文_藍(lán)志勇、秦強(qiáng)、薛金剛（北京海淀）

公務(wù)員“行政動(dòng)力”是黨和國(guó)家行政體制改革過(guò)程中需要高度重視的問(wèn)題,與近期中紀(jì)委文件“集中整治形式主義官僚主義”的工作意見密切相關(guān)。行政動(dòng)力是指公共機(jī)構(gòu)和國(guó)家組織中，行政人員在行政運(yùn)作和執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中的一種行動(dòng)傾向，是由多元力量有機(jī)結(jié)合而形成的提高行政管理能動(dòng)性的價(jià)值動(dòng)力，在政府運(yùn)行、行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有舉足輕重的作用。在社會(huì)迅速變化、行政體制改革和轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，如何有效行政，以提升國(guó)家治理能力，一直是黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府高度重視的問(wèn)題。

但是，在深化改革的過(guò)程中，由于種種原因，公務(wù)員群體中出現(xiàn)了干部隊(duì)伍的精神面貌與新時(shí)代擔(dān)當(dāng)?shù)囊蟛幌喾系默F(xiàn)象，具體表現(xiàn)為：公務(wù)員職業(yè)吸引力下降，不作為、少作為、懶作為，等、看、拖、不擔(dān)當(dāng)現(xiàn)象普遍。存在不會(huì)為、不敢為，安于現(xiàn)狀、得過(guò)且過(guò)，不思進(jìn)取、廉而不勤，消極懈怠、職業(yè)倦怠等現(xiàn)象。外界也把這類群體稱為“太平官”。

這一現(xiàn)象得到了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》就指出：“行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職?！?/p>

不作為現(xiàn)象，有制度環(huán)境問(wèn)題、個(gè)人價(jià)值導(dǎo)向和內(nèi)生動(dòng)力問(wèn)題，有組織文化和管理方式問(wèn)題，也有運(yùn)行設(shè)計(jì)的工作流程問(wèn)題。

制度環(huán)境問(wèn)題

制度環(huán)境的問(wèn)題有不同的表現(xiàn)形式。一種是“運(yùn)動(dòng)式治理”過(guò)程中出現(xiàn)的偏差。十八大以來(lái)，反腐倡廉和從嚴(yán)治黨深入開展。在開展反腐工作過(guò)程中，出現(xiàn)了法規(guī)條例不足，方法不規(guī)范，基層調(diào)查人員素質(zhì)欠缺、崗位培訓(xùn)不足，轟轟烈烈運(yùn)動(dòng)式處理問(wèn)題，部分矯枉過(guò)正的現(xiàn)象。中央到地方的很多官員產(chǎn)生了惶恐和抵觸心理，認(rèn)為在高度約束下的作為是有風(fēng)險(xiǎn)的，怕吃力不討好，多一事不如少一事。保平安造成恐政和怠政。

另一種是單位協(xié)調(diào)關(guān)系的問(wèn)題。我國(guó)傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置形成于20 世紀(jì)50 年代，體系比較老化、僵化，不能適應(yīng)現(xiàn)代管理的需要。改革開放以來(lái)在沒有動(dòng)原有制度的基礎(chǔ)上做增量，造成出現(xiàn)復(fù)雜的機(jī)構(gòu)矩陣。機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、界限模糊、政出多門，是所謂九龍治水。雖然屢經(jīng)改革，但牽涉的部門利益過(guò)多，頑疾難去。這些部門關(guān)系的復(fù)雜帶來(lái)“好事一起上，壞事都推諉”的現(xiàn)象，打擊了公務(wù)員敢于擔(dān)當(dāng)、負(fù)責(zé)和有所作為的積極性。

