任際 宋東明

【關(guān)鍵詞】老齡化治理 ?多元共治 ?參與協(xié)調(diào) ?同向發(fā)力

【中圖分類號(hào)】D669.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.012

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在2019年1月發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，“截至2018年年末，我國(guó)60歲以上人口已達(dá)2.49億，占全國(guó)總?cè)丝跀?shù)的17.9%，其中，65歲及以上人口為1.66億，占總?cè)丝诘?1.9%。60歲及以上老年人口比重上升0.6個(gè)百分點(diǎn);65歲及以上老年人口比重上升0.5個(gè)百分點(diǎn)，老齡化程度繼續(xù)加深”。[1]事實(shí)上，老齡化已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展不可避免的過程，因此應(yīng)當(dāng)從老齡化治理這個(gè)新視角全新思考構(gòu)建老齡化的治理體系和提高老齡化治理能力。而且，我們認(rèn)為老齡化治理應(yīng)該成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本的、重要的組成內(nèi)容。更有意義的是，在老齡化治理的現(xiàn)代化進(jìn)程中，通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)和家庭的共同參與，解決深度老齡化社會(huì)問題，通過老齡化治理的現(xiàn)代化多元共治，在老齡化社會(huì)中更為積極主動(dòng)地改善治理水平，而這種解決方法和途徑即是政府在這一進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)“放管服”的改革任務(wù)，并且使市場(chǎng)、社會(huì)和家庭（包括個(gè)人和社區(qū)）在老齡化治理的現(xiàn)代化共治中都發(fā)揮重要作用，實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

老齡化治理應(yīng)當(dāng)作為積極老齡化的新理念

關(guān)于對(duì)老齡化的基本認(rèn)識(shí)，通常是基于對(duì)老齡化的基本數(shù)字表達(dá)，但是數(shù)字表達(dá)僅僅是老齡化的一個(gè)基本表現(xiàn)，而更重要的是老齡化的社會(huì)表現(xiàn)，世界衛(wèi)生組織就將老齡化表述為，人“在生理、心理和社會(huì)結(jié)構(gòu)方面的逐漸變化過程”[2]。在這一意義上可以得出，老齡化就是一定年齡的老年人口在社會(huì)總?cè)丝谥兴加械谋戎?，以及它帶來或者達(dá)到的社會(huì)影響規(guī)模。由此可以看出老齡化是包含兩重含義的：第一，老齡化不僅僅是人類自身年齡的變化，還包括達(dá)到老齡化的年齡標(biāo)準(zhǔn)的演化;第二，老年人口達(dá)到了一定的程度并對(duì)社會(huì)的影響形成規(guī)模。因此。我們應(yīng)該注意，老齡化本身就是多元的和動(dòng)態(tài)的，它是具有一定社會(huì)條件的結(jié)構(gòu)漸進(jìn)變化的過程。[3]

而分析老齡化的問題必須積極面對(duì)和解決老齡化所帶來的諸多問題，從而積極推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是消極應(yīng)付或者置之不理。事實(shí)上，老齡化問題已經(jīng)成為全社會(huì)所共同關(guān)注的問題，已經(jīng)超越了老年人本身的生活范疇成為涉及社會(huì)利益的社會(huì)整體問題，因此，其應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容。

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要內(nèi)容。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下提出老齡化治理的理念，在基本價(jià)值觀上是強(qiáng)調(diào)面向老齡化的客觀適應(yīng)思維和主動(dòng)治理老齡化的方法路徑，并且在老齡化治理的行動(dòng)計(jì)劃中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)包括家庭和個(gè)人共同參與多元治理，實(shí)現(xiàn)依法共治治理的范圍和計(jì)劃，也是積極應(yīng)對(duì)老齡化的最佳策略。[4]我們應(yīng)當(dāng)把這一新的理念作為研究老齡化問題的重要認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

以往在認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)老齡化問題的工作形態(tài)是：以政策為中心、以政府行政管理為基礎(chǔ)，不同部門和機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同的工作職能與責(zé)任，其強(qiáng)調(diào)的主要是管理職能和事務(wù)的審批權(quán)，但這也表現(xiàn)出政府部門承擔(dān)了大量的管理和事務(wù)工作，因承擔(dān)管理和事務(wù)工作的不同部門職能責(zé)任的側(cè)重點(diǎn)是不同的，老齡工作往往呈現(xiàn)出分散、分片、多點(diǎn)管理的狀態(tài)。如對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的開放問題，發(fā)改委、民政、財(cái)政、商業(yè)、金融、工商、衛(wèi)生等不同的部門均具有一定的行政權(quán)力或管理范圍。應(yīng)當(dāng)注意的是，政府職能在客觀上所體現(xiàn)的主要還是管理職能，而在積極應(yīng)對(duì)老齡化進(jìn)程中，政府不僅需要轉(zhuǎn)變工作職能，還需要通過機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)綜合治理和現(xiàn)代化治理。

