史華非

【摘 要】雄安新區(qū)的設立是千年大計、國家大事，具有很強的現(xiàn)實邏輯和戰(zhàn)略價值。建設初期，雄安新區(qū)面臨經濟發(fā)展程度低且基礎設施落后，易受傳統(tǒng)城市發(fā)展模式慣性思維影響，市場培育、要素支付和制度創(chuàng)新成本壓力等主要制約因素。建設雄安新區(qū)關鍵在于創(chuàng)新，由此可通過堅持創(chuàng)新發(fā)展基點，貫徹落實新發(fā)展理念，構建新型創(chuàng)新體系，打造創(chuàng)新發(fā)展新高地，創(chuàng)新發(fā)展模式，走高端型產業(yè)發(fā)展引領等路徑，將雄安新區(qū)建成創(chuàng)新驅動發(fā)展引領示范區(qū)。

【關鍵詞】雄安新區(qū)；京津冀協(xié)同發(fā)展；非首都功能

2014年2月26日，習近平總書記在北京考察工作時明確提出京津冀協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略。2017年4月1日，中共中央、國務院印發(fā)通知，決定設立河北雄安新區(qū)，這是黨中央深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展，集中疏解北京非首都功能作出的一項重大決策部署和歷史性戰(zhàn)略選擇，是進一步深化市場經濟和推進供給側結構性改革的重大試驗窗口，是千年大計、國家大事。雄安新區(qū)國家發(fā)展戰(zhàn)略提出后，社會各界圍繞雄安新區(qū)的戰(zhàn)略定位、主要制約因素和創(chuàng)新發(fā)展路徑，引發(fā)熱議，并展開熱烈的討論和研究。

一、雄安新區(qū)設立的現(xiàn)實邏輯和戰(zhàn)略價值

雄安新區(qū)是繼深圳特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一個具有全國意義的新區(qū)，是2015年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》獲批后深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重大決策安排。設立雄安新區(qū)有很強的現(xiàn)實邏輯和非常重要的戰(zhàn)略價值。

設立雄安新區(qū)是具有其必要性和現(xiàn)實邏輯的，是多維度考量的結果。首先，北京巨大的人口壓力伴隨著嚴重的“大城市病”。2016年北京已達2172.9萬人，這與2030年北京總體規(guī)劃人口2300萬相近。與人口壓力相伴而來的是交通擁堵、房價高漲、資源超負荷消耗等“大城市病”問題。其次，設立雄安新區(qū)是服從于首都城市戰(zhàn)略新定位的重大舉措。2014年2月，習近平總書記提出要明確北京城市戰(zhàn)略定位，堅持和強化首都作為全國“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”的核心功能。但相關數(shù)據表明，1952年北京市經濟規(guī)模分別占到全國、東部地區(qū)、京津冀地經濟區(qū)的1.30%、3.00%、12.89%，截至2016年底，北京經濟規(guī)模區(qū)域占比分別提升到3.34%、6.13%、33.37%，這一數(shù)據表明北京依舊占領這全國經濟中心的地位。但北京市長期作為全國經濟中心并不符合首都城市戰(zhàn)略新定位，并且還激化了金融地產資本的擴張，各種資源的過度集中儼然成為影響京津冀協(xié)同發(fā)展的結構性矛盾。再次，打造京津冀世界級城市群需要雄安新區(qū)為其服務。以深圳特區(qū)和浦東新區(qū)為例，兩個特區(qū)的設立和崛起，使其成為帶動珠三角、長三角城市群發(fā)展的引擎。雖然目前來講，京津冀城市群與長三角、珠三角城市群是我國發(fā)展最為成熟的三大城市群，但河北省經濟發(fā)展、工業(yè)化進程與京津地區(qū)存在階段性差異，產業(yè)結構優(yōu)化程度略低，缺乏新舊動能轉換新引擎。

設立雄安新區(qū)是千年大計、國家大事，具有深遠的歷史戰(zhàn)略意義。第一，設立雄安新區(qū)的首要任務是疏緩北京非首都功能，破解北京“攤大餅”現(xiàn)象和“大城市病”問題。第二，補齊河北省經濟社會發(fā)展短板，特別是產業(yè)發(fā)展和基礎設施短板，提升河北省經濟社會發(fā)展質量和水平，與北京城市副中心共同形成北京新的“兩翼”，增強對接和融入京津冀城市群發(fā)展的能力，成為京津冀城市群發(fā)展的新引擎和有力支點。第三，在首都以南設立雄安新區(qū)的意義在于建立一個相對于北京的“反磁力中心”，打全國創(chuàng)新驅動發(fā)展的新引擎和造新的首都經濟圈，使其成為我國改革開放的新地標，加快推進京津冀世界級城市群的形成和發(fā)展。第四，新中國成立后，我國區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略經歷了區(qū)域均衡-區(qū)域不平衡-區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的演變。從區(qū)域經濟角度看，設立雄安新區(qū)是在歷史關鍵節(jié)點上又一次“以點帶面”的改革實踐，將成為我國南北區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展、實現(xiàn)南北平衡的突破口，由此帶動北方區(qū)域經濟發(fā)展。

