即每個利益主體都應積極調(diào)整自己的角色，采取相應的措施共同推動社會化運營，進而提升服務(wù)效能，促進全民閱讀。

1.政府的主要策略

多中心治理理論主張政府在公共服務(wù)中要改變角色與任務(wù)。具體而言，政府在社會化運營過程中的角色定位應當是：政策與法律的制定者、服務(wù)購買資金的供應者、服務(wù)標準的制定者，以及服務(wù)供給過程的監(jiān)管者和效能的評估者。因此，在促進公共圖書館社會化運營的過程中，政府應大力做好三個方面的工作。

首先， 轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，改革體制機制。在思想意識方面，政府要增強多方協(xié)同合作意識，真正做到將“體制內(nèi)”和“體制外”的生產(chǎn)與服務(wù)主體同等對待，并發(fā)揮文化部門的牽頭和主導作用，加快與教委、工青婦等系統(tǒng)的文化設(shè)施資源合作， 壯大公共圖書館的發(fā)展空間和網(wǎng)絡(luò)。在體制機制方面，政府一是要調(diào)整文化體制目標的價值向度，以人民為中心、以基層為重點，使公共圖書館的生產(chǎn)和供給能夠反映城市民眾真實的文化需求。二是要推進管理體制改革，探索和實現(xiàn)“政事分開”的契約式管理，即“用相對固定的、清晰的契約，約定各個層級、各個方面的職能和責任及相互關(guān)系，讓所有行為都由契約來約定”[8]。三是要積極引入競爭機制，一方面，探索建立公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)，形成理事會決策、管理層執(zhí)行、監(jiān)事會監(jiān)督“三權(quán)制衡”的現(xiàn)代事業(yè)單位制度體系;另一方面，激發(fā)社會力量參與的積極性，發(fā)揮社會力量靈活與專業(yè)的優(yōu)勢，提升公共圖書館的服務(wù)效能。

其次，推進制度建設(shè)，健全政策法規(guī)。在制度方面，政府要完善圖書館等公共文化設(shè)施運營的服務(wù)購買制度，健全文化捐贈制度，完善文化志愿者制度，推進公民自治制度。在政策方面，政府要將公共圖書館社會化納入現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的建設(shè)規(guī)劃和總體布局，制定國家和地方層面的總體發(fā)展規(guī)劃和具體推進計劃。同時，政府還要完善法律法規(guī)，盡快頒布統(tǒng)一的公益組織法，在稅法中明確社會化運營的稅收優(yōu)惠細則，并建立嚴格的法律監(jiān)管體系，提升透明度與公信力。

最后，培育社會化運營主體，營造良好環(huán)境。在管理上，政府要放寬公共圖書館社會化運營項目的招標條件，降低準入門檻，推進“寬進嚴管”。在服務(wù)上，政府要積極搭建社會力量參與運營的平臺，加大政府服務(wù)購買向社會力量的傾斜力度。在培育上，政府可推動建立文化類社會組織孵化器，促進社會主體的發(fā)展成熟，如上海浦東新區(qū)就建立了社會化運營機構(gòu)的孵化基地。在環(huán)境打造上，政府要加大宣傳力度，樹立示范樣板，不斷提高大眾對社會主體的知曉度和關(guān)注度，為其成長打造良好的輿論環(huán)境。

2.社會力量的主要策略

社會力量是公共圖書館社會化運營的承接與實施主體，是政府文化責任與民眾閱讀需求的有效連接者。從國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》以及各地的運營實踐來看，社會力量主要包括企業(yè)和文化類社會組織兩大類。因性質(zhì)不同，其策略應有所差異。

（1）企業(yè)主體。企業(yè)通常是指從事生產(chǎn)、流通與服務(wù)等經(jīng)濟活動的營利性組織，其核心價值觀是以營利為導向的。因此，企業(yè)參與到社會化運營中，應做好三個方面的準備。

第一，明確企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標。企業(yè)參與公共圖書館的運營，必須明確該業(yè)務(wù)在企業(yè)戰(zhàn)略中的位置。通常，企業(yè)會有兩種戰(zhàn)略考慮。一是將運營公共圖書館作為主營業(yè)務(wù)，這種類型的企業(yè)目前很少。二是服務(wù)企業(yè)戰(zhàn)略，即企業(yè)通過其他業(yè)務(wù)單元或者產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的收入彌補公共服務(wù)運營的成本。在這種戰(zhàn)略指導下，企業(yè)的運營主要是履行社會責任或者將公共設(shè)施作為其產(chǎn)品和服務(wù)的展示與傳播平臺。

第二，把握政府與市民的雙向需求。企業(yè)在對公共圖書館進行社會化運營的過程中，必須扮演好政府與市民之間的“溝通橋梁”角色。一方面，企業(yè)要充分理解和把握政府的需求，在提供更加便捷優(yōu)質(zhì)的閱讀服務(wù)的同時，堅守意識形態(tài)陣地，傳播社會主流價值觀;另一方面，企業(yè)要充分了解市民的閱讀需求，利用微信、微博等新媒體平臺，及時與市民溝通、互動和收集反饋意見，并且不斷強化閱讀服務(wù)的創(chuàng)新能力，創(chuàng)造新的閱讀服務(wù)需求。