這里需要指出的是，治理并不是一般意義上的管理，現(xiàn)在還有一些觀點(diǎn)認(rèn)為“治理”主要指的是政府放權(quán)或者政府授權(quán)。在老齡化社會(huì)結(jié)構(gòu)變化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)充分把握治理的全面意義，治理是指在社會(huì)變遷和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，根據(jù)一定的管理方法和領(lǐng)導(dǎo)方法，指導(dǎo)和優(yōu)化治理方略。老齡化依法治理是依法建立系統(tǒng)的老齡化治理體系，形成完整的老齡化治理市場(chǎng)體系、管理制度和法律制度。它是老齡化治理與國(guó)家治理戰(zhàn)略的積極融合。[5]總之，“治理與管理之間的區(qū)別反映了系統(tǒng)治理，依法治理，多源治理和綜合政策”[6]。

有鑒于此，依法治理老齡化更強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體共同參與、積極依法應(yīng)對(duì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)老齡化治理的社會(huì)化和法治化，而不是被動(dòng)應(yīng)付老齡化;并且進(jìn)一步堅(jiān)持認(rèn)為“老齡化治理現(xiàn)代化”是通過綜合安排，政府、市場(chǎng)、社會(huì)包括家庭和個(gè)人都能夠積極參與到健康老齡化的行動(dòng)中來，形成共同參與的多元共治格局和形態(tài)，這是老齡化治理的有效方法。確立或者確定老齡化治理的新理念，有助于倡導(dǎo)和推動(dòng)不同的社會(huì)主體共同建設(shè)多元共治的老齡化社會(huì)治理系統(tǒng)，落實(shí)和實(shí)現(xiàn)“為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的體系”[7]。

老齡化客觀表現(xiàn)決定其應(yīng)當(dāng)多元共治

多元共治是老齡化治理的綜合方略，這一方略方法適應(yīng)于老齡化的客觀表現(xiàn)。在目前的現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)國(guó)家認(rèn)同的老齡化的年齡標(biāo)準(zhǔn)有兩種：一是達(dá)到一定年齡以上的標(biāo)準(zhǔn)，如在不同的國(guó)家具有60歲、65歲以上等老年人的年齡標(biāo)準(zhǔn)[8];二是達(dá)到一定年齡結(jié)構(gòu)比例，如一些國(guó)家規(guī)定60歲、65歲以上的老年人占人口10%或7%等以上比例為老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)。[9]在數(shù)字模式上，它反映的是老齡化自然表現(xiàn)，但是老齡化社會(huì)不只是一個(gè)人年齡上的變化過程，它必然涉及全社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和客觀變化過程。[10]這是更為重要的客觀表現(xiàn)。因?yàn)檫@種表現(xiàn)是老齡化作為社會(huì)現(xiàn)象的最重要的本質(zhì)意義。如老年人身體機(jī)能、行為功能的退化現(xiàn)象及其他生理、心理的各種變化等，實(shí)際上反映了老年人的社會(huì)依賴逐漸加大，這些問題都是多方位的，更是相互影響的。

必須看到老齡化已經(jīng)成了社會(huì)的新發(fā)展形態(tài)，這一發(fā)展的社會(huì)形態(tài)也已經(jīng)成為客觀現(xiàn)象和事實(shí)。老齡化本身的多元表現(xiàn)會(huì)引起社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元變化，老齡化的程度、過程和范圍，既具有自然意義上的年齡標(biāo)準(zhǔn)，也具有社會(huì)意義上的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。所以老齡化具有的多元表現(xiàn)還可歸納為：第一，它從單方面涉及老年人轉(zhuǎn)化為多方面涉及各種社會(huì)關(guān)系;第二，它實(shí)際是或已是社會(huì)整體價(jià)值觀決定因素;第三，它直接影響社會(huì)整體環(huán)境，如老年人增多可能使得直接提供產(chǎn)品的勞動(dòng)者減少。由此客觀決定，在老齡化的研究中，應(yīng)從多元結(jié)構(gòu)來界定老齡化和老齡化問題發(fā)展過程，一旦這一過程達(dá)到了一定的規(guī)模和一定的社會(huì)影響程度，即為老齡化社會(huì)。[11]政府、市場(chǎng)、社會(huì)包括家庭和個(gè)人等不同主體共同參與的多元共治，可以為人民依法參與國(guó)家事務(wù)的管理提供渠道，有利于加強(qiáng)老年人權(quán)利的保護(hù);發(fā)揮養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)作用;增加必要的老年人家庭或社區(qū)養(yǎng)老的補(bǔ)貼與福利。

