王純

2018年11月5日，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會開幕式重要講話中，提出了給上海的三項(xiàng)新的重大任務(wù)。其中第一項(xiàng)任務(wù)，就是“增設(shè)中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的新片區(qū)，鼓勵和支持上海在推進(jìn)投資和貿(mào)易自由化便利化方面大膽創(chuàng)新探索，為全國積累更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)”。2019年政府工作報(bào)告在推動全方位對外開放工作中明確“賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)，增設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)”。

制度創(chuàng)新成為發(fā)展的推動力

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從5年前初創(chuàng)開始就一直強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新，避免依靠大規(guī)模的要素投入的發(fā)展老路，走的是挖掘制度紅利的新路。5年來，自貿(mào)區(qū)提供了政府職能轉(zhuǎn)變、貿(mào)易便利化、投資便利化、金融開放與創(chuàng)新、法制環(huán)境完善等五方面的可復(fù)制基本制度框架，實(shí)施了一系列原創(chuàng)性的改革舉措。如，率先確立了以準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理為核心的投資管理制度，發(fā)布實(shí)施了全國首張外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單和以備案為主的外商投資、境外投資管理制度，負(fù)面清單長度已經(jīng)從2013版的190條減少到2018版的45條，確立了符合高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易便利化規(guī)則的貿(mào)易監(jiān)管制度，基本建立國際貿(mào)易“單一窗口”、貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式，貨物通關(guān)時(shí)間壓縮近三分之一，確立了適應(yīng)我國深化對外開放要求、適應(yīng)開放環(huán)境需要的金融制度創(chuàng)新，自由貿(mào)易賬戶制度不斷完善，目前累計(jì)開設(shè)自由貿(mào)易賬戶7.2萬多個，同時(shí)還為全國提供了超過100項(xiàng)可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。因此，作為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的新片區(qū)必須秉承制度創(chuàng)新這一經(jīng)驗(yàn)做法。

而今世界面臨百年未有的大變局，全球化發(fā)展面臨新趨勢，隨著全球經(jīng)濟(jì)再平衡，全球貿(mào)易投資規(guī)則處于重構(gòu)中，傳統(tǒng)對外開放的特殊功能監(jiān)管區(qū)的優(yōu)勢將不再表現(xiàn)為單向的特殊激勵政策集合，而是表現(xiàn)為按國際高標(biāo)準(zhǔn)不斷改善的區(qū)域營商環(huán)境。中央經(jīng)濟(jì)工作會議因此在“推動全方位對外開放”中首次提出，要適應(yīng)新形勢、把握新特點(diǎn)，推動由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變。這就意味著，上海自貿(mào)新片區(qū)必須為這種轉(zhuǎn)變提供更多且更高質(zhì)量的制度創(chuàng)新成果。

制度創(chuàng)新的差別化探索

習(xí)近平總書記對自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港建設(shè)提出了新要求：“深化改革創(chuàng)新，持續(xù)深化差別化探索，加大壓力測試，發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放試驗(yàn)田作用……抓緊研究提出海南分步驟、分階段建設(shè)自由貿(mào)易港政策和制度體系，加快探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港進(jìn)程?！?/p>

按照中央對上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)建設(shè)的定位要求，新片區(qū)應(yīng)該聚焦特殊經(jīng)濟(jì)功能塑造，在推進(jìn)投資和貿(mào)易自由化便利化方面圍繞構(gòu)建對外開放的新高度、制度創(chuàng)新的新標(biāo)準(zhǔn)、國際競爭的新要求，建設(shè)更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，成為釋放全面深化改革開放紅利的新引擎。

第十三屆全國人大代表、上海立信會計(jì)金融學(xué)院博導(dǎo)陳晶瑩稱，上海自貿(mào)新片區(qū)和原來自貿(mào)區(qū)之間的差別在于，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)增設(shè)新片區(qū)不是簡單的物理空間的擴(kuò)大，鑒于其建設(shè)的是更具國際市場影響力和競爭力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，不僅應(yīng)秉承注重原自貿(mào)區(qū)改革開放的制度創(chuàng)新，而且也要和當(dāng)年的浦東一樣，需要有開放的制度支持，應(yīng)當(dāng)從上海自貿(mào)新片區(qū)的定位出發(fā)，厘清自貿(mào)新片區(qū)制度建設(shè)差別化探索的邊界。

在探索與實(shí)踐中尋找創(chuàng)新點(diǎn)

上海自貿(mào)新片區(qū)建設(shè)，制度創(chuàng)新是關(guān)鍵，而且要有新突破。要建立更加面向國際的規(guī)則等制度型開放體系，要將自貿(mào)新片區(qū)的“制度優(yōu)勢”充分轉(zhuǎn)化為新經(jīng)濟(jì)新動能的“功能優(yōu)勢”，此乃新片區(qū)制度差別化探索之所在。對此，今年兩會陳晶瑩提出以下幾點(diǎn)建議：

