張光磊 史京嬌
摘要:京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化是國家為平衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,進而促進華北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展做出的重要舉措。河北在京津冀區(qū)域一體化中的定位為重要的工業(yè)中心,這就決定了河北省在未來必定會承擔起產(chǎn)業(yè)轉移的重任。同時社會對于生態(tài)環(huán)境的關注越來越凸顯,人民群眾對于青山綠水的呼吁日益迫切。因此,對于在京津冀區(qū)域一體化來說重視生態(tài)環(huán)境建設,通過構建完善的法律體系促進生態(tài)保護,這對于京津冀區(qū)域經(jīng)濟又好又快發(fā)展有著積極的意義。文章在此立足于京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化中河北省的定位,分析了在這一過程中生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)建設。最后寄希望通過文章的分析和研究,旨在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化順利實現(xiàn)的進程中,將三地生態(tài)環(huán)境治理的法律規(guī)制有效整合,力圖勾勒出適用京津冀三地的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)制框架。
關鍵詞:京津冀一體化;生態(tài)環(huán)境法規(guī);經(jīng)濟一體化
京津冀一體化是2014年國務院總理李克強在政府工作報告中提出的,其目標旨在促進環(huán)渤海地區(qū)和京津冀地區(qū)的經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化實施以來地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大的進步,河北更是由于承接北京、天津的產(chǎn)業(yè)轉移獲益匪淺。但是在發(fā)展的過程中也存在著一些問題需要我們重視,這突出的表現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境問題及其法律體系的構建。特別是京津冀地區(qū)重工業(yè)和制造業(yè)相對較為發(fā)達,這也使得相關的水污染、大氣污染等更加的嚴重。因此,京津冀三地政府相繼推出了《北京市大氣污染條例》、《北京市水污染防治條例》、《天津市水污染防治條例》、《河北省大氣污染防治條例》、《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》等系列條例,同時三地共同協(xié)作一道構建了生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調機制。這充分的說明了政府對于京津冀一體化進程中環(huán)境保護的關注,同時也凸顯出法律法規(guī)在促進環(huán)境保護方面的價值。
一、京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀
(一)京津冀一體化過程中大氣污染現(xiàn)狀分析
重工業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)是京津冀區(qū)域經(jīng)濟的重要構成要素,但是其也是導致大氣污染的重要元兇。2018年以來三地政府對火電、鋼鐵、化工以及能源產(chǎn)業(yè)進行了嚴格的限制,要求設置相關的污染氣體排放閾值、進行密閉運輸、系統(tǒng)收集等。上述措施的實施一定程度上減少了企業(yè)的排放,但是其并沒有根本上解決大氣污染的問題。京津冀地區(qū)的化工企業(yè)、能源企業(yè)、鋼鐵企業(yè)、水泥企業(yè)等技術改造進程滯后,企業(yè)管理層的生態(tài)環(huán)境保護意識相對較為滯后,這都凸顯出京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化大氣污染治理現(xiàn)狀的嚴峻,也更加要求政府相關部門必須要建立完善的法律體系,進而使得京津冀環(huán)境保護落實的更加徹底,京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到顯著的改善。