二、雄安新區(qū)建設面臨的主要制約因素

（一）經濟發(fā)展程度低且基礎設施建設落后

2016年深圳特區(qū)經濟規(guī)模達1.95萬億元，是1979年設立之初的9949倍，占廣東省經濟規(guī)模的24.52%，二三次產業(yè)結構演變?yōu)?9.5∶60.5，第一產業(yè)占比不到0.10%，人均GDP為16.74萬元；浦東新區(qū)經濟規(guī)模為8732億元，是1990年設立之初的145倍，占上海經濟規(guī)模的31.79%，產業(yè)結構以服務業(yè)為主導，第三產業(yè)占比高達70.50%左右，人均GDP為117.32萬元。這表明，深圳特區(qū)和浦東新區(qū)經濟社會發(fā)展已進入后工業(yè)化和高收入水平發(fā)展階段，深圳特區(qū)花了37年時間，浦東新區(qū)花了26年時間。

2016年河北省經濟規(guī)模為31827.9億元，三次產業(yè)結構為11∶47.3∶41.7，產業(yè)結構優(yōu)化程度低于全國、京津地區(qū)、深圳特區(qū)和浦東新區(qū)，第二產業(yè)特別是重工業(yè)比例過高，造成區(qū)域資源、能源消耗量大，生態(tài)環(huán)境惡化。顯然，京津冀協(xié)同發(fā)展最薄弱的地方在“冀”。雄安新區(qū)的設立為加快和帶動河北省經濟發(fā)展提供了千載難逢的機遇，但相對于深圳特區(qū)和浦東新區(qū)，雄安新區(qū)經濟發(fā)展程度低，經濟規(guī)模偏小。數(shù)據顯示，2016年雄安新區(qū)經濟規(guī)模只有200億元，其中雄縣、安新縣、容縣分別為101.14億元44.01億元、59.40億元，僅占河北省經濟規(guī)模的0.64%，保定經濟規(guī)模的6.58%，相當于北京經濟規(guī)模的1%；人均GDP為2萬元。按世界銀行收入劃分標準，雄安新區(qū)目前還處于低收入發(fā)展階段。

（二）易受傳統(tǒng)城市發(fā)展模式慣性思維的影響

傳統(tǒng)城市發(fā)展模式按照等級化的城市體制，以非市場化的手段推進高等城市發(fā)展和盲目擴張，以高投入、高消耗、高排放、過度開發(fā)、“攤大餅”的方式實現(xiàn)城市高速增長，這必然帶來城市能源、土地和原材料耗散，金融地產資本快速擴張以及對國家政策的過度依賴。在這種城市發(fā)展理念下，房價形成機制與“攤大餅”城市發(fā)展格局之間構成了難以拆解的高度相互依賴關系，成為我國經濟“脫實向虛”的主要象征，成為我國經濟實現(xiàn)結構性調整難以逾越的一道經濟與社會心理的“大關”。

雄安新區(qū)不僅與通州北京城市副中心成為破解北京“大城市病”問題的“兩翼”，與張北地區(qū)形成河北新的“兩翼”，而且更是整個北方經濟和京津冀城市群發(fā)展的新引擎，是我國進一步深化市場經濟改革的重大試驗。顯然，雄安新區(qū)的戰(zhàn)略定位決定了雄安新區(qū)的規(guī)劃建設需要規(guī)避傳統(tǒng)城市發(fā)展模式的慣性思維，謹防傳統(tǒng)等級化城市體制，以及由此因金融地產資本的擴張對雄安新區(qū)規(guī)劃建設的擾動。

（三）面臨市場培育、要素支付和制度創(chuàng)新成本的壓力

雄安新區(qū)在貿易節(jié)點和腹地市場上沒有深圳特區(qū)和浦東新區(qū)設立初期的優(yōu)勢。雖然深圳特區(qū)和浦東新區(qū)為雄安新區(qū)的建設提供了可以借鑒的經驗，但是與深圳和浦東不同，雄安新區(qū)不是貿易口岸，沒有通過貿易中心來培育和發(fā)展相關產業(yè)和市場的條件和優(yōu)勢。在這種情況下，如果單純依靠市場的作用力來培育和發(fā)展貿易節(jié)點和區(qū)域市場，成本很高，且尚需一定的時間。