第三，積極探索參與模式的創(chuàng)新。從目前來看，企業(yè)參與公共圖書館運營的方式主要有以下四種類型。一是直接參與，即直接提供公共文化類產(chǎn)品和服務(wù)。二是競標政府服務(wù)購買項目，即通過與公共圖書館的相關(guān)管理部門簽訂合同，承接政府委托的相關(guān)項目。三是積極影響政府政策，即通過政協(xié)提交提案、智庫遞交內(nèi)參、政企直接對話等形式，影響公共圖書館政策的制定。四是與政府進行PPP合作，通過獲得特許經(jīng)營權(quán)等形式參與公共圖書館的建設(shè)與運營，與政府部門建立一種長期的合作關(guān)系。

（2）文化類社會組織。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，文化類社會組織主要包括文化類行業(yè)協(xié)會、基金會、民辦非企業(yè)單位等。這些社會組織不以經(jīng)濟利益為導向，通常具有明晰的價值觀、責任、使命和強烈的志愿精神，遵循社會性的互惠機制。它們介入社會化運營，應揚長避短，最大限度地釋放自身能量。

第一，應突出各類文化社會組織優(yōu)勢。不同類型的社會組織性質(zhì)和特點有所不同，應當采取差異化的發(fā)展策略。民辦非企業(yè)單位運營公共圖書館重點是要走“專而精”的道路，然后通過連鎖或上下游拓展等形式擴大規(guī)模。文化類基金會要將公共圖書館作為示范基地，不斷提升基金的公信力和募資能力。行業(yè)協(xié)會應是通過將圖書館運營類的企業(yè)組織在一起，推動行業(yè)發(fā)展，如日本1990 年成立的企業(yè)贊助藝術(shù)協(xié)會（KMK）。

第二，應完善組織的頂層設(shè)計。具體而言，一是要明晰組織的宗旨，堅持使命驅(qū)動。二是要有（或找好）目光遠大、事業(yè)成功、公益心強、富有組織和號召力的帶頭人。三是要設(shè)計好組織的發(fā)展戰(zhàn)略，核心是經(jīng)營模式（或商業(yè)模式）。四是要有良好的財務(wù)規(guī)劃，為公共圖書館運營提供持續(xù)的資金支持。

第三，應強化組織的專業(yè)能力。文化類社會組織由于規(guī)模小、資金實力弱，在建設(shè)初期必須高度聚焦，錘煉專業(yè)能力。一是要爭取政府免費培訓、免費孵化服務(wù)等方面的支持，打造一支專業(yè)化的人才隊伍。二是要建立起規(guī)范化的服務(wù)標準，形成一套專業(yè)化的服務(wù)流程和運營制度，打造一系列模塊化、標準化的服務(wù)產(chǎn)品，讓員工有標準和規(guī)章可依。

3.讀者參與的策略

全民閱讀的主體是讀者，公共圖書館社會化運營的出發(fā)點和落腳點是更好地服務(wù)讀者?？梢哉f，讀者是社會化運營服務(wù)的消費者、監(jiān)督者和反饋者。因此，廣大讀者應不斷強化自身的參與能力，更好地保障自身的文化權(quán)益。

第一，增強文化權(quán)利意識， 提升文化參與熱情。正如曾任職聯(lián)合國教科文組織人權(quán)、民主與和平部主任的西摩尼迪斯（Janusz Symonides）教授所言：“文化權(quán)利的內(nèi)容和價值并沒有受到應有的重視，常常被稱為人權(quán)中的‘不發(fā)達部分。所謂‘不發(fā)達，是指相對于其他種類的人權(quán)，比如公民權(quán)、政治權(quán)利、經(jīng)濟和社會權(quán)利而言，文化權(quán)利在范圍、法律內(nèi)涵和可執(zhí)行性上最不成熟?！盵9]因此，讀者參與公共圖書館運營，首先要強化自身的文化權(quán)利意識，要從被動的“受惠者”轉(zhuǎn)向主動的“參與者”，發(fā)揮在公共圖書館建設(shè)中的主人翁精神。此外，讀者要提升參與熱情，融入各項公共圖書館組織開展的活動與事務(wù)中。讀者既要主動享受公共圖書館提供的閱讀服務(wù)，又要積極參與到公共圖書館的志愿服務(wù)供給中。

第二，提升參與運營能力，用好監(jiān)督評估權(quán)力。一方面，讀者參與社會化運營的程度建立在其能力之上。因此，要以興趣為引導，提升專業(yè)能力，增強建議表達能力，并能利用多元渠道及時傳遞需求。另一方面，參與公共圖書館的服務(wù)評估和監(jiān)督是讀者維護自身文化權(quán)益的重要途徑，讀者應該積極用好這些權(quán)利，參與到招標監(jiān)督、服務(wù)監(jiān)督等環(huán)節(jié)中。

五、結(jié)語

一個國家養(yǎng)成全民閱讀習慣非常重要，而這與公共圖書館的普及密不可分。這種普及不僅是設(shè)施的建設(shè)，更需要服務(wù)效能的提升。在全民閱讀不斷高漲的時代背景下，各界對公共圖書館社會化建設(shè)與運營的要求也更為迫切。社會化的本質(zhì)是開放與合作，進入新時期，公共圖書館也應張開懷抱，迎接改變，提升效能，更好地擔負起服務(wù)全民閱讀和促進知識傳遞的光榮使命。<！--[if gte vml 1]> <！[endif]-->

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