同時京津冀地區(qū)的大氣污染成為了近年來的社會熱點話題,“十面霾伏”、“霧鎖圍城”等標題常見于報端,以霧霾為代表的空氣污染成為了京津冀地區(qū)面臨的重要生態(tài)問題。從相關部門發(fā)表的2018年78個重要城市的大氣污染監(jiān)測數(shù)據(jù)看,京津冀城市大氣污染已經(jīng)成為了該地區(qū)重要的生態(tài)問題。這一問題的產(chǎn)生和當?shù)刂毓I(yè)、化工產(chǎn)業(yè)以及鋼鐵產(chǎn)業(yè)等密切相關,這些地方性的支柱產(chǎn)業(yè)盡管在過去為地方的發(fā)展做出了巨大的貢獻。但是在經(jīng)濟結構加速調整的今天,這些落后的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)為地方發(fā)展帶來了巨大的痛苦,其產(chǎn)生的大量二氧化碳、顆粒物等排放極大的污染了空氣,同時也對人民群眾的身體健康帶來了巨大的隱患。
(二)京津冀一體化進程中水污染的現(xiàn)狀分析
除了上述的空氣污染以外京津冀地區(qū)最大的生態(tài)污染就是水資源的污染。從地理位置的角度來看,京津冀地區(qū)位于處于溫帶半濕潤半干旱季風氣候區(qū),這一氣候類型的顯著特征就是降水量相對的比較少,而京津冀地區(qū)主要以大中重工業(yè)城市為主,進而使得當?shù)氐乃Y源匱乏現(xiàn)象相當嚴重。據(jù)相關的資料顯示京津冀地區(qū)的人均水量僅為286立方米,這嚴重低于國際標準的500立方米極度缺水標準,而河北地區(qū)的人均水量僅為全國的七分之一。同時由于這一地區(qū)的重工業(yè)、化工產(chǎn)業(yè)相對較為發(fā)達,這類工業(yè)的耗水量相對較大且污染嚴重,這就使得京津冀地區(qū)的水資源更加的匱乏,同時污染的水資源也會使得當?shù)氐娜罕姷慕】得媾R威脅。
其次,京津冀地處我國華北地區(qū),是我國水資源重度匱乏的區(qū)域。在過往的幾十年政府通過南水北調等工程緩建當?shù)氐挠盟o張,但是由于京津冀地區(qū)重工業(yè)相對較為發(fā)達,這使得該區(qū)域的用水緊張局面依然沒有得到緩建。同時由于河北等地區(qū)大力發(fā)展水泥、化工、鋼鐵等產(chǎn)業(yè),這使得當?shù)氐乃Y源被極大的污染,這使得我們不得不重點關注當?shù)氐乃廴締栴}。據(jù)相關資料顯示,京津冀區(qū)域的水源劣五水質比例居全國前列,這充分說明了該區(qū)域水污染情況的嚴峻。因此,對于當?shù)卣畞碚f如何加強企業(yè)排污管理,最大程度上改善當?shù)氐乃促|量,進而增加京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性,這成為京津冀區(qū)域進一步面臨的重要難題。
(三)京津冀一體化進程中生態(tài)保護協(xié)調機制發(fā)展現(xiàn)狀分析
建立完善的生態(tài)環(huán)境保護機制,這對于京津冀生態(tài)環(huán)境保護有著重要價值。為此,京津冀三地政府通力合作積極研究相關的保護機制,進而配合國家相關部門制定相關的環(huán)境保護規(guī)劃。特別是積極推進治理京津冀三地空氣質量檢測數(shù)據(jù)共享機制,推進區(qū)域重污染天氣預警、會商及應急聯(lián)動,建立完善相關的生態(tài)環(huán)境保護基金等已經(jīng)取得了顯著的成效。但是由于三地的社會經(jīng)濟發(fā)展階段不同,這使得三地在生態(tài)環(huán)境保護方面難以建立統(tǒng)一的標準,特別是對于工業(yè)產(chǎn)業(yè)相對較為發(fā)達,而社會經(jīng)濟整體發(fā)展相對滯后的區(qū)域,實施嚴格的生態(tài)環(huán)境保護機制困難較大。因此,對于京津冀三地來說如何平衡經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護,這成為了當?shù)卣坏貌幻媾R的難題。
(四)京津冀一體化進程中生態(tài)保護法律建設現(xiàn)狀分析
法律法規(guī)是京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中環(huán)境保護的重要基礎,只有構建完善的法律法規(guī)才可以為區(qū)域環(huán)境保護提供重要的基石。中央政府和三地政府也意識到環(huán)境保護法律構建的重大意義,因此相繼出臺了《北京市大氣污染條例》、《北京市水污染防治條例》、《天津市水污染防治條例》、《河北省大氣污染防治條例》、《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》等系列條例,這些為京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護提供了良好的基礎。但是我們也不得不認識到其在法律建設方面依然滯后,特別是京津冀三地政府在建立統(tǒng)一的法律法規(guī)方面進展緩慢。因此,對于京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化建設來說,構建和完善相關的法律法規(guī)保護機制這對于當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的保護意義重大,也需要京津冀三地政府采取共同措施推進相關法律法規(guī)的落實。