問(wèn)題比較多的是牽涉到公務(wù)員個(gè)人福利的薪酬福利制度不健全問(wèn)題。激勵(lì)制度對(duì)公務(wù)員的行政動(dòng)力有著重要的影響。整體的激勵(lì)制度不健全會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員的“不想為”。公務(wù)員工資和能力之間的剪刀差現(xiàn)象已經(jīng)有了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。我國(guó)目前的公務(wù)員大都是具有較高的學(xué)歷、通過(guò)嚴(yán)格的考試進(jìn)入到公務(wù)員隊(duì)伍中的，并且擔(dān)負(fù)著國(guó)家政策的制定或執(zhí)行的任務(wù)，工作能力強(qiáng)。但他們的薪酬與在企業(yè)工作的員工比較起來(lái)相對(duì)較低，能力與回報(bào)不成正比。有計(jì)算認(rèn)為公務(wù)員的整體和長(zhǎng)期的收入和福利的總和并不低，但問(wèn)題在于整體福利的不透明、不確切，預(yù)期不穩(wěn)定、不均衡，使得薪酬福利的激勵(lì)甚至保障的功能受到壓抑。

這其中，基本工資占總工資的比重不合理是一個(gè)重要的問(wèn)題。2014 年全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《公務(wù)員法》實(shí)施情況的專題討論中得出我國(guó)公務(wù)員基本工資占總工資的比重在30%左右的結(jié)論，而更大部分的收入不透明和不穩(wěn)定，這一問(wèn)題依然沒有得到改善。公務(wù)員總體工資偏低是另外一個(gè)問(wèn)題。公務(wù)員的平均工資與其他行業(yè)比較，處于中等偏下水平，低于電力、交通運(yùn)輸、信息與計(jì)算機(jī)、金融、租賃、科研等行業(yè)的平均工資。

公務(wù)員福利津貼不規(guī)范。由于基本工資占比過(guò)低，每次工資改革后，以各種名義建立起來(lái)的“補(bǔ)貼”就出現(xiàn)了。由于不同地區(qū)和不同單位之間實(shí)行不同的補(bǔ)貼制度，地區(qū)和單位間的差異較大，人才向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，不利于地區(qū)和部門之間有效協(xié)作。2017 年中央和國(guó)務(wù)院下達(dá)了相關(guān)文件對(duì)津貼補(bǔ)貼制度進(jìn)行規(guī)范，但僅僅是方向性的綱要，具體執(zhí)行措施尚未出臺(tái)，目前津貼福利方面仍處于混亂狀態(tài)。

公務(wù)員薪酬的增資機(jī)制也不合理。2006 年《公務(wù)員法》中規(guī)定“國(guó)家要建立公務(wù)員工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制”“國(guó)家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查分析”，但實(shí)際落實(shí)不足。2006 年至2016 年，我國(guó)公務(wù)員工資的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于GDP、人均GDP、居民消費(fèi)水平。

公務(wù)員，尤其是基層公務(wù)員，晉升制度不完善?！豆珓?wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定》中對(duì)公務(wù)員的晉升也進(jìn)行了配套性的規(guī)定：公務(wù)員的職務(wù)任免與職務(wù)升降，必須貫徹黨的干部路線和方針，堅(jiān)持下列原則：黨管干部原則；任人唯賢、德才兼?zhèn)?、注重?shí)績(jī)?cè)瓌t；民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)原則。但不少地方在具體的內(nèi)容中僅僅是對(duì)學(xué)歷和工作經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐進(jìn)行了規(guī)定，由于思想政治素質(zhì)和工作能力難以量化，認(rèn)定困難，也沒有相應(yīng)的考核體系和工具，因此不易實(shí)現(xiàn)“擇優(yōu)選拔”的目標(biāo)。文化程度如無(wú)特殊情況，一般都能符合相應(yīng)要求，因此，公務(wù)員職務(wù)晉升的條件實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)化為“任職經(jīng)歷”，這樣，公務(wù)員職務(wù)晉升便與“資歷選拔”畫等號(hào)。

另外，公務(wù)員績(jī)效考核與監(jiān)督制度不完善。公務(wù)員隊(duì)伍人員復(fù)雜、工作目標(biāo)多元，但考核機(jī)制形式往往顯得單一，方法簡(jiǎn)單，常設(shè)的監(jiān)督機(jī)制不完善，是公務(wù)員行為動(dòng)力不足的另一大原因。