將雄安新區(qū)建設成為創(chuàng)新驅動引領示范區(qū)，需要匯集高端產業(yè)、人才、服務，需要創(chuàng)造高端生產、生活環(huán)境，需要具有創(chuàng)新的發(fā)展理念。目前雄安新區(qū)缺乏支撐創(chuàng)新驅動發(fā)展的高端產業(yè)、人才、服務、環(huán)境和理念，以及匯集這些創(chuàng)新要素的基礎。不同于深圳特區(qū)和浦東新區(qū)設立初期，雄安新區(qū)建設的各種要素成本上漲、地價增長、能源和商品價格走高。雄安新區(qū)肩負著我國城市發(fā)展、經濟和行政體制改革創(chuàng)新的使命，體制和制度創(chuàng)新是雄安新區(qū)戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的核心。另外，一項新制度的制定到完全發(fā)揮作用需要時間，所以除了考慮制度制定本身的成本外，還要考慮制度制定到制度發(fā)揮作用期間的交易成本和“貼現(xiàn)成本”。

三、加快推進雄安新區(qū)建設的新思維、新舉措

（一）借鑒深圳特區(qū)和浦東新區(qū)成功經驗，探索雄安新區(qū)發(fā)展的新路子

國家綜合配套改革試驗區(qū)、國家級經濟技術開發(fā)區(qū)、國家新區(qū)、自貿區(qū)、經濟特區(qū)的建設發(fā)展為雄安新區(qū)建設提供了經驗借鑒、問題規(guī)避和解決思路。深圳特區(qū)創(chuàng)造了城市發(fā)展的奇跡，一是受惠于特區(qū)開放政策，背靠香港資源；二是受惠于歐美發(fā)達國家制造業(yè)的空間轉移。浦東新區(qū)有面對太平洋、面向全世界的區(qū)位優(yōu)勢，且正處于經濟發(fā)展的中高速騰飛階段。深圳特區(qū)和浦東新區(qū)的成功表明，新區(qū)建設發(fā)展必然要有一個強大的驅動中心和腹地，同時要順應全球經濟發(fā)展趨勢。雄安新區(qū)沒有深圳特區(qū)和浦東新區(qū)設立之時所擁有的強大驅動中心和腹地經濟，且經濟發(fā)展正處于新常態(tài)，全球經濟加速轉型和重構。加快推進雄安新區(qū)建設，關鍵在于推進新一輪的改革，探索人口經濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)新模式，堅持先謀后動、規(guī)劃引領、整體打造、分步實施建設模式，走承接非首都功能疏解“輸血型”路徑與區(qū)域自我成長“造血型”路徑并重的雙引擎發(fā)展模式。

（二）優(yōu)化城市空間結構，做好城市功能分區(qū)

設立雄安新區(qū)及建設通州北京副中心是調整京津冀城市空間結構的重大舉措。隨著城市發(fā)展階段和環(huán)境的演變，我國特大、超大城市發(fā)展動力逐漸由以向心集聚為主導向以離心擴散為主導演變，由單中心向雙中心、多中心漂移。目前，城市中心漂移主要還是通過政府政策作用力的推動，市場力和社會力隨政府力量而跟進。河北省經濟社會發(fā)展相對落后，優(yōu)化京津冀城市空間布局，打造京津冀世界級城市群，光依靠市場的力量不夠，還需要利用政府和市場雙向力量帶上去。雄安新區(qū)建設是一項復雜的系統(tǒng)性工程，應分階段推進。

雄安新區(qū)作為京津冀的腹地，也是未來河北省新的經濟增長極，建設雄安新區(qū)要加強與京津及河北其他地區(qū)的合作，做好城市功能分區(qū)《北京城市總體規(guī)劃（2016-2030年）》，將北京城市空間結構定位為“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”，改變了原有的單中心聚集，放棄了“攤大餅”城市發(fā)展模式，將雄安新區(qū)納入北京城市空間格局。為此，應認真做好區(qū)域規(guī)劃研究、土地和房地產管控，用先進的理念和國際一流的水準規(guī)劃、設計、建設，積極探索與現(xiàn)行體制協(xié)調、聯(lián)動，實現(xiàn)新區(qū)城市空間的優(yōu)化。

（三）夯實雄安新區(qū)建設基礎，培育內生增長動力

雄安新區(qū)與京津地區(qū)經濟社會發(fā)展差距顯著，存在基礎設施、公共服務和制度創(chuàng)新等主要制約因素?；A設施是區(qū)域經濟發(fā)展的基礎，建設雄安新區(qū)首先要加快推進基礎設施建設。由于基礎設施建設對資金需求的規(guī)模巨大，所以雄安新區(qū)早期基礎設施建設需要更多的國有企業(yè)投入和社會資本的參與，這更有利于集中調動各類資源，加快投入與建設進程。

雄安新區(qū)的教育、科技、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等高質量公共服務資源稀缺，供給能力不足，其中教育和醫(yī)療方面表現(xiàn)更為突出，是建設雄安新區(qū)的一大制約因素。為此，建設雄安新區(qū)要將公共服務，尤其是以教育和醫(yī)療為主導的公共服務列為優(yōu)先發(fā)展目標，通過城際交通建設把京津地區(qū)教育和醫(yī)療資源疏解到雄安新區(qū)。

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