在老齡化治理的過程中尤其要注意老齡化的動(dòng)態(tài)變化過程，要在新的老齡化治理理念下，注意其問題的動(dòng)態(tài)變化及其多元性和復(fù)雜性，這種動(dòng)態(tài)的問題意識(shí)必然要求多方主體協(xié)調(diào)、綜合治理，實(shí)現(xiàn)老齡化治理的現(xiàn)代化。如果政府管理行為和行政行為包攬一切，結(jié)果則往往是缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一;而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和運(yùn)行又是具有盈利性和復(fù)雜性的;單方面的社會(huì)與家庭的養(yǎng)老承擔(dān)范圍也是有限的。所以，老齡化治理“改變了或不同于老齡化的單一應(yīng)對(duì)觀念，變被動(dòng)因應(yīng)為主動(dòng)治理，變被動(dòng)消極為主動(dòng)治理”，其定位必然是不同的社會(huì)主體應(yīng)當(dāng)有條件積極地共同參與和多元共治。老齡化治理的本質(zhì)是建立一個(gè)多元依法共治的體系，即需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)包括家庭和個(gè)人的共同參與。因此，老齡化依法治理的優(yōu)勢(shì)在于形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)和家庭（包括個(gè)人和社區(qū)）多個(gè)社會(huì)主體參與的多元治理。

依法治理是老齡化治理的必然過程

依法治理是面對(duì)老齡化社會(huì)的必然治理方案，也是必然治理過程。它既是“不斷提高運(yùn)用中國(guó)特色會(huì)主義制度國(guó)家能力”的具體方略，也是老齡化治理的重要基礎(chǔ)內(nèi)容。由于老齡化治理是具有特殊進(jìn)程的治理行動(dòng)，它必然需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)和家庭（個(gè)人和社區(qū)）的共同參與和共同治理，因此，尤為需要法治保障。

依法治理是應(yīng)對(duì)老齡化的積極理念與法律方法，老齡化治理現(xiàn)代化是必備核心進(jìn)程，這一現(xiàn)代化路徑就是政府、市場(chǎng)、社會(huì)的多元依法共治。[12]習(xí)近平總書記在政治高度上強(qiáng)調(diào)了政府、市場(chǎng)和社會(huì)同向發(fā)力的戰(zhàn)略思想，指出應(yīng)當(dāng)讓政府“有形之手”、市場(chǎng)“無形之手”和社會(huì)“勤勞之手”形成“同向發(fā)力”的巨大合力，[13]這是對(duì)不同社會(huì)主體和社會(huì)要素關(guān)系認(rèn)識(shí)的新理論，是我們研究老齡化治理方略的戰(zhàn)略指導(dǎo)。面對(duì)中國(guó)的老齡化趨勢(shì)，我們應(yīng)該貫徹“同向發(fā)力”的指導(dǎo)思想，形成老齡化治理的積極思維，構(gòu)建針對(duì)老齡化的多元依法共治的新體系。

應(yīng)從依法治理的視域思考積極老齡化的政策法律框架，建立老齡化治理的法治體系。這是老齡化多元治理的重要內(nèi)容。為此，本文提出五大治理范疇和過程：第一，在治理上實(shí)現(xiàn)“不分年齡人人共享的社會(huì)”，以促進(jìn)全人類健康與福祉為基本目標(biāo);第二，在大數(shù)據(jù)治理上實(shí)現(xiàn)多元主體的共同協(xié)作，建設(shè)老齡化依法治理的社會(huì)環(huán)境;第三，采用“綜合治理+”的工作方案，其就包括了政策與法律的結(jié)合治理、國(guó)際與國(guó)內(nèi)結(jié)合治理;第四，通過立法和執(zhí)法實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)老年人的合法權(quán)益以及提高老年人的社會(huì)保障水平和經(jīng)濟(jì)能力，并且“保證老年人有機(jī)會(huì)對(duì)國(guó)家發(fā)展作出貢獻(xiàn)”;第五，以老齡問題與社會(huì)發(fā)展、老齡健康與社會(huì)福祉、老齡權(quán)益與社會(huì)環(huán)境作為老齡化治理的基本范疇。