二、京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境法規(guī)建設存在的問題分析
綜合上述的分析可以發(fā)現(xiàn),在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的過程中,生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為了限制該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。而法制建設由于其具有的良好教育作用、強制作用,這也使得當?shù)卣畬ι鷳B(tài)環(huán)境法制建設高度重視。但是由于各方面因素的影響和作用,京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境法制建設還存在著一些問題需要解決,具體分析如下。
(一)缺乏統(tǒng)一的法制環(huán)境
京津冀地區(qū)在生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域協(xié)作治理方面缺乏相關的法律依據(jù),這成為阻礙京津冀三地有關部門有效合作治理得以實現(xiàn)的原因之一。截至目前為止,我國的法治建設雖然取得巨大的進步,但是在政府間合作以及協(xié)調方面的法治還較為欠缺。特別是正對政府間橫向合作的法律建設相對滯后,其次立法過度注重立法本身,忽視了相關法律實施的實際環(huán)境,這也極大的限制了河北、北京、天津三地政府關于生態(tài)環(huán)境法制建設的協(xié)作。其次,京津冀三地在生態(tài)環(huán)境保護法律方面存在著較大的差異,這也使得地方政府在協(xié)調的過程中困難重重。例如,我國最新修訂的《大氣污染防治法》審議通過之后,北京天津先后修訂通過了各市的《大氣污染防治條例》,隨后,河北省也審議修訂了的《大氣污染防治條例》,然而經(jīng)過比較發(fā)現(xiàn),這三地的大氣污染防治條例雖然均相互呼應了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同條款,然而其內容方面仍存在許多相互矛盾的地方,如規(guī)定大氣污染物總量排放控制的條款中,三地在污染物排放總量控制的種類、標準濃度、方式等涉及到具體實施環(huán)節(jié)的內容上有較多的差異。導致上述差異的重要原因就是三地經(jīng)濟社會發(fā)展階段不同,北京、天津經(jīng)濟較為發(fā)達對生態(tài)環(huán)境保護較為嚴格,但是河北省經(jīng)濟社會發(fā)展較為滯后,其難以以北京、天津的標準實施相關的法律。
(二)缺乏完善的生態(tài)補償機制
我國《環(huán)保法》第三章第二十一條規(guī)定:國家建立、健全生態(tài)保護補償制度。但是由于各方面因素的限制和影響,我國在相關補償機制的建設方面還是較為滯后。我國關于這個方面的缺乏完善法律法規(guī)和配套的證詞,生態(tài)補償機制還不健全。就京津冀地區(qū)來說,多年來河北省為北京、天津地區(qū)提供了大量的水資源,但其相應的生態(tài)補償機制卻不到位,也缺乏符合市場規(guī)律的經(jīng)濟,這加劇了上下游之間的經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護間的矛盾。同時,相關的生態(tài)補償缺乏長期明確的保障機制,具有較強的隨意性。水資源的保護和生態(tài)環(huán)境建設是一個長期的綜合性系統(tǒng)工程,河北省各地尤其是張家口和承德為此做出了突出的貢獻,盡管在過去幾年北京、天津確實給河北省做出了一定的經(jīng)濟補償,但是這部分補償和環(huán)境保護的投入相比是不成比例的,同時很多補償并不是以生態(tài)環(huán)境保護的名義給出的,這使得地方生態(tài)環(huán)境保護的積極性遭受打擊。
(三)缺乏有效的協(xié)調合作組織機制