公務(wù)員價(jià)值觀偏差問(wèn)題

十八大以來(lái)，富強(qiáng)、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善等社會(huì)主義核心價(jià)值觀得到了推崇。黨中央也提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、包容的新型發(fā)展理念。但這些新觀點(diǎn)與社會(huì)上盛行的一些價(jià)值觀有沖突。比如，社會(huì)上流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，朝里有人好辦事、有位子有權(quán)勢(shì)才能得到尊重；職級(jí)是官員的生命線，政策多變，有空子趕快鉆，否則過(guò)期作廢；各人自掃門前雪，多一事不如少一事；有錢能使鬼推磨；多干事多出錯(cuò)，哪有那么多公平公正等等。

官員里面本來(lái)就分有政策狂熱型、升官迷、保守維護(hù)現(xiàn)狀型、機(jī)會(huì)功利型、哲理型的人員。升官型、機(jī)會(huì)功利型大行其道，而保守型有了鐵飯碗，享受官僚生活，正好少干不干。有人認(rèn)為當(dāng)公務(wù)員不能做官，沒有權(quán)沒有勢(shì)沒有財(cái)時(shí)，就不干。

另外，幾十年的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的改革，使得很多人追求GDP，不少官員關(guān)注招商引資和經(jīng)濟(jì)回報(bào)，不拿不干，“沒有利就不作為”竟成為一些人不干事的由頭。這種價(jià)值沖突使得部分官員在新形勢(shì)下不知所措，觀念混亂，迷失了方向。

組織文化與結(jié)構(gòu)問(wèn)題

行政組織文化是指行政組織在長(zhǎng)期的實(shí)踐活動(dòng)中逐步形成的并為組織成員普遍認(rèn)可和接受的，對(duì)組織及其成員具有持久影響力的行政價(jià)值觀、行政意識(shí)、行政規(guī)范和行政思維模式的總和。行政組織文化對(duì)公務(wù)員行政動(dòng)力有滲透性影響。不同的行政機(jī)關(guān)由于工作性質(zhì)、人員構(gòu)成、組織目標(biāo)和服務(wù)對(duì)象的差異產(chǎn)生了不同的組織文化。積極作為的組織文化能夠?qū)M織中的人員產(chǎn)生正向性影響，消極懶散的組織文化會(huì)對(duì)組織人員產(chǎn)生負(fù)向性影響。有的部門由于工作內(nèi)容分散煩瑣、領(lǐng)導(dǎo)懶散，由此形成了松散的行政價(jià)值觀、消極的行政意識(shí)、混亂的行政規(guī)范以及不愿作為的行政思維，組織內(nèi)部的人員也會(huì)出現(xiàn)不想作為、不愿作為的不擔(dān)當(dāng)現(xiàn)象。

組織結(jié)構(gòu)是長(zhǎng)期執(zhí)政過(guò)程中形成的一套匯報(bào)制度。匯報(bào)必須有煩瑣的程序，眾多的表格，相當(dāng)?shù)娜嗣}手續(xù)，逐級(jí)報(bào)告，過(guò)程復(fù)雜，時(shí)間長(zhǎng)，人事關(guān)系復(fù)雜，沒有足夠的行政助手和相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的組織浸染，工作流程中間受阻基本是常態(tài)。而領(lǐng)導(dǎo)往往過(guò)于繁忙，與一線工作人員之間的溝通不順暢，很多問(wèn)題不能及時(shí)了解、解決，積重難返，嚴(yán)重挫傷了一線公務(wù)人員的工作積極性。

另外，科層結(jié)構(gòu)的行政體系中領(lǐng)導(dǎo)與下屬爭(zhēng)功推責(zé)的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，如果不能妥善處理，也是打擊公務(wù)員工作積極性的一大原因。