“老齡化社會(huì)屬性往往容易被忽視，而一旦忽視老齡化的社會(huì)屬性，就往往忽視老年人的社會(huì)權(quán)利和權(quán)利保障?！碑?dāng)今世界許多國(guó)家的人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化，老齡化問題也逐漸演變成為全球性的社會(huì)問題，在不同國(guó)家和地區(qū)都有相應(yīng)的老齡化治理的政策和法律制度內(nèi)容，如美國(guó)老齡化治理法律方法，尤其是成文法的作用十分明顯，涉及老年人的多種法律構(gòu)成了美國(guó)老齡化治理的動(dòng)態(tài)體系，并且不同的州法中也涉及老齡化問題，老年權(quán)益保護(hù)的相關(guān)立法是完善的，例如老年人專門醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目，它實(shí)質(zhì)是美國(guó)的老年人救助治理體系的一部分;在日本，基本上是以老年人的有關(guān)福利法作為政策和法律體系，從不同治理層面搭建對(duì)于老年人權(quán)益保障的治理體系;而德國(guó)在保險(xiǎn)法治理結(jié)構(gòu)中架構(gòu)了老年人的保險(xiǎn)法律制度?？梢钥闯?，不同國(guó)家均通過改善社會(huì)治理和服務(wù)體系，為老年人的生活和福利提供“必要和普遍的社會(huì)保障”，在老齡化治理中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)包括家庭、個(gè)人、社區(qū)養(yǎng)老都是必要環(huán)節(jié)。

總之，當(dāng)下老齡化的發(fā)展已具有一定社會(huì)規(guī)模，并且在其持續(xù)發(fā)展過程中，老齡化問題亦成為影響社會(huì)發(fā)展的重要問題之一。正確面對(duì)老齡化，應(yīng)對(duì)老齡化所帶來的影響，已經(jīng)成為國(guó)家治理需要解決的問題。我們應(yīng)當(dāng)“以習(xí)近平總書記新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為理論指針和行動(dòng)指南，……沉著應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來的嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)”[14]。在推進(jìn)老齡化依法治理進(jìn)程中，構(gòu)建老齡化治理體系，探索適合中國(guó)國(guó)情的積極老齡化之路。

注釋

[1]http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201901/t201901231646380.html.

[2]WHO， A life course perspective of maintaining independence older age， 1999， p. 4.

[3]曹薺：《老齡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)及其循序開放與依法治理》，《理論界》，2017年第8期，第81～88頁。

[4]詳見任際：《老齡化治理現(xiàn)代化——政府、市場(chǎng)、社會(huì)依法共治》，《理論界》，2017年第8期，第67～74頁;《老齡化新趨勢(shì)及應(yīng)對(duì)：國(guó)際化與多元治理》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2017年第6期，第93～99頁;等等。但在本文中創(chuàng)新提出和論證老齡化治理理念和多元治理方略而初步形成老齡化治理的理論范疇，凡摘抄、引用等者，注明本刊。

[5]任際：《老齡化治理現(xiàn)代化——政府、市場(chǎng)、社會(huì)依法共治》，《理論界》，2017年第8期，第67～74頁。

[6]《人民日?qǐng)?bào)》，2014年3月6日。

[7]《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京：外文出版社，2014年。

[8]目前有一些國(guó)外的學(xué)者提出隨著醫(yī)療水平的進(jìn)步和人類自然老化的速度減慢，對(duì)老年人的定義應(yīng)提高5～10歲。

[9]曹薺：《當(dāng)今老齡化：沿革、趨勢(shì)與新界定》，《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2017年第6期，第100～107頁。

[10]Lekshmi V Nair， Aging in India—A conceptual Clarification in the background of Globalization， European Scientific Journal， 2014.

[11]任際：《積極應(yīng)對(duì)老齡化：理念、趨勢(shì)與重點(diǎn)問題》，沈陽：遼寧大學(xué)出版社，2018年，第128頁。

[12]這是任際長(zhǎng)期積累的關(guān)于老齡化治理理論的主要思路和研究，在《積極應(yīng)對(duì)老齡化：理念、趨勢(shì)與重點(diǎn)問題》等專著中全面展開論述。

[13]《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第 17頁。

[14]黨俊武：《新時(shí)代中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的形勢(shì)預(yù)判與走向前瞻》，《老齡科學(xué)研究》，2018年第11期，第3～27頁。

責(zé) 編/趙鑫洋

Abstract： Proposing and emphasizing the idea of aging governance is a more active response to the deeply aging society and also an action guide for it. The main connotation of this idea is to effectively incorporate the government， the market and the society， including both families and individuals， into the overall arrangement within the national governance system for dealing with the aging problems. Its key is to create a synergy with the diverse co-governance programs in order to actively solve the problem of aging and promote the healthy development of aging society. This should also be the basic idea and new action program for solving the problem of aging.

Keywords： aging governance， multiple co-governance， participation and coordination， synergy