京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化是一個跨區(qū)域的合作,這就需要一個完善的跨區(qū)域合作組織機構,更加需要科學的跨區(qū)域協(xié)調組織機制。面對京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中面臨的共同問題,三地政府應該共同的面對和解決并且大力發(fā)揮社會團體等非政府機構的作用,共同為生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理盡一份力。但就目前的發(fā)展來看還存在著一些問題,首先是缺乏制度化的機制和組織?,F(xiàn)存的跨區(qū)域政府間合作大多仍停留在召開各種會議的層面,推動地方間的合作主要依靠政府官員會議的協(xié)商,這不利于跨區(qū)域環(huán)境合作的長期互動和發(fā)展。其次是在信息共享方面缺乏溝通。信息是合作各方有效溝通和相互信任的橋梁和紐帶,缺乏信息共享,會使得各方間難以達到充分的信任,使各地的信息無法得以充分整合,不利于整個區(qū)域信息的采集和分析,阻礙了協(xié)同治理的一系列發(fā)展。綜上分析可以發(fā)現(xiàn),在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中協(xié)調機制的作用并沒有完全凸顯,這需要當?shù)卣M一步完善協(xié)調合作組織機制。
三、京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境法規(guī)建設途徑分析
(一)加強立法合作
京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展的一體化,同時也需要立法、法律等方面的一體化。京津冀三地立法合作面臨的首要問題就是利益的協(xié)調,在這一過程中北京、河北、天津的利益必然是不一致的,這就需要三地政府一同協(xié)調和解決相關的利益沖突。立法和修改需要因地制宜因時制宜,因此一個相互適應、支撐、促進的協(xié)同立法機制是推動京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)同保護治理的基礎。堅持區(qū)域一體、平等協(xié)商、責任共擔但有區(qū)別的原則,以資源環(huán)境承載力為基礎,著力推進生態(tài)環(huán)境共同治理,努力形成京津冀環(huán)境保護與治理的目標一致、措施互補、優(yōu)勢共享。因此,三地政府應該在地方利益的基礎上注重整體的利益,積極構建一個超越地方政府的生態(tài)環(huán)境保護框架,進而使得各地的利益最終能趨于一致,為是實現(xiàn)整體的發(fā)展做出突出貢獻。
(二)加強執(zhí)法協(xié)作
京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護不僅僅需要三地政府加強立法協(xié)作,同時也需要是三地政府在執(zhí)法上加強合作,沒有執(zhí)法上的良好合作立法就會淪為形式主義。具體來說,加強相關部門間的協(xié)同聯(lián)動,各部門間要密切配合,統(tǒng)一行動,凝聚成生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的強大合力。其中,應當強化京津冀區(qū)域政府在環(huán)境治理中的組織領導和監(jiān)督責任,重點解決環(huán)境保護監(jiān)管不力,監(jiān)管缺失等問題,環(huán)保部門應加強指導、協(xié)調、監(jiān)督,其他有部門要制定有利于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的相關金融、科技等政策,依法做好各自領域的相關工作??傊卣畱摼劢咕┙蚣缴鷳B(tài)環(huán)境中面臨的突出問題,在加強執(zhí)法合作和溝通的基礎上,本著互利共贏的理念公正執(zhí)法,促進京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護。
四、結語
京津冀一體化是促進華北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要驅動力,在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化的過程中由于各種因素的影響,生態(tài)環(huán)境保護成為了三地政府面臨的首要發(fā)展問題。在面對這一問題的時候不僅僅需要注重植樹造林等,同時也需要注重生態(tài)環(huán)境法治方面的建設。最后在三地生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的過程中,法制保障起著極為重要的作用,只有社會各界認識到了法制保障中存在的各種問題,并盡全社會之力將其一一破解,才能使京津冀三地的生態(tài)環(huán)境狀況得以好轉,使京津冀成為一個綜合實力強大的區(qū)域經(jīng)濟體。
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