一是投資制度創(chuàng)新。應(yīng)修定《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步縮減負(fù)面清單以及特別管理措施涉及的行業(yè)范圍，減少外商投資限制。建立以吸引跨國公司總部及其重大項(xiàng)目在上海落地為核心的制度支持平臺，降低商務(wù)成本，加大國民待遇下的減稅降費(fèi)力度。聚焦擴(kuò)大進(jìn)口貿(mào)易重點(diǎn)任務(wù)，對接進(jìn)博會，提供優(yōu)質(zhì)具跨文化特色的服務(wù)，加大進(jìn)口投資中知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度以及提高對侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為的懲罰力度，同時(shí)建立知識產(chǎn)權(quán)糾紛解決的快速通道和24小時(shí)臨時(shí)仲裁機(jī)制。

二是貿(mào)易制度創(chuàng)新。應(yīng)加強(qiáng)深化服務(wù)業(yè)開放的制度建設(shè)與政策設(shè)計(jì)，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放作為自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大開放的重要任務(wù)，也作為服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的重要支撐。聚焦醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、文化等上海具有優(yōu)勢同時(shí)也是外資企業(yè)較為關(guān)注的領(lǐng)域，率先深化擴(kuò)大開放并提供政策支持與制度保障。重點(diǎn)推進(jìn)金融服務(wù)功能升級和金融制度變革。在上海自貿(mào)新片區(qū)應(yīng)建立專項(xiàng)服務(wù)于“一帶一路”的離岸人民幣資產(chǎn)交易中心，實(shí)現(xiàn)離岸業(yè)務(wù)突破。此外，可試點(diǎn)人民幣跨境支付系統(tǒng)，并在創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防控上，引入技術(shù)監(jiān)管和沙盒監(jiān)管模式。

三是發(fā)揮對標(biāo)和實(shí)踐國際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則的試驗(yàn)田作用。中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)與國家自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略是緊密結(jié)合的，目前，我國正在與27個國家進(jìn)行12個自貿(mào)協(xié)定談判或者升級談判和《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的推動等，在雙邊、多邊自貿(mào)協(xié)定談判的同時(shí)，自貿(mào)新片區(qū)負(fù)有義務(wù)就已生效或升級的自貿(mào)協(xié)定做壓力測試。在對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則方面，上海自貿(mào)區(qū)要加快步伐，加大接軌力度，特別是環(huán)境、勞工、信息和數(shù)據(jù)的自由流動、原產(chǎn)地要求、知識產(chǎn)權(quán)、投資者與國家爭端解決機(jī)制等高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的核心內(nèi)容，需要作為區(qū)內(nèi)規(guī)則制度接軌的重點(diǎn)。

四是服務(wù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的制度創(chuàng)新。未來國際競爭是新興科技產(chǎn)業(yè)的競爭，對新一代信息技術(shù)、芯片、人工智能、機(jī)器人、航天航空、高檔數(shù)控機(jī)床、激光、生物醫(yī)藥、高端裝備和新能源汽車等領(lǐng)域，國家應(yīng)支持自貿(mào)新片區(qū)率先實(shí)施新一代產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展政策，給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，健全知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度，促進(jìn)區(qū)內(nèi)發(fā)明創(chuàng)造和先進(jìn)產(chǎn)業(yè)的功能提升。

五是在法律保障方面，通過確立“有效賦權(quán)”機(jī)制，助力上海自貿(mào)新片區(qū)制度創(chuàng)新。探索推出在上海自貿(mào)新片區(qū)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域適用的法律法規(guī)的負(fù)面清單，優(yōu)化制度環(huán)境與提高制度實(shí)施效力，解決立法法原則性的賦權(quán)問題，即：上海自貿(mào)區(qū)采取的是“先嘗試，后立法”的模式，大多數(shù)制度創(chuàng)新是在沒有既定立法條件下進(jìn)行的，雖然實(shí)行了部分法律豁免，但實(shí)際上仍有很多方面超越了地方政府和國務(wù)院法規(guī)權(quán)力的范圍，面臨著法律方面的挑戰(zhàn)等問題，建議從根本上消除“反復(fù)賦權(quán)”和“無效賦權(quán)”現(xiàn)象，通過運(yùn)用“事權(quán)-法治制度一體化”和部分領(lǐng)域適用法律負(fù)面清單制度，化“無效賦權(quán)”為“有效賦權(quán)”，客觀上為自貿(mào)新片區(qū)的制度創(chuàng